CC BY
32
Этимологический смысл термина «криминогенная обстановка» в большей степени акцентирует внимание на выявлении причин и условий антиобщественного поведения, выявлении причинного комплекса совершения преступлений, на социальную профилактику. Именно этот термин подчеркивает специфическую область социального регулирования, управления и контроля, имеющую многоуровневый характер и преследующую цель противодействия преступности, прежде всего на основе выявления и устранения ее причин, условий, иных детерминант.
Такой подход к борьбе с преступностью, при котором во главу угла ставится задача предупреждения этого социально негативного явления, был «успешно» забыт, как справедливо замечает профессор В.З. Веселый, в первой половине 80-х годов прошлого века, когда советская система МВД ознаменовалась очередной реформой: ликвидируется служба профилактики, специализированные подразделения в уголовном розыске, штабы; создаются политчасти, служба дознания и специальная служба; численность заместителей начальника ограничивается тремя единицами; часть городских управлений внутренних дел ликвидируется, но одновременно создаются новые .
В настоящее время вопрос предупреждения преступности приобретает политическое звучание. Укрепление правопорядка не может рассматриваться субъектом управления только как ведомственная проблема, так как его состояние определяется множеством объективных факторов, лежащих вне сферы воздействия органов внутренних дел. Социальная природа преступности и ее причин соответственно определяет и социальный характер мер ее предупреждения.
Руководство МВД России отмечает, что на повестке дня реально стоит проблема создания государственной системы профилактики правонарушений2. Сегодня — это единственный путь снижения преступности в стране. Исходя из определенной иерархии целей государственного управления, построенной на принципе приоритета потребностей и интересов общества, указанная проблема как никогда актуальна. Поэтому вполне уместным и корректным автор считает рассмотрение понятия именно криминогенной обстановки в качестве термина, раскрывающего сущность правоохранительной деятельности, что только подчеркивает современные социальные ценности общества.
1 Веселый В.З. Формирование теории управления в сфере правоохранительной деятельности и совершенствование управленческой подготовки кадров органах внутренних дел. Дис. ... д-ра. юрид. наук. М.: Академия МВД СССР, 1988. С. 70.
2 В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 26 сентября 2005 г. № Пр-1564 приоритетным направлением в деятельности МВД РФ стало создание и внедрение государственной системы профилактики правонарушений в субъектах Российской Федерации, городах, районах, муниципальных образованиях, основы которой были разработаны и апробированы МВД России в 2004—2005 гг. в Уральском федеральном округе.
Соколов В.Л.*
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПОНЯТИЙНОГО АППАРАТА
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ
ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На сегодняшний день существует необходимость в комплексном правовом акте (например, утвержденная приказом МВД России «Концепция совершенствования нормативно-правового обеспечения управленческой деятельности органов внутренних дел»), в котором была бы закреплена система организации деятельности министерства и аппаратов управления МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ, горрайли-норганов по осуществлению мониторинга применения юридических норм, анализу, оценке, выявлению потребности внесения изменений, как в собственные нормативные правовые акты, так и в целом в законодательство Российской Федерации по вопросам управления органами внутренних дел. Однако создание такой системы реагирования на изменения обстановки в сфере правового регулирования управленческой деятельности невозможно без соответствующего понятийного аппарата в области нормативно-право-вого обеспечения управления органами внутренних дел, требующего на сегодняшний день уточнения и качественного совершенствования.
Прежде всего, в этом документе, в разделе «Общие положения», на наш взгляд, должно быть дано научно обоснованное понятие того, что называется нормативно-правовым обеспечением управления органами внутренних дел и что является содержанием этого вида правового обеспечения управления органами внутренних дел.
Думается, что в таком правовом акте необходимо отметить, что норма-тивно-правовое обеспечение управления органами внутренних дел понимается в статическом и динамическом аспектах.
В статическом аспекте нормативно-правовое обеспечение управления органами внутренних дел тесно связано с понятиями «нормативно-правовое регулирование управления органами внутренних дел» и «нормативно-пра-вовые основы управления органами внутренних дел». В статическом аспекте нормативно-правовое обеспечение управления органами внутренних дел фактически синонимично нормативно-правовым основам управления органами внутренних дел. Отличие «нормативно-правового регулирования управления органами внутренних дел» в значительной степени заключается в том, что для регулирования важнейшее значение имеет регулировочная
* Адъюнкт дел Академии управления МВД России, подполковник внутренней службы. E-mail: sokolov vadim@list.ni.
сущность как вида правового регулирования, а для обеспечения на первый план выходит обеспечивающая составляющая по восполнению потребности. В статическом аспекте нормативно-правовое обеспечение управления органами внутренних дел представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих такое управление, закрепленных в нормативных правовых актах и самим фактом своего существования, необходимостью и возможностью их применения обеспечивающих восполнение определенной потребности в процессе организации управленческой деятельности в системе органов внутренних дел Российской Федерации. На практике такие правовые нормы закрепляются в конкретных нормативных правовых актах: положениях, наставлениях, инструкциях, правилах и т.д. В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации министр внутренних дел Российской Федерации «издает на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации и настоящего Положения обязательные для исполнения в системе Министерства приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные акты»1.
На наш взгляд, в будущем правовом документе концептуального характера по вопросам нормативно-правового обеспечения управления органами внутренних дел необходимо будет указать, что представляет собой правовая норма, дать определение нормативного правового акта, указать его отличие от других правовых актов ненормативного характера, дать классификацию нормативных правовых актов, определить сущностные особенности отдельных видов на основе современных научных исследований и судебной практики.
Это особенно актуально в современных условиях, так как ряд существующих понятий в нормативно-правовом обеспечении или не закреплены в правовых документах, или имеют различные толкования. Так, например, существуют различные дефиниции нормативного правового акта, некоторые ученые считают, что «понятие нормативного правового акта находится в постоянном развитии»2.
На наш взгляд, в документе, опираясь на взгляды ряда ученых (B.C. Нер-сесянц, В.М. Анисимков, А.П. Ипакян, А.М. Кононов, В.В. Дралов и другие) целесообразно прежде всего определить правовую норму как «общеобязательное правило социального поведения, установленное или санкционированное государством, выраженное публично в формально-опреде-ленных предписаниях, как правило, в письменной форме и охраняемое ор-
1 Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927.
2 Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике.
ганами государства путем контроля за его соблюдением и применением предусмотренных законом мер принуждения за правонарушения»1.
Неплохо было бы упомянуть, что «нормы права в сфере управления определяют границы возможного и должного поведения субъектов соответствующих управленческих отношений, меру их внутренней и внешней свободы. Для них характерны: ориентация на удовлетворение преимущественно публичных интересов; односторонне-властное волеизъявление стороны, широкая сфера усмотрения; преобладание директивно-обязательных норм; нормативно ориентирующее воздействие; прямое применение санкций за неисполнение либо нарушение правовых предписаний»2.
В юридической науке многие полагают, что «определения нормативного правового акта за прошедшее столетие не претерпели принципиальных изменений. Типичным является следующее: нормативный правовой акт — это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений. Подчеркиваются его исключительная, практически неоспоримая легитимность и защита со стороны государства»3. В системе образовательных учреждений МВД России считают, что «нормативные правовые акты органов внутренних дел представляют собой подзаконные официальные письменные документы, принятые уполномоченными на то должностными лицами с соблюдением установленной процедуры, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права»4.
Существуют и официальные определения нормативного правового акта.
В МВД России определяют нормативный правовой акт Министерства внутренних дел Российской Федерации как «письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме должностным лицом Министерства в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, рассчитанных на многократное применение и относительно неопределенный круг лиц5.
А Пленум Верховного Суда Российской Федерации так сформулировал определение нормативного правового акта: «Под нормативным право-
1 Проблемы общей теории права и государства /под ред. B.C. Нерсесянца, 1999. С. 250.
2 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 121—122.
J Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // СПС «КонсультантПлюс».
4 Кадынцев А.Н., Косачев А.Н. Нормативно-правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: лекция для слушателей Академии управления МВД России. М., 2002. С. 15.
5 Приказ МВД России от 27 июня 2003 года № 484 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России».
вым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»1.
Думается, что в предлагаемом нами документе за основу дефиниции нормативного правового акта можно будет взять вышеуказанные определения. Как вариант, это может быть понимание нормативного правового акта в системе МВД России как письменного официального документа, принятого (изданного) с соблюдением особой процедуры в определенной форме уполномоченным должностным лицом системы МВД России в пределах его компетенции и направленного на установление, изменение или отмену правовых норм, рассчитанных на многократное применение и относительно неопределенный круг лиц.
В дальнейшем в Концепции совершенствования нормативно-право-вого обеспечения управленческой деятельности органов внутренних дел можно было бы учесть разработки ученых и практиков системы МВД России об особенностях нормативных правовых актов МВД России. Это и значение письменной формы, и классификации нормативных правовых актов, и ряд других моментов.
Теперь о сущности динамического аспекта нормативно-правового обеспечения управления органами внутренних дел. В динамическом аспекте нормативно-правовое обеспечение управления органами внутренних дел представляет собой определенный процесс, определенную деятельность по восполнению потребности в правовых нормах, определенную разновидность, вид, составную часть, а лучше сказать, важнейшую составляющую подфункции управления — «правовое обеспечение управления органами внутренних дел», тесно связанную с нормотворчеством в сфере управления органами внутренних дел, но охватывающую более широкий круг вопросов. Ведь важное значение для нормативно-правового обеспечения управления органами внутренних дел имеет не только разработка и принятие нормативного правового акта, но и его толкование правоприменителем, единое понимание смысла, содержащихся в нем юридических норм, прогнозирование последствий принятия тех или иных актов нормативного характера, мониторинг практики применения положений правовых актов.
1 Постановление Пленума ВС Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» // СПС «КонсультантПлюс».
Иными словами, нормативно-правовое обеспечение управления органами внутренних дел представляет собой понятие более широкое, чем нормотворческая деятельность в сфере управления (подразумевается процесс разработки и принятия нормативных правовых актов, регулирующих управление органами внутренних дел и содержащих такие нормы, как правовые).
Кроме нормотворческой деятельности, нормативно-правовое обеспечение управления органами внутренних дел должно включать в себя и близкие к нормотворчеству процессы мониторинга практики применения таких норм, анализа практики их применения, выявления потребности в юридических нормах, регулирующих управленческую деятельность. Несмотря на их определенную подчиненность в целом нормотворчеству, но в то же время учитывая как важность мониторинга обстановки и информационноаналитического обеспечения управления, так и то, что анализ практики применения правовых норм является частью общего анализа, проводимого органами внутренних дел в пределах своей компетенции, было бы логичным выделить отдельно в понятии и содержании нормативно-правового обеспечения управления органами внутренних дел в динамике процессы мониторинга применения юридических норм, анализа практики их применения, выявления потребности в юридических нормах, регулирующих управленческую деятельность.
Полагаем, было бы логичным считать, что нормативно-правовое обеспечение управления органами внутренних дел будет неполным без толкования положений, содержащихся в юридических нормах, теми органами внутренних дел, которыми были приняты нормативные правовые акты (аутентичное толкование). Ведь в процессе применения юридических норм огромное значение имеет понимание положений, в таких нормах содержащихся, понимание того, как эти положения должны применяться при тех или иных условиях осуществления управленческих функций, а также, как они понимаются нормотворцем, органом управления, принявшим данный нормативный правовой акт. Такое толкование будет как бы логическим продолжением нормотворческой работы, важным ее дополнением, а также разъяснением того, что не удалось объяснить в самом документе. К сожалению, в настоящее время и обозримом будущем обойтись без толкования правовых норм будет невозможно. Поэтому можно говорить о толковании как об особой составляющей нормативно-правового обеспечения управления органами внутренних дел.
Думается, что было бы полезным в современных условиях выделить отдельно прогнозирование последствий принятия или непринятия тех или иных нормативных правовых актов вышестоящими органами управления. Это обуславливается тем обстоятельством, что от принятия или непринятия
тех или иных нормативных правовых актов вышестоящими органами управления в огромной степени будут зависеть общие направления нормотворческой работы на уровне МВД России, на уровне МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации и на уровне горрайлинорганов. Так, в значительной степени могут при принятии тех или иных правовых актов измениться планы нормотворческой работы на различных уровнях управления органами внутренних дел. Например, в случае принятия той или иной редакции Закона о правоохранительной службе в Российской Федерации будут необходимы серьезные коррективы в планах нормотворческой деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации. А в случае принятия МВД России обновленного Наставления по службе штабов органов внутренних дел будут возможны коррективы в планах нормотворческой работы отдельных МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, а также горрайлинорганов. Например, УВД г. Владимира, имеющему нормативный акт, регулирующий в целом управленческую деятельность в этом городском органе внутренних дел, потребуется обеспечить соответствие своего комплексного правового акта в сфере управления положениям принятого министерством документа.
Мы предлагаем следующий вариант понятия нормативно-правового обеспечения управления органами внутренних дел в динамическом аспекте как составляющей правового обеспечения управления органами внутренних дел в динамике: нормативно-правовое обеспечение управления органами внутренних дел в динамическом аспекте — это вид правового обеспечения управления органами внутренних дел, содержанием которого является процесс, связанный с мониторингом практики применения юридических норм, выявлением, анализом и восполнением потребности в нормативно-правовой регламентации функционирования и компетенции органов внутренних дел, разъяснением и толкованием правовых норм, содержащихся в указанных действующих документах, а также прогнозированием общих направлений нормотворческой работы в сфере управления органами внутренних дел, в целях наибольшей эффективности организации работы этих органов по реализации возложенных на них задач.
Далее необходимо определить, каково содержание нормативно-право-вого обеспечения управления органами внутренних дел.
На наш взгляд, его образуют:
а) собственно нормотворческая деятельность МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, горрайлинорганов в сфере управления;
б) участие в нормотворчестве других государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и в ходе проведения правовой
экспертизы поступающих в органы внутренних дел проектов законов и других нормативных правовых актов, затрагивающих интересы системы МВД России в сфере управления;
в) мониторинг и анализ практики применения правовых норм, содержащихся как в нормативных правовых актах МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, горрайлинорганов, так и в других нормативных правовых актах, затрагивающих интересы системы МВД России в сфере управления органов внутренних дел;
г) прогнозирование последствий принятия или непринятия тех или иных нормативных правовых актов в сфере управления органов внутренних дел в целях планирования нормотворческой работы с учетом складывающейся ситуации;
д) аутентичное толкование и разъяснение правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, горрайлинорганов, касающихся сферы управления органов внутренних дел.
Гайнулин Ф.Г.*
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В УСЛОВИЯХ МЕЖЭТНИЧЕСКИХ КОНФЛИКТОВ
Вопрос правового обеспечения деятельности ОВД по восстановлению законности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях межнационального конфликта является одним из самых сложных во всей совокупности проблем, связанных с этим острейшим социальным явлением.
Предупреждение и разрешение таких конфликтов является прерогативой, прежде всего, органов государственной власти и управления, ибо основные причины межнациональных конфликтов коренятся в экономической, социальной, политической и духовной сферах жизни общества, в проводимой национальной политике.
Особое место в деле предупреждения и разрешения межнациональных конфликтов занимают милиция и внутренние войска, которые входят в систему МВД России.
Система органов и подразделений МВД России, являясь важной частью общегосударственной системы исполнительной власти и выполняя за-
* Адъюнкт Академии управления МВД России. E-mail: toragulya@yandex.ru.
