CC BY
202ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 352.075
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И.И. Балицкий, С.А. Дядя, Ю.И. Михайлов
Рассматриваются проблемы правового регулирования муниципальной службы в современной России и предлагаются приоритетные направления их решения.
Ключевые слова: местное самоуправление; муниципальная служба; законодательство; правовое регулирование.
I.I. Balitsky, S.A. Dyadya, Yu.I. Mikhailov. THE IMPROVEMENT OF LEGAL REGULATION OF MUNICIPAL SERVICE IN THE RUSSIAN FEDERATION
The problems of legal regulation of municipal service in modern Russia are considered in the article. The priority directions to their solutions are proposed.
Keywords: local government; community service; legislation; legal regulation.
На современном этапе реформирования местного самоуправления в Российской Федерации одним из главных направлений является совершенствование правовых основ муниципальной службы. Механизм управления развитием общества в начале XXI в. претерпевает существенные изменения, обусловленные становлением институтов гражданского общества, усилением роли государства в системе социальных регуляторов, возрастанием значения норм и принципов правового регулирования. В этих условиях возникает необходимость исследования системы публичного управления и ее отдельных институтов, в том числе института муниципальной службы.
Конституция Российской Федерации (ст. 12), закрепляя местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, категорично отделяет местное самоуправление от государственной власти: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [1].
Данная конституционная норма предполагает формирование самостоятельной системы
муниципальных органов, в которых осуществляется развитие муниципальной службы как самостоятельного института, независимого от государственной службы Российской Федерации. Однако ввиду общности черт, принципов организации и функционирования данные виды службы имеют общие признаки, поскольку и государственная, и муниципальная служба являются видами публичной службы. Оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из целей проводимой реформы местного самоуправления.
Муниципальная служба есть ключевой фактор эффективной муниципальной деятельности по решению вопросов местного значения. Поэтому одним из направлений реформы местного самоуправления является совершенствование правового регулирования муниципальной службы, так как именно она обеспечивает реализацию полномочий местного самоуправления.
Исследуя правовые проблемы муниципальной службы, Е.Ю. Киреева пишет: «Не решены законодательно и организационно вопросы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти,
органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере правового регулирования муниципально-служебных отношений. Результатом этого являются коллизии и пробелы в законодательстве Российской Федерации, невозможность реализации полномочий органов власти вследствие отсутствия средств на их финансирование.
Не в полной мере получила нормативное закрепление кадровая политика в сфере государственной и муниципальной службы, не решены вопросы формирования резерва управленческих кадров, системы профессиональной подготовки и переподготовки, не отработаны кадровые технологии» [7].
Муниципальная служба, будучи сама достаточно сложной системой, одновременно является подсистемой не только системы местного самоуправления, но и ряда более сложных систем: публичной службы, публичного управления и др.
В своих трудах исследователи В.С. Не-чипоренко, Л.В. Прибыткова рассматривают муниципальную службу в качестве правового института. Они пишут: «Сущность муниципальной службы раскрывается следующими положениями:
а) основной задачей муниципальной службы является реализация муниципальных правовых актов при соблюдении Конституции и законов Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации. Такие функции может выполнять лишь высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и организационно продуманный, в правовом и экономическом отношении обеспеченный аппарат муниципальных органов;
б) муниципальная служба осуществляется на основе специального законодательства как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих:
- отношения, связанные с организацией муниципальной службы и выполнением возложенных на нее задач;
- вопросы правового статуса муниципальных служащих;
- особые процедуры замещения муниципальных должностей и прохождения муниципальной службы;
- права, обязанности и ответственность муниципальных служащих;
в) муниципальная служба нацелена не только на реализацию, но и на защиту прав и свобод граждан» [8].
Муниципальная служба как комплексный публично-правовой институт представляет
собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся при поступлении, прохождении, прекращении муниципальной службы, а также отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу установления правовых основ, организации и управления муниципальной службой.
Исследуя проблемы реформирования местного самоуправления и муниципальной службы, В.И. Фадеев пишет: «Конституция 1993 года, признавая и гарантируя местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, организационно обособленный в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы - нового вида служебной деятельности в нашем обществе» [9].
Институт муниципальной службы занимает важное место в правовой системе Российской Федерации и регулируется целым комплексом нормативных правовых актов. Представители науки муниципального права отмечают, что муниципальная служба как объект изучения является составной частью комплексной науки муниципального права Российской Федерации.
Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется на трех уровнях:
- федеральном;
- субъектов Российской Федерации;
- муниципальном.
В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РФ. Конституция не содержит статей, непосредственно касающихся муниципальной службы, однако в ней есть принципы, которые были положены в основу организации и функционирования муниципальной службы.
В Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ст. 42) определено, что «правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований» [3].
В соответствии с данным Законом №2 131 -ФЗ в принятом Федеральном законе от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 22.12.2014 г. № 431-ФЗ) «О муниципальной службе в Российской Федерации» дается определение: «Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на посто-
янной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)» [2].
Указанный закон является базовым для всей системы муниципальной службы. Это наиболее широкий по предмету правового регулирования акт, который регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением, прекращением этой службы и статусом муниципального служащего.
Важная роль в организации муниципальной службы отводится законодательству субъектов РФ. В Московской области вопросы организации муниципальной службы регулирует Закон Московской области от 24.07.2007 г. № 137/2007-03 (ред. от 01.04.2014 г. №2 26/2014-ОЗ) «О муниципальной службе в Московской области» [4]. Правотворчество Московской области в сфере регулирования муниципальной службы развивается весьма динамично, субъекты самостоятельно регулируют достаточно большой спектр вопросов, связанных с муниципальной службой: реестры муниципальных должностей, денежное содержание муниципальных служащих, порядок поступления и прохождения муниципальной службы, квалификационные требования к замещению должностей и целый ряд других вопросов.
Существенная роль в организации муниципальной службы отводится муниципальным правовым актам. В систему муниципальных правовых актов входят:
- устав муниципального образования;
- правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
- правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
В Одинцовском муниципальном районе основным правовым актом является Устав Одинцовского муниципального района Московской области [6]. В данном Уставе определено, что «правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами Московской области, Уставом Одинцовского муниципального района и иными муниципаль-
ными правовыми актами Совета депутатов».
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
В соответствии с Уставом Одинцовского муниципального района Московской области принято Положение «О муниципальной службе в Одинцовском муниципальном районе Московской области»: «...2. Настоящее Положение устанавливает требования к должностям муниципальной службы в органах местного самоуправления Одинцовского муниципального района Московской области, определяет условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего, управление муниципальной службой» [5].
Таким образом, исследование проблем правового регулирования муниципальной службы позволяет авторам сделать следующие выводы и предложения.
Муниципальная служба является публично-правовым институтом и отличается социальным характером функционирования. Муниципальная служба может рассматриваться как комплексный институт в рамках отрасли муниципального права и представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе организации муниципальной службы, обеспечения ее функционирования, установления гарантий деятельности муниципальных служащих и осуществления ими прав и обязанностей.
Комплексное исследование правовой базы, регламентирующей муниципальную службу в Российской Федерации, приводит к выводу о том, что вопросы муниципальной службы в России урегулированы недостаточно полно, что позволяет авторам предложить следующие направления её совершенствования:
1. Необходимо закрепить на конституционном уровне право граждан Российской Федерации на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе.
2. В целях комплексного регулирования служебной деятельности, взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы представляется необходимой разработка федерального закона об основах публичной службы в Российской Федерации, регулирующего наиболее общие вопросы взаимосвязи всех видов публичной служебной деятельности.
3. Закон о муниципальной службе фактически не регламентирует вопросов формирования и работы с кадровым резервом. Однако на сегодняшний день многие муниципальные образования приняли собственные положения о кадровом резерве муниципальной службы, многие из которых не соответствуют федеральному законодательству. Нам представляется, что федеральному законодателю следовало бы закрепить общие принципы формирования кадрового резерва и работы с ним, как это, например, сделано в отношении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы. Это актуализирует задачу формирования качественно нового кадрового состава муниципальной службы, который позволил бы не только сформировать на местах народное самоуправление в полном понимании этого слова, но и создать полноценную систему муниципальной службы, обеспечивающую устойчивое развитие муниципальных образований и высокое качество жизни его жителей.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (ред. от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ). URL: http://www.consultant.ru.
2. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 02.03.2007 г. № 25-
ФЗ (ред. от 22.12.2014 г. № 431-Ф3). URL: http:// www.consultant.ru.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 г. № 131 (ред. от 14.10.2014 г. № 307-ФЗ). URL: http://www. consultant.ru.
4. О муниципальной службе в Московской области: закон Московской области от 24.07.2007 г. № 137/2007-03 (ред. от 01.04.2014 г. № 26/2014-03). URL: http://www.reforma-mo.ru/ npa-mostatute.
5. О муниципальной службе в Одинцовском муниципальном районе Московской области: положение от 13.11.2009 г. № 7/39. URL: http://odin.ru.
6. Устав Одинцовского муниципального района Московской области от 24.06.2005 г. № 1/47 (ред. от 18.09.2014 г. № 1/46). URL: http://odin.ru.
7. Киреева Е.Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М.: РАГС, 2010.
8. Нечипоренко В.С., Прибыткова Л.В. Муниципальная служба в Российской Федерации. М.: РАГС, 2011.
9. Фадеев В.И. Муниципальная служба - новый вид службы в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: учеб. пособие. М., 2008.
БАЛИЦКИЙ Иван Иванович - кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права. Одинцовский филиал Международного юридического института. Россия. Московская область. Одинцово. E-mail: iibal@inbox.ru
ДЯДЯ Сергей Андреевич - кандидат философских наук, директор. Одинцовский филиал Международного юридического института. Россия. Московская область. Одинцово. E-mail: sdyadya@mail. ru
МИХАЙЛОВ Юрий Иванович - доцент, зав. кафедрой теории и истории государства и права. Одинцовский филиал Международного юридического института. Россия. Московская область. Одинцово. E-mail: yurij.ivanovich@gmail.com
BALITSKY, Ivan Ivanovich - Candidate of Historical Sciences, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Right. Odintsovsky branch of the International Law Institute. Russia. Moscow region. Odintsovo. E-mail: iibal@inbox.ru
DYADYA, SergeyAndreevich - Candidate of Philosophy Sciences, Director. Odintsovsky branch of the International Law Institute. Russia. Moscow region. Odintsovo. E-mail: sdyadya@mail.ru
MIKHAILOV, Yuri Ivanovich - Associate Professor, Head of the Department of Theory and History of State and Law. Odintsovsky branch of the International Law Institute. Russia. Moscow region. Odintsovo. E-mail: yurij.ivanovich@gmail.com
