CC BY
45
-ФИНАНСЫ РЕГИОНА
22 (55) - 2009
совершенствование принципа бюджетирования, ориентированного на результат
н. г. Сафонова,
кандидат экономических наук,
заслуженный экономист Российской Федерации,
отличник финансовой работы,
руководитель департамента финансово-бюджетной политики Воронежской области E-mail: common@gfu. vrn. ru
Долгое время как на федеральном уровне, так и на региональном отсутствовали механизмы обеспечения результативности бюджетных расходов, несмотря на то, что в ежегодном Бюджетном послании Президента Российской Федерации ставилась задача принципиальной важности — повысить результативность действий исполнительных органов государственной власти и эффективность использования бюджетных средств. В этой связи потребовались изменения основных принципов деятельности региональных органов государственной власти: переход к результативной модели ее функционирования, суть которой — безусловная приоритетность интересов потребителя бюджетныхуслуг (ученика, пациента и т. д.). Предстояло четко определить подлежащие достижению результаты, повысить ответственность государственных органов за их достижение. Поэтому возникла необходимость в новых современных подходах и принципах реформирования.
Ключевые слова: программа реформирования, бюджетирование, государственные услуги, стандарты качества, эффективное управление финансами.
За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения в системе бюджетного процесса. Для решения наиболее приоритетной задачи органов исполнительной власти области, заключающейся в формировании эффективной бюджетной политики, предстояло многое пересмотреть.
Разработка и реализация Программы реформирования региональных финансов в Воронежской области стала наиболее эффективным механизмом решения комплекса проблем регионального
развития области. Поэтому, очевидно, ее участниками стали почти все исполнительные органы государственной власти области и их структурные подразделения. Ответственным исполнителем и координатором бюджетной реформы определен финансовый орган Воронежской области, поскольку вопросы эффективного управления государственными финансами всегда являлись, являются и будут являться основополагающими при определении бюджетной политики в области.
Расходы бюджета, пожалуй, наиболее уязвимый элемент бюджетной политики. Недостаточно отлаженный до реформирования механизм финансирования из бюджета порождал множество проблем, причина которых крылась в необходимости преобразований бюджетной сферы. Неравномерное поступление доходов стало причиной возникновения кассовых разрывов при исполнении областного бюджета. Система оперативного финансового планирования не давала должных результатов. Действовавший механизм сметного финансирования был неэффективным, поскольку не был связан с результатами деятельности бюджетного учреждения, а в связи с этим главные распорядители (распорядители) бюджетных средств были недостаточно ориентированы на обеспечение эффективности расходования бюджетных средств и достижение конечных результатов.
В целях активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, на условиях предоставления субсидий из федерального бюджета,
утвержденных постановлением Правительства РФ от 05.01.2005 № 2 «Об утверждении положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» и приказом Министерства финансов РФ от 01.09.2006 № 296 «О проведении в 2006 году отбора субъектов Российской Федерации для распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов», Воронежская область в 2006 г. приняла участие в конкурсе на право получения субсидий из Федерального Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. По результатам конкурса, проводимого Минфином России, Воронежская область была включена в число субъектов Федерации — участников Программы реформирования финансов на 2007—2008 гг. Соответственно, регион (наряду с Астраханской, Тульской, Нижегородской и другими областями — всего 14 субъектов РФ) получил право на выделение субсидий из федерального бюджета. Программа реформирования региональных финансов Воронежской области, по оценке Минфина России, заняла 4-е место по объемам финансирования и 6-е место по своей сложности. При этом конкурсная комиссия не выявила ни одного дисквалификационного критерия у Воронежской области.
Сложность Программы заключалась в том, что областью выбраны все направления бюджетной реформы и ряд преобразований в других сферах, предусматриваемые постановлением Правительства РФ от 05.01.2005 № 2, в том числе:
реформа бюджетного процесса и управления расходами;
бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат; административная реформа; реформирование системы финансирования отраслей государственного сектора экономики; совершенствование системы управления инвестициями;
создание условий для развития доходной базы; повышение эффективности использования государственного имущества; совершенствование долговой политики; совершенствование межбюджетных отношений;
совершенствование среднесрочного финансового планирования;
повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами. Следует отметить, что в центре внимания было самое перспективное направление бюджетной реформы — бюджетирование, ориентированное на
результат. Для внедрения данного принципа было самостоятельно разработано более 150 нормативных правовых актов. До настоящего времени ни один нормативный правовой акт не отменен.
Прежде всего, утвержден перечень 72 государственных (бюджетных) услуг, оказываемых бюджетными учреждениями четырех отраслей социальной сферы (здравоохранение, образование, социальное развитие и культура). Единственным способом объективной оценки качества бюджетных услуг стало установление стандартов качества услуг, которые оказывают населению бюджетные учреждения и организации.
С целью внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, совместными усилиями финансистов и исполнительных органов государственной власти области в сфере здравоохранения, образования, социального развития, культуры и туризма осуществлен предварительный анализ и инвентаризация законодательства Воронежской области на предмет наличия стандартов качества бюджетных услуг. Результаты анализа показали, что в области разработаны и действуют стандарты качества только в сфере здравоохранения на медицинские услуги, реализуемые в рамках Программы государственных гарантий.
Ежегодно утверждаемая постановлением Воронежской областной Думы Программа государственных гарантий стала основой программно-целевого управления отраслью. В условиях реформирования предстояло повысить качество медицинской помощи населению, соответственно, эффективно использовать государственные ресурсы в сфере здравоохранения.
В других отраслях социальной сферы стандарты качества предоставляемых услуг до реформирования не были установлены.
В целях дальнейшей реализации бюджетной реформы для утвержденного перечня государственных (бюджетных) услуг разработан и согласован с отраслевыми управлениями социальной сферы, а впоследствии принят Закон Воронежской области «О стандартизации качества государственных услуг Воронежской области». Законом установлено, что стандарты качества государственных (бюджетных) услуг Воронежской области разрабатываются отраслевыми ведомствами, в ведении которых находятся бюджетные учреждения, оказывающие государственные (бюджетные) услуги. В развитие закона были разработаны следующие документы: • Порядок утверждения стандартов качества государственных (бюджетных) услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;
- 75
• Порядок проведения ежегодной оценки потребности в оказании государственных (бюджетных) услуг и учета результатов оценки при формировании расходной части областного бюджета;
• Порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых государственных услуг стандартам качества государственных услуг;
• Положение об основных требованиях к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества государственных услуг;
• Порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственных заданий и ряд других.
На основании внутренних приказов четырьмя отраслевыми ведомствами разработаны регламенты и стандарты качества государственных услуг, оказываемых их подведомственными бюджетными учреждениями и проведена оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг). По результатам оценки были внедрены соответствующие стандарты и регламенты, которые заложены в основу государственных заданий для учреждений бюджетной сферы.
Установление стандартов качества позволило реально повысить качество услуг, которые оказывают населению бюджетные учреждения и организации, поскольку стал законодательно закреплен гарантированный уровень предоставления услуг. Информация о стандартах качества и результатах работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг сегодня публикуется в СМИ и сети Интернет, то есть становится доступной для населения. Это результат и качества услуг, и, соответственно, эффективности финансового обеспечения этих услуг.
Работа, проводимая исполнительными органами государственной власти в сфере здравоохранения, образования, социального развития и культуры по стандартизации качества государственных услуг, оказываемых их подведомственными бюджетными учреждениями, осуществлена в полном объеме и соответствует требованиям действующего законодательства. Сегодня государственные задания составляются исходя из утвержденного перечня государственных услуг (с учетом результатов оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах) и используются при формировании областного бюджета. По данным докладов четырех ведомств о результатах и основных направлениях своей деятельности около 70 % бюджетных рас-
76 -
ходов имеют стандарты качества предоставления бюджетных услуг.
Неотъемлемым элементом перехода на новые принципы бюджетирования, ориентированного на результат, стало формирование ведомственных и областных целевых программ.
В целях внедрения целевых программ проделана значительная работа, а именно:
• проведена оценка функций и задач субъектов бюджетного планирования;
• утверждены количественные показатели для оценки результатов исполнения функций, достижения целей и решения задач субъектов бюджетного планирования и методика определения эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти;
• регламентирован Порядок разработки, утверждения и реализации целевых программ.
В ходе проводимой бюджетной реформы разработаны и приняты 38 ведомственных целевых программ. Внедрение ведомственных целевых программ в практику деятельности органов исполнительной власти Воронежской области позволило повысить их эффективность за счет ликвидации дублирования функций и регулярного отслеживания результатов реализации программ. Осуществлен реальный переход от управления затратами к управлению результатами, поскольку объем бюджетных средств, выделяемых ведомству, во многом стал зависеть от достигнутых им результатов.
В результате формирования и реализации целевых программ удалось достичь не только результативности, рациональности, но и социальной эффективности бюджетных расходов. Расходы областного бюджета, сформированные по программно-целевому методу, составляют более 50 % расходов областного бюджета. Это достаточно для поэтапного внедрения исполнительными органами государственной власти области бюджетирования, ориентированного на результат.
Инструментом государственного управления, обеспечивающим эффективность решения стоящих перед Воронежской областью задач, стала инвентаризация расходных обязательств области с точки зрения наличия законодательного и нормативного правового регулирования расходов. В этой связи в рамках Программы реформирования региональных финансов Воронежской области наряду с действующим порядком ведения реестра расходных обязательств Воронежской области введен Порядок представления реестров расходных обязательств муниципальных образований Воронежской области. Регламентирован порядок использования
(учета) данных реестра расходных обязательств Воронежской области при подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.
На основе учета показателей и данных реестра расходных обязательств Воронежской области, внедренного в бюджетный процесс, в настоящее время осуществляется подготовка докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях своей деятельности и формирование областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Показатели сводного реестра расходных обязательств Воронежской области и расходных обязательств муниципальных образований области свидетельствуют о том, что все расходные обязательства Воронежской области регулируются нормативными правовыми актами Воронежской области и муниципальных образований области. Соответственно, поддерживаются более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены).
В числе мероприятий Программы, как уже отмечалось ранее, реальный финансовый результат призвано дать совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов областного бюджета.
В целях дальнейшего совершенствования и оздоровления финансовой системы области проведена оценка причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета. Оценка показала, что причины возникновения кассовых разрывов в Воронежской области являются типичными для большинства российских регионов. Они обусловлены неравномерным поступлением собственных доходов и необходимостью осуществления сезонных расходов. Сегодня регламентирован механизм планирования временных кассовых разрывов и порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов.
Эффект от решения этой задачи — снижение за два года реформирования объемов государственного долга и просроченной кредиторской задолженности Воронежской области на сумму порядка 100 млн руб.
Все вышеперечисленные преобразования, во многом касающиеся совершенствования принципа бюджетирования, ориентированного на результат, обусловили проведение мероприятий по подготовке
новых кадров и повышению квалификации государственных служащих в условиях реформирования. На базе Воронежского государственного университета повысили квалификацию 200 специалистов четырех отраслевых управлений социально-культурной сферы, участвующих в бюджетной реформе, и их подведомственных учреждений по теме «Бюджетирование, ориентированное на результат, и стандартизация качества государственных услуг». Кроме того, при участии специалистов ГОУ ВПО «Высшая школа экономики» (г. Москва) по этой же теме в рамках бюджетной реформы повысили свой профессионализм все руководители исполнительных органов государственной власти области. За время реализации Программы реформирования региональных финансов более 500 специалистов исполнительных органов государственной власти региона, принимавших непосредственное участие в реализации мероприятий Программы, имели возможность повысить уровень своей квалификации.
Кроме того, в рамках Программы для нужд 10 управлений области (это главные управления здравоохранения, социального развития, образования, жилищно-коммунальной политики, государственного имущества, экономического развития, управления культуры, государственной службы и кадров, правовое управление, центр региональных реформ) было закуплено более 1 050 персональных компьютеров и ноутбуков, свыше 950 единиц копировальной и множительной техники. Приобретение техники и оборудования заложило основу для реализации сразу двух крупных региональных программ: программы по комплексной автоматизации системы исполнения областного бюджета и программы по созданию единой системы мониторинга бюджетной сферы Воронежской области.
В настоящее время в области автоматизирована функция казначейского исполнения бюджета. Одновременно решена проблема концентрации достоверной финансовой информации об исполнении бюджета в финансовых органах. Для сбора в финансовом органе необходимой информации о натуральных показателях деятельности распорядителей бюджетных средств и о качестве оказанных государственных (муниципальных) услуг проводится работа над созданием единой базы. В соответствии с утвержденной Концепцией информационной и вычислительной поддержки Программы реформирования региональных финансов Воронежской области осуществляется работа над созданием единой системы мониторинга бюджетной системы и бюджетного планирования, увязанного с докладами субъектов бюджетного планирования,
77
реестрами расходных обязательств и показателями эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти области.
Средства сбора и анализа информации, разрабатываемые в рамках Программы реформирования финансов, обеспечили информационно-аналитическую и инструментальную поддержку не только финансовому органу, но и всем исполнительным органам государственной власти области, в следующих направлениях:
• составления реестра расходных обязательств Воронежской области;
• формирования заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг;
• формирования докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), оценки показателей конечного и непосредственного результата деятельности субъектов бюджетного планирования;
• формирования бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Внедрение средств сбора информации позволяет перейти на качественно новый уровень планирования бюджета; внедрить механизмы бюджетирования, ориентированного на результат, установить связи произведенных расходов с ожидаемой отдачей от этих расходов (с их социальной и экономической эффективностью); систематизировать и обобщить алгоритмы и методики планирования бюджета.
В настоящее время завершена работа по организации и своду реестра расходных обязательств по каждому главному распорядителю бюджетных средств. Комплексно автоматизирована система исполнения бюджета. Внедряется система прогнозирования и анализа бюджета (автоматизация управления), предназначенная для методической и инструментальной поддержки процессов подготовки и принятия управленческих решений.
Работа над Программой велась в течение двух лет. Главным итогом реформирования стало
создание современной модели управления государственными финансами Воронежской области — бюджетирования, ориентированного на результат. А в перспективе финансисты будут продолжать работу в данном направлении.
В настоящее время в Воронежской области завершена реализация Программы реформирования региональных финансов Воронежской области на 2007—2008 гг., утвержденной постановлением Воронежской областной Думы от 22.12.2006 № 704—ГУ—0Д.
По результатам отчета в Министерстве финансов РФ, предусматривающим достижение всех показателей Программы реформирования, Воронежской областью дополнительно получено 180,7 млн руб., которые направлены на ее реализацию.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Постановление Правительства РФ от 05.01.2005 № 2 «Об утверждении положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов».
3. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 01.09.2006 № 296 «О проведении в 2006 году отбора субъектов Российской Федерации для распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов».
4. Закон Воронежской области от 09.10.2007 № 104-0З «О стандартизации качества государственных услуг Воронежской области».
5. Постановление Воронежской областной Думы от 22.12.2006 № 704-ГУ-ОД «О программе реформирования региональных финансов Воронежской области на 2007—2008 годы».
6. Постановление администрации Воронежской области от 28.06.2007 № 595 «Об утверждении Концепции информационной и вычислительной поддержки Программы реформирования региональных финансов Воронежской области».
3 декабря 2009 г. Агентство маркетинговых коммуникаций CNews Conferences проводит круглый стол «Настоящее и будущее ИТ-аутсорсинга в России».
Дополнительная информация: +7 (495) 363-11-57 [email protected]
www.events.cnews.ru
