CC BY
264
А.В. СЕМЕНИСТЫЙ,
заместитель начальника кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка, кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
S н и о X
л
<
и н к
:'5
0 X
л
<
и н S
1
<
а
X о о
са <
а
С
<
а s н
bS
<
а С
к S а
О и н
62
Совершенствование правового регулирования охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых культурно-зрелищных мероприятий
В статье рассматриваются проблемы правовой регламентации проведения массовых, культурно-просветительных, развлекательных, рекламных и других зрелищных мероприятий, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при их проведении, вносятся предложения по совершенствованию правового регулирования данной сферы.
Охрана общественного порядка, общественная безопасность, массовые мероприятия, культурно-зрелищные мероприятия, совершенствование правового регулирования.
Культурно-массовые, политические, спортивные и другие зрелищные мероприятия проводятся в нашей стране в закрытых помещениях и на открытых площадках, в целях организации отдыха граждан и обеспечения их пользования благами культуры. Такие мероприятия, как правило, являются важными общественными событиями и привлекают внимание большого числа зрителей и участников.
Любое нарушение общественного порядка, проявления насилия и хулиганского поведения зрителей и участников, угроза экстремистских действий и террористических актов в местах проведения массовых культурно-зрелищных мероприятий вызывает огромный общественный резонанс. В этой связи существует объективная необходимость создания административно-правового механизма предотвращения и пресечения противоправных действий до и после, а также непосредственно в ходе проведения массовых культурно-зрелищных мероприятий.
Законодательное регулирование необходимо для определения статуса самих объектов проведения культурно-зрелищных массовых мероприятий, а также зон, находящихся в непосредственной близости от них, мест публичной трансляции проводимых мероприятий, транспортных объектов.
На заседании Оперативного штаба МВД России по профилактике правонарушений особо подчеркивалась необходимость совершенствования правового регулирования охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых культурно-зрелищных мероприятий [7].
В соответствии с п. 6 ст. 12. Федерального закона РФ «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (в ред. от 25 июня 2012 г.) сотрудники полиции обязаны обеспечивать совместно с представителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организаторами собраний, митингов, демонстраций, шествий и других публичных мероприятий безопасность граждан и общественный порядок; оказывать в соответствии с российским законодательством содействие организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий [2]. Для реализации этой обязанности в состав полиции включены подразделения, организации и службы, на которые возлагается обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в частности, в местах проведения массовых мероприятий [6].
Для правильной организации деятельности полиции по обеспечению безопасности граждан и общественного порядка во время проведения массовых мероприятий с участием значительного количества граждан необходимо учитывать их вид, назначение и особенности [16, с. 94-99].
Следует обратить внимание на то, что в отличие от собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий полицией оказывается лишь содействие, т. е. помощь, поддержка в обеспечении безопасности пребывания граждан и поддержании общественного порядка. Таким образом, в дан-
ном случае основная ответственность за состояние порядка и безопасности только в местах проведения массовых мероприятий возлагается на организаторов мероприятия, а не на органы внутренних дел.
Однако в настоящее время данная норма Федерального закона РФ «О полиции» не реализуется. Как показывает практика, организаторы спортивных и зрелищных мероприятий зачастую не предпринимают активных действий по исполнению своих обязанностей в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах, где проводят мероприятия.
В этой связи необходимо учитывать опыт других стран, где полиция находится за пределами мест проведения спортивных и зрелищных мероприятий и появляется там только тогда, когда организаторам массовых мероприятий требуется помощь [19, с. 39]. При этом сверхурочная (ненормированная) работа привлеченных к охране порядка полицейских оплачивается организаторами посредством перечисления денег на специальный счет полиции, поскольку именно эти лица получают прибыль от проведения массовых спортивных, зрелищных, развлекательных, рекламно-коммерческих и других мероприятий.
Для того чтобы указанная норма Федерального закона РФ «О полиции» стала работать, необходимо принять ряд нормативных правовых актов, регламентирующих порядок организации и проведения спортивно-массовых, зрелищных, культурно-просветительных, развлекательных, рекламных и других мероприятий на территории Российской Федерации. Обязанность обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок в местах проведения массовых культурно-зрелищных мероприятий должна быть возложена на организаторов указанных мероприятий, а также на собственников спортивных, культурно-зрелищных и других сооружений в законном порядке.
Соответственно, нормативными правовыми актами должны быть внесены изменения и в Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, устанавливающие ответственность организаторов указанных мероприятий, а также собственников спортивных, культурно-зрелищных и других сооружений за непринятие мер или ненадлежащее выполнение своих обязанностей. Причем ответственность должна быть установлена дифференцированно, в зависимости от наступивших или возможных последствий.
Следует заметить, что в настоящее время на федеральном уровне законодательно урегулированы лишь вопросы организации и проведения публичных мероприятий общественно-
политической направленности и мероприятий религиозного характера [3; 4], но отсутствуют адресные федеральные правовые установления (акты), определяющие единый подход к обеспечению безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения спортивно-массовых, культурно-зрелищных, рекламно-коммер-ческих и других массовых мероприятий.
Вместе с тем законодательством большинства зарубежных стран урегулированы вопросы, связанные с обеспечением безопасности таких мероприятий [17, с. 64—70].
В российской нормативной правовой базе также должны присутствовать законодательные положения и системные требования по регулированию правоотношений, возникающих при проведении массовых культурно-зрелищных мероприятий между организаторами, администрацией зрелищных сооружений, с одной стороны, субъектами охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности — с другой стороны, а также между зрителями либо участниками. Это поможет в полном объеме обеспечить правопорядок и общественную безопасность, своевременно предупредить преступления и нарушения общественного порядка.
Учитывая отсутствие федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы, возникающие при обеспечении правопорядка и общественной опасности в период проведения культурно-зрелищных массовых мероприятий, в целях улучшения организации подготовки и проведения культурно-зрелищных массовых мероприятий, обеспечения охраны общественного порядка и безопасности их участников и зрителей, ряд органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления урегулировали данную область общественных отношений своими правовыми актами. Указанные мероприятия именуются в этих нормативных правовых актах по-разному: культурно-массовые, театрально-зрелищные, культурно-зрелищные, культурно -просветительные, массовые развлекательные и т. п. Но в них речь идет только о мероприятиях, связанных с организацией массового отдыха граждан и пользования ими благами культуры [18, с. 17-19].
Нормативное регулирование ответственности организаторов и собственников помещений, предусмотренных для проведения массовых мероприятий, как на уровне субъектов России, так и на муниципальном уровне правомерно. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов ст. 72 Конституции Российской Федерации относит общие вопросы культуры и спорта; вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической
S н и о X
л
<
и н к
:|5
о X
л
<
и н S
X
<
а
X О О
са <
а
С
<
а s н
bS
<
а С
к S а
О и н
63
S н и о X
л
<
и н к
:'5
0 X
Л
<
и н S
1
<
а
X О О
м
<
а
С
<
а s н
bS
<
а С
к S а
О и н
64
безопасности; защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения общественной безопасности [1]. Кроме того, согласно ст. 14-16 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (в ред. от 16 октября 2012 г.) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, участие в профилактике терроризма и экстремизма относится к вопросам, которые решаются на уровне поселения, муниципального района, городского округа, т. е. местного значения [5]. В качестве примера можно привести региональные и муниципальные правовые акты Санкт-Петербурга и Москвы, Ставропольского края, Ленинградской, Белгородской областей, муниципального образования «Бескудниковское» в г. Москве, г. Люберцы, Химкинского района Московской области и др. [8; 9; 10; 11; 12; 13; 14; 15].
Накопленный опыт законодательной работы нуждается в обобщении для последующего использования при подготовке нормативных актов в тех субъектах Российской Федерации, где эти вопросы до настоящего времени не урегулированы, и для применения при подготовке нормативного правового акта федерального уровня, например, Федерального закона РФ «О порядке проведения культурно-массовых и зрелищных мероприятий в Российской Федерации».
Такой закон должен носить адресный характер, поскольку законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях не может быть автоматически перенесено для регулирования проведения других видов массовых мероприятий, поскольку каждый вид таких мероприятий имеет свои особенности.
Применительно к проведению культурно-массовых, зрелищных мероприятий следует отметить, что они могут быть объектом только самостоятельного правового регулирования. Как указывает А.Н. Песков, такие мероприятия в большей степени связаны с оказанием услуг в творческой сфере, со специфическим составом потребителей этих услуг и специальными договорными отношениями. Например, заказчиком охранных услуг при проведении культурно-зрелищных мероприятий нередко выступают представители артистов, творческие коллективы и т. п. Поэтому существуют очень большие различия между организацией обеспечения безопасности на объектах спорта
и культуры. Так, процедуры обеспечения правопорядка в киноконцертном зале и на стади не имеют принципиальные отличия и требуют разных правовых подходов и механизмов правового регулирования. Однако, по-видимому, нельзя исключать из будущего законопроекта случаи, когда спортивные объекты могут использоваться в культурно-зрелищных целях и в силу этого имеется необходимость использования общих стандартов безопасности [19, с 5-39].
В будущем законе необходимо дать определения понятиям «культурно-зрелищное массовое мероприятие», «объект проведения культурно-зрелищного массового мероприятия», отразить характеристику, права и обязанности организатора мероприятия, администрации зрелищных сооружений, субъектов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, зрителей, посетителей, участников и иных лиц, органов исполнительной власти. Должна быть регламентирована обязанность и порядок уведомления организатором органа исполнительной власти о намечаемом проведении мероприятия, порядок рассмотрения уведомления и принятия решения о согласии либо отказе в согласии на проведение культурно-зрелищного массового мероприятия, порядок приостановления или прекращения мероприятия. Необходимо установить минимальное количество граждан - посетителей мероприятия для квалификации его как культурно-зрелищного массового, включая открытые места, доступные для посещения неопределенному кругу лиц, так как в региональном законодательстве это число варьируется.
После принятия закона вопросы и порядок оказания сотрудниками полиции в соответствии с российским законодательством содействия организаторам зрелищных массовых мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий должны быть регламентированы постановлением Правительства Российской Федерации, в котором необходимо отразить конкретные вопросы оказания содействия полицией, в отдельных случаях - на договорной (возмездной) основе.
Порядок организации и тактики деятельности органов внутренних дел в период подготовки и проведения культурно-зрелищных массовых мероприятий должен быть определен ведомственным нормативным актом МВД Российской Федерации.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации.
2. О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. №3-Ф3 (в ред. от 25 июня 2012 г.) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
3. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: Федеральный закон РФ от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ (в ред. от 8 июня 2012 г.) // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.
4. О свободе совести и о религиозных объединениях: Федеральный закон РФ от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ (в ред. от 1 июля
2011 г.) // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (в ред. от 16 октября
2012 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
6. Вопросы организации полиции: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1336.
7. Протокол заседания Оперативного штаба МВД России по профилактике правонарушений от 4 октября 2012 г. № 12. URL: http://www.mvd.ru/news/show_114015/ (дата обращения: 06.11.2012).
8. Об общественном порядке и безопасности при проведении массовых спортивных, культурно-зрелищных мероприятий в Санкт-Петербурге: распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 9 декабря 2000 г. № 1284-р (в ред. от 4 мая 2003 г.) // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2001. № 1.
9. Временное положение о порядке организации и проведения массовых культурно-просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий в г. Москве: распоряжение мэра Москвы от 5 октября 2000 г. № 1054-РМ) // Вестник мэрии Москвы. 2000. № 27 (октябрь).
10. Об обеспечении общественного правопорядка и безопасности при проведении на территории Ставропольского края культурно-просветительных, театрально-зрелищных и спортивных мероприятий: постановление Правительства Ставропольского края от 4 июня 2010 г. № 168-п // Ставропольская правда. 2010. 9 июня.
11. Об утверждении Примерного положения о порядке организации и проведения культурно-массовых, театрально-зрелищных мероприятий и фейерверков на территории муниципального района (городского округа) Ленинградской области: распоряжение правительства Ленинградской области от 26 июля 2007 г. № 296-р // Вестник правительства Ленинградской области. 2007. № 55.
12. Об утверждении Временного положения о порядке организации и проведения массовых культурно-просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий на территории Белгородской области: постановление правительства Белгородской области от 24 августа 2004 г. № 103-пп // Белгородские известия. 2004. 17 сент.
13. Положение о порядке установления, организации и проведения местных праздничных и иных зрелищных мероприятий во внутригородском муниципальном образовании Бескудниковское в городе Москве и участия в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий: решение муниципального собрания «Бескудниковское» в г. Москве от 24 декабря 2009 г. № 1/5 // Наше Бескудниково. 2010. 29 апр.
14. О порядке организации и проведения массовых культурно-просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий в Химкинском районе: распоряжение главы Химкинского района МО от 25 июня 2004 г. № 730-р // Химкинские новости. 2004. 17 июля.
15. О Порядке проведения культурно-массовых, зрелищных мероприятий в городе Люберцы: постановление администрации городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района МО от 28 августа 2009 г. № 1471-ПА // Люберецкая панорама. 2010. 14 янв.
16. Аврутин Ю.Е., Булавин С.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный). М., 2012.
17. Артюхов Ю.С. Проведение публичных акций, спортивных и иных массовых мероприятий: задачи обеспечения правопорядка // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6.
18. Малеина М.Н. Организация проведения массовых культурно-зрелищных мероприятий в открытых общественных местах: основные понятия, правовое регулирование // Культура: управление, экономика, право. 2008. № 4.
19. Песков А.Н. О разработанном МВД России законопроекте «Об обеспечении безопасности при проведении спортивных и иных массовых мероприятий в Российской Федерации» // Спорт: экономика, право, управление. 2012. № 2.
E-mail: [email protected]
S н и о X
л
<
и н к
:|5
о X
л
<
и н S
X
<
а
X О О
са <
а
С
<
а s н
bS
<
а С
к S а
О и н
65
