CC BY
45
УДК 323
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОЙ КУЛЬТУРЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ КАК ГАРАНТИЯ
ЭФФЕКТИВНОЙ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНАМИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ
К.Г. Меркулова
Актуализируются проблемные аспекты современного состояния правовой культуры муниципальных служащих, требующей дальнейшего совершенствования. Автор исходит из того, что правовое невежество, правовой нигилизм муниципальных служащих препятствуют продуктивной реализации государственных полномочий и государственной политики органами местной власти. В свою очередь высокий уровень правовой культуры муниципальных служащих выступает непременным условием высокопрофессионального исполнения ими своих служебных обязанностей, способствует эффективному решению вопросов местного значения, а также исполнению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления на основании федеральных законов и (или) законов субъектов Российской Федерации. Обращается особое внимание на взаимосвязь и взаимообусловленность понятий «правовая культура муниципального образования» и «правовая культура муниципального служащего». Рассматриваются системообразующие компоненты правовой культуры муниципальных служащих - их правовая грамотность, правосознание, ценностные установки, оказывающие существенное влияние на результативность/нерезультативность профессиональной деятельности. Выделяются негативные проявления правового сознания муниципальных служащих. Сделан вывод о необходимости совершенствования критериев и способов оценки правовой культуры муниципальных служащих, в том числе с обязательным учетом общественного мнения. Предлагаются возможные пути повышения политико-правовой культуры муниципальных служащих.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, отдельные государственные полномочия, муниципальные служащие, правовая культура и правосознание муниципальных служащих.
Местная власть, представляя разветвленную систему властеотноше-ний, реализует многочисленные функции и полномочия местного самоуправления как непосредственно от имени местного сообщества, так и органами и должностными лицами. Данный уровень власти выступает также важнейшим субъектом реализации государственной политики, отдельных государственных полномочий, в значительной степени обеспечивая их конечный эффект. Сочетая в себе элементы государственных и общественных начал, местное самоуправление тем самым играет значимую роль в единой системе публичной власти.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов федерации - законами
субъектов Российской Федерации [1]. При этом органы и должностные лица местного самоуправления в соответствии со статьей 72 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» несут прямую ответственность перед государством за нарушение российского законодательства или же за факт ненадлежащего осуществления ими отдельных государственных полномочий [1]. Более того, возможно прекращение этих полномочий ввиду неисполнения или ненадлежащего их исполнения органами местного самоуправления.
Анализ законодательства субъектов РФ свидетельствует, что передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия весьма разнообразны.
Этот перечень включает, в частности, предоставление гражданам жилых помещений муниципального жилого фонда по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального страхования; осуществление мероприятий по защите прав потребителей; организацию муниципальной пожарной охраны; регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса; создание надлежащих условий для развития туризма; участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; создание муниципальных образовательных организаций высшего образования и др. [2, 3, 4]. Переданные на исполнение местным органам власти государственные полномочия сопровождаются передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств и подлежат государственному контролю за их реализацией.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (часть 1 статьи 7) население муниципальных образований непосредственно и (или) органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, как известно, могут принимать муниципальные нормативные правовые акты по вопросам местного значения. В то же время органы местного самоуправления обладают правом принимать подобные акты по вопросам реализации отдельных государственных полномочий.
Очевидно, что муниципальные правовые акты должны в полной мере соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 7).
Таким образом, органы муниципальной власти и управления разрабатывают собственные нормативные акты, учитывающие специфику функционала подразделений управления муниципальным образованием и в то же время предъявляющие соответствующие требования к профессио-
нальной управленческой культуре их исполнителей. Очевидно в этой связи, что перед аппаратом органов муниципального управления стоит задача компетентностного подхода к реализации переданных на уровень местного самоуправления полномочий, что предъявляет высокие требования к правовой культуре муниципального служащего. Ведь знание и строгое соблюдение норм права, умение применять соответствующие нормативно-правовые акты в практической деятельности, руководствуясь ценностными установками, обеспечивают профессиональное исполнение служебных обязанностей муниципальными служащими, сохраняют стабильность деловых отношений и, следовательно, оказывают значимое влияние на качество муниципального управления.
Правовая культура муниципального служащего может рассматриваться исходя из анализа категорий «правовая культура общества», «правовая культура муниципального образования», «правовая культура личности». Как известно, в современной литературе существует множество разноречивых интерпретаций понятия «правовая культура общества». Практически все исследователи определяют ее как составную часть общей духовной культуры общества. Имеет место понимание правовой культуры как «духовной и материальной системы правовой жизни социума» [5]. Довольно распространенным является определение данного понятия как системы овеществленных и идеальных культурных элементов, относящихся к сфере действия права, и их отражение в сознании и поведении людей, то есть высоко сознательном их исполнении, что свидетельствует о правомерном сознании и поведении [6].
Автор склонен разделить точку зрения С.С. Алексеева и А.В. Малько и рассматривать правовую культуру как качество правовой жизни общества, а именно достигнутый уровень нормативных актов, правовой деятельности, правосознания субъектов общественных отношений [7, 8]. При этом структурными элементами правовой культуры общества выступают: а) уровень прогрессивности правовых норм; б) уровень правосознания субъектов общественных отношений; в) степень эффективности правоприменительной деятельности.
Правовая культура муниципального образования представляет собой состояние правовой жизнедеятельности на территории муниципального образования, носит социальный характер, обладает спецификой предмета правового регулирования, являясь неотъемлемой частью жизни населения муниципального образования. По сути, это правовой режим обеспечения законности на территории муниципалитета; ее показатели - степень законности и правопорядка, уровень правосознания населения, должностных лиц органов муниципальной власти, их убежденная установка следовать предписаниям правовых норм.
Правовую культуру муниципального служащего характеризует наличие у него правовых знаний, умение и способность практического применения норм права в профессиональной деятельности, подчинение личного поведения исключительно требованиям правовых норм, а также владение современными технологиями обмена политико-правовой информацией. Все это позволяет успешно решать проблемы местного сообщества.
Низкий же уровень правовой культуры муниципального служащего снижает эффективность функционирования муниципальных органов власти, создает реальные сложности в реализации предоставленных им законом полномочий, способствует проявлению коррупциогенных факторов, стимулирует социальную и даже политическую нестабильность в местном сообществе, повышает планку недоверия населения к органам муниципальной власти.
В этой связи со всей очевидностью встает вопрос о целенаправленной деятельности по совершенствованию правовой культуры этой категории управленческих кадров. Тем более что на практике выявляется немало нарушений в реализации действующего законодательства муниципальными служащими, немало несоответствий муниципальных нормативных правовых актов с действующим законодательством. Однако проекты этих документов, как известно, готовятся непосредственно муниципальными служащими или с их непосредственным участием.
Так, например, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югры Управлением государственной регистрации нормативных правовых актов аппарата губернатора по состоянию на 1 января 2020 года было выявлено 324 муниципальных нормативных правовых акта, не соответствующих действующему законодательству и (или) уставам муниципальных образований; в 63 документах органами местного самоуправления не были устранены нарушения действующего законодательства, указанные в экспертных заключениях [9].
Нарушения правовых норм касались сферы жилищно-коммунального хозяйства, пожарной безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами и др. В 58 муниципальных нормативных правовых актах содержались коррупциогенные факторы. Основные издержки принятых нормативных правовых актов - наличие конкурирующих норм не только внутри самого нормативного акта, но и с ранее изданными нормативными правовыми актами, орфографические, синтаксические, стилистические, ошибки, произвольное использование специальных терминов.
Главным государственно-правовым управлением Омской области за последний год в 139 муниципальных актах выявлено аналогичное число коррупциогенных факторов [10]. Большинство из них имело отношение к нормам федерального и областного законодательства в области жилищных
правоотношений, содержало обременительные требования к гражданам, нуждающимся в жилье и выделяемом им из муниципального жилищного фонда по договорам социального найма.
В 2019 году в органах местного самоуправления Брянской области прокуратурой было выявлено 279 актов и 47 проектов нормативных актов, в том числе в сфере исполнения отдельных государственных полномочий, содержащих коррупциогенные факторы. 246 из них содержали положения, противоречащие федеральному законодательству [11]. По всем принятым документам приняты меры прокурорского реагирования, в результате все они либо приведены в соответствие с нормами действующего законодательства, либо отменены.
В Орловской области прокуратурой внесены десятки представлений и предложений о внесении необходимых корректировок в муниципальные нормативные правовые акты в сфере жилищного законодательства, законодательства о местном самоуправлении, о защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и др. [12].
Мониторинг типичных ошибок, имеющих место в муниципальных нормативных правовых актах, позволяет составить представление о содержательной составляющей нарушений норм законодательства. Основные причины отказа в государственной регистрации муниципальных правовых актов - несоответствие нормам действующего законодательства, нарушение принципов полноты правового регулирования и правовой определенности, неконкретность формулировок, противоречивость правовых норм и др. [13].
К этому следует добавить нарушение компетенции принявшего решение органа путем «присвоения» нормотворческой компетенции других субъектов правотворческой деятельности. Сказанное свидетельствует о явно недостаточном уровне квалификации должностных лиц муниципальных образований, что приводит к снижению качества муниципального нормотворчества.
Вместе с тем федеральный закон о муниципальной службе Российской Федерации недвусмысленно указывает на то, что муниципальный служащий должен в полной мере соблюдать основной закон страны - Конституцию, федеральное и региональное законодательство, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования, иные муниципальные правовые акты. Закон обязывает их также исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией (ст.12) [14].
Преодоление правового невежества на муниципальной службе диктует необходимость более требовательного отношения к конкурсному отбору кадров на замещение должностей муниципальных служащих и внедрения механизма общественной оценки деятельности муниципального
служащего. Правовая культура последнего требует не только знания, но и умения грамотно пользоваться нормативными правовыми актами в своей служебной деятельности, доносить их до общества, руководствуясь при этом высокими нравственными критериями.
Управленческий персонал должен уметь давать точные отсылки на законы, указы, постановления, распоряжения как при составлении организационно-распорядительных решений, так и в письменных ответах на обращения граждан, а также в устных официальных беседах с гражданами.
Точное исполнение правовых предписаний, грамотное обоснование совершаемых действий создают надежную гарантию профессионального исполнения обязанностей и правомерного поведения муниципальными служащими. Напротив, пренебрежительное отношение к нормативным документам, как свидетельствует практика, ведет к нарушению законности, ущемлению прав граждан.
Большинство работников муниципальных органов власти понимают важность овладения правовой культурой. Неслучайно более 68 % муниципальных служащих, судя по результатам исследования, проведенного в Белгородской области, указывают на необходимость получения правовых знаний и знаний в области информационных технологий. Иные сферы знаний опрошенных интересуют в значительно меньшей степени. При этом наиболее оптимальной формой своего профессионального развития участники опроса считают повышение квалификации, а затем уже получение профессионального образования в области государственного и муниципального управления [15].
Следует иметь в виду, однако, что законодательство не может регламентировать все нюансы профессиональной деятельности муниципальных служащих, во многом связанных и с нравственными обязательствами перед обществом и гражданами. И здесь вступает в силу типовой кодекс этики и служебного поведения, статья 13 которого гласит, что муниципальные служащие не должны в своей деятельности допускать нарушение законов и иных нормативных правовых актов, исходя из экономической, политической целесообразности либо по иным мотивам [16].
Они призваны, в частности, исключать действия, связанные с любой личной заинтересованностью, препятствующей добросовестному исполнению должностных обязанностей. Им запрещается использовать служебное положение при решении вопросов личного характера. Они принимают обязательство соблюдать этические нормы, установленные правила публичных выступлений, предоставления служебной информации, обязуются не допускать ситуаций, приводящих к конфликту интересов, быть образцом профессионализма, безупречной репутации [17].
Игнорирование муниципальным служащим положений этического кодекса подлежит моральному осуждению и в обязательном порядке
должно становиться предметом рассмотрения соответствующей комиссией по соблюдению требований к служебному поведению. В отдельных случаях нарушение положений Типового кодекса может служить основанием применения к муниципальному служащему мер административной ответственности [18].
Показательно, что при проведении аттестации кадров муниципальной службы, при формировании резерва для выдвижения на вышестоящие должности в органах местного самоуправления начинает учитываться соблюдение муниципальными служащими требований этического кодекса. Очевидно, что требовательный отбор кандидатов на замещение должности муниципального служащего, совершенствование механизма общественной оценки его деятельности послужит дополнительным стимулом к ответственному исполнению своего профессионального долга, повышению уровня общей и правовой культуры.
Достижение высокой степени правовой культуры муниципальных служащих требует постоянного мониторинга их профессиональной деятельности, систематической экспертизы проектов нормативных документов органов муниципальной власти с участием авторитетных экспертов. Следует добиваться полноценного владения муниципальными кадрами нормативными актами. Хорошим подспорьем здесь послужит проведение лекций и практикумов на правовую тематику, составление обзоров изменений действующего законодательства с привлечением в этих целях преподавателей юридических факультетов вузов, специалистов управления юстиции, органов прокуратуры, правового управления исполнительного органа государственной власти, законодательного (представительного) органа власти субъекта федерации.
Целесообразно обучать муниципальных служащих технологиям работы с правовыми информационными системами, такими как, например, «Гарант», «Консультант плюс». Для депутатов представительных органов муниципальной власти полезны были бы обучающие семинары по вопросам нормотворчества, технологиям формирования и практической реализации нормативных актов, нормотворческим ошибкам и др.
Поскольку институт местного самоуправления по своему властно -политическому предназначению является консолидирующим социальным фактором, блокирующим действие механизмов социальной напряженности, нужна целенаправленная деятельность всех его управленческих звеньев по противодействию правового нигилизма, повышению качества нормативных актов, обеспечению максимального их исполнения, как при решении вопросов местного значения, так и исполнении отдельных государственных полномочий. Это важно еще и потому, что муниципалитет для муниципальных служащих является стартовой площадкой обретения про-
фессионального опыта, карьерного роста, востребованности в многомерном пространстве системы государственного управления.
Список литературы
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ (ред. от 23 мая 2020 г.) [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 44571/4653118961d0ac1a 2fe1e1846b28c96990ed31d1/ (дата обращения: 23.05.2020).
2. Устав муниципального образования «Город Оренбург» [Электронный ресурс] URL: http://www.orenburg.ru/official/charter/?special=Y (дата обращения: 23.05.2020).
3. Устав города Орла. Принят постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от 22 июня 2005 г. № 72/753-ГС [Электронный ресурс] URL: //https://www.orelgorsovet.ru/p5.html (дата обращения: 23.05.2020).
4. Устав городского округа «Город Брянск» (с изменениями на 18 декабря 2019 года) [Электронный ресурс] URL: http: //docs.cntd.ru/document/ 974010506 (дата обращения: 23.05.2020).
5. Гуляихин В.Н. Правовая культура как объект научного исследования: методологические подходы, структура и критерии оценки // NB: вопросы права и политики. 2013. №4. С. 135-158.
6. Певцова Е.А. Современные дефинитивные подходы к правовой культуре и правовому сознанию // Журнал российского права. 2004. № 3. С. 70 - 81.
7. Алексеев С.С. Восхождение к праву: поиски и решения. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2002. 752 с.
8. Малько А.В. Категория «правовая жизнь»: проблемы становления // Государство и право. 2001. №5. С. 5-13.
9. Обзор типичных нарушений законодательства, выявленных управлением государственной регистрации нормативных правовых актов Аппарата Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в ходе правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в 2019 году [Электронный ресурс] URL: http:// www.stategovernor.admhmao .ru /struktura / upravlenie-gosudarstvennoy-registratsii-normativnykh-pravovykh-aktov / deyatelnost/ 1092545/ obzor-tipichnykh- narusheniy-zakonodatelstva-vyyavlennykh- upravleniem-gosudarstvennoy-registratsii-no (дата обращения: 24.05.2020).
10. Информация о типичных нарушениях законодательства, выявлен-
лен-
ных в 2019 году [Электронный ресурс] URL: http: //omskportal .ru/oiv/ggpu/et c/legal-aid/4/4-4# (дата обращенияЛ 25.05.2020).
11. Доклад о деятельности в области противодействия коррупции в Брянской области в 2019 году [Электронный ресурс] URL: http: //www.admin.debrvansk.ru/docs/incorruptibility/incorruptibility-reports-2019.pdf?v=2 (дата обращения: 24.05.2020).
12. Прокуратурой области проанализированы результаты деятельности по реализации полномочий в сфере правотворчества в 2018 году [Электронный ресурс] URL: // https://epp.genproc.gov.ru/web/proc 57/mass-media/news?item=31748833 (дата обращения: 24.05.2020).
13. Мониторинг нормотворческого процесса органов местного самоуправления с иллюстрацией типичных нарушений правил юридической техники на конкретных примерах: практическое пособие / авторы-составители: Атагимова Э.И., Рыбакова О.С., Троян Н.А. М.: ФБУ НЦПИ при Минюсте России, 2018.
14. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федер. закон от 02 марта 2007 г. №25-ФЗ (ред. от 16 декабря 2020 г.) [Электронный ресурс] URL: http: //www.consultant.ru/document/con s doc LAW 66530/ac7187d16a904d2c787831e003e1ad471c7ac3c0/ (дата обращения 24.05.2020).
15. Захаров В.М. Профессиональные ориентации государственных и муниципальных служащих (по результатам социологического опроса) [Электронный ресурс] URL: http://dspace.bsu.edu.ru/bitstream /1 23456789/7420/1/ Zakharov_Proffesional_Orientation.pdf (дата обращения: 25.05.2020).
16. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих [Электронный ресурс] URL: // http://docs.cntd.ru/document/420254359 (дата обращения: 25.05.2020).
17. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)) [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 113505/6030153a0d bc7cfc4f1224a770ab 1 ed003540afd/ (дата обращения: 25.05.2020).
18. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (вместе с «Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»): Указ Президента РФ от 01 июля 2010 г. № 821 (ред. от 19 сентября 2017 г.) [Электронный ресурс]
URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 102226/ (дата обращения: 25.05.2020).
Меркулова Ксения Геннадьевна, канд. полит. наук, доц., kseniia.merkulova@gmail.com, Россия, Орёл, Среднерусский институт управления - филиал РАНХиГС при Президенте РФ
IMPROVING THE LEGAL CULTURE OF MUNICIPAL EMPLOYEES AS A GUARANTEE OF EFFECTIVE IMPLEMENTATION OF STATE PO WERS BY LOCAL A UTHORITIES
K. G. Merkulova
The article actualizes the problematic aspects of the current state of the legal culture of municipal employees, which requires further improvement. The author proceeds from the fact that legal ignorance and legal nihilism of municipal employees hinder the productive implementation of state powers and state policy by local authorities. In turn, a high level of legal culture of municipal employees is an indispensable condition for the highly professional performance of their official duties, contributes to the effective solution of local issues, as well as the implementation of certain state powers transferred to local self-government bodies on the basis of Federal laws and (or) laws of the subjects of the Russian Federation. Special attention is paid to the relationship and interdependence of the concepts "legal culture of a municipality" and "legal culture of a municipal employee. The article considers the system-forming components of the legal culture of municipal employees - their legal literacy, legal awareness, and value attitudes that have a significant impact on the effectiveness/ineffectiveness of professional activities. Negative manifestations of the legal consciousness of municipal employees are highlighted. It is concluded that there is a need to improve the criteria and methods for evaluating the legal culture of municipal employees, including with mandatory consideration of public opinion. Possible ways to improve the political and legal culture of municipal employees are suggested.
Key words: local self-government bodies, individual state powers, municipal employees, legal culture and legal awareness of municipal employees.
Merkulova Ksenia Gennadievna, candidate of political science, docent, kseniia.merkulova@gmail.com, Russia, Orel, Central Russian Institute of management -branch of Ranepa under the President of the Russian Federation
