CC BY
18
БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
УДК 336.14
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПЕРСПЕКТИВНОГО (СТРАТЕГИЧЕСКОГО) ПЛАНИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
с. н. козлов,
старший преподаватель кафедры бухгалтерского учета анализа и аудита E-mail: [email protected] Нижегородский государственный инженерно-экономический институт
В статье отмечается, что совершенствование методологических основ перспективного планирования является основной целью концепции реформирования бюджетного процесса. Это также способствует созданию условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Изложены направления и суть этой реформы, а также пути повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Ключевые слова: реорганизация, бюджетные учреждения, среднесрочное финансовое планирование, управление результатами, методика распределения помощи.
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг. (далее — концепция) была направлена на создание условий и предпосылок для эффективного управления государственными финансами в соответствии с направлениями государственной политики.
Суть этой концепции состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами на управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках среднесрочного планирования [1].
В рамках этой концепции бюджеты в основном формируются, индексируя сложившиеся расходы, с детальной разбивкой их по статьям бюджетов. При соблюдении жестких ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджетов. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обоснованы, а управление бюджетами сводится главным образом к контролю за соответствием фактических и плановых показателей статей бюджета
Следует отметить также, что бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется конечным результатам в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств:
— устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодным изменением в рамках среднесрочного финансового плана;
— формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ;
— производится детализация направлений, использование которых осуществляется администраторами бюджетных средств;
— создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов;
— приоритет отдается внутреннему контролю;
— ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни.
Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и итогов деятельности, оценка работы администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире модель «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетов и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетныхресурсов [3].
Переход к среднесрочному финансовому планированию является одним из основных элементов бюджетной реформы в Российской Федерации.
В его рамках бюджетный цикл начинается со следующих шагов:
— рассмотрение ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год;
— анализ изменения внешних факторов и условий;
— обоснование изменений, вносимых в основные бюджетные статьи планируемого года;
— корректировка или разработка бюджетных проектов на последующие годы планируемого периода.
При этом среднесрочный финансовый план может являться планово-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждаться законодательно, получая статус многолетнего бюджета.
Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (какправило, трехлетнего) финансового документа. Это обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, а также позволяет вносить в них ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.
Необходимость повышения роли среднесрочного финансового планирования подчеркивал Пре-
зидент России Д. А. Медведев в своем Бюджетом послании Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2009 году».
Президент России Д.А. Медведев отмечал, что стратегию бюджетных расходов необходимо строить не на текущих оценках ценовой конъюнктуры на рынках сырья, а исходя из долгосрочных тенденций. Причем установленные процедуры, сроки разработки и утверждения перспективного финансового плана должны неукоснительно соблюдаться. Президент России поставил задачу: утвердить законодательно федеральный бюджет на среднесрочный период (2010 — 2012гг.).
Эту мысль Президент России Д. А. Медведев развил в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010—2012 годах», в котором в качестве приоритетного направления бюджетной стратегии назвал дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования. По его мнению, формирование и утверждение федерального бюджета на трехлетний период целесообразно рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию (на период до 10—15 лет и более).
На взгляд автора, данных принципов следует придерживаться и при утверждении региональных и местных перспективных финансовых планов. Рассмотрим это на конкретном примере.
После накопления практического опыта среднесрочного бюджетного планирования может быть поставлена задача утверждения перспективного финансового плана Княгининского муниципального района Нижегородской обл. решением представительных органов местного самоуправления (т. е. придания ему статуса трехлетнего укрупненного бюджета) по одному из следующих вариантов:
— утверждение укрупненных показателей бюджета на второй и третий год бюджетного цикла решением о бюджете на очередной финансовый год;
— утверждение перспективного финансового плана отдельным решением, принимаемым до внесения решения о бюджете (с возможностью отклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета от среднесрочных проектировок без внесения изменений в это решение).
Оба варианта обеспечивают реализацию всех преимуществ многолетнего бюджетирования.
Основным преимуществом первого варианта является его соответствие сложившейся процедуре составления и рассмотрения бюджетов. Однако в этом случае разделение между текущим (на оче-
редной год) и среднесрочным планированием окажется недостаточно четким, что не позволит существенно упростить процедуру принятия ежегодного бюджета.
Во втором варианте появляется возможность раздельной и, как следствие, более качественной и менее длительной проработки среднесрочных и те-кущихвопросов бюджетного планирования, но могут возникнуть трудности в их увязке друг с другом.
Остановимся более подробно на основных моментах, которые должны содержаться в положении о разработке, применении и мониторинге применения перспективного финансового плана Княгининского муниципального района, утверждаемом постановлением главы муниципального образования.
Прежде всего, данное положение разрабатывается в целях урегулирования правоотношений по формированию, утверждению, применению и мониторингу применения перспективного финансового плана Княгининского муниципального района, создания механизма для увязывания социально-экономической и финансовой политики муниципального образования в среднесрочной перспективе.
Перспективный финансовый план Княгининского муниципального района должен разрабатываться ежегодно на предстоящие три года.
Подготовка перспективного финансового плана должна основываться на одобренных главой Княгининского муниципального района на предстоящий трехлетний период основных направлениях бюджетной, налоговой и долговой политики муниципального образования, а также разработанных вариантах сценарных условий развития экономики муниципального образования на предстоящий трехлетний период.
В ходе разработки перспективного финансового плана в обязательном порядке принимаются во внимание основные параметры прогноза социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу.
Перспективный финансовый план формируется в два этапа.
На первом этапе разрабатываются и одобряются основные показатели перспективного финансового плана с целью определения общего объема финансовых ресурсов, которые могут быть направлены на исполнение расходных обязательств муниципального образования в предстоящие три года.
На втором этапе разрабатывается и утверждается перспективный финансовый план с целью определения основных параметров состояния
местных финансов и установления предельных объемов бюджетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств на предстоящие три года [4].
Основные направления бюджетной политики муниципального образования должны содержать:
— краткий анализ структуры расходов местного бюджета в текущем и предшествующих финансовых годах;
— обоснование предложений о приоритетных направлениях расходования бюджета принимаемых обязательств в предстоящем финансовом году и на среднесрочную перспективу с учетом прогнозов и программ социально-экономического развития муниципального образования;
— анализ законодательства о налогах и сборах, формирующих налоговые доходы местного бюджета муниципального образования;
— обоснование предложений по совершенствованию данного законодательства в пределах компетенции органов местного самоуправления;
— оценку влияния данных предложений на сценарные условия.
Следует иметь в виду, что при разработке сценарных условий, основных направлении бюджетной, налоговой и долговой политики, основных показателей перспективного финансового плана должна быть обеспечена возможность публичного обсуждения включаемых в них данных.
Основные направления долговой политики муниципального образования необходимо разрабатывать в соответствии с порядком осуществления муниципальных заимствований, обслуживания и управления муниципальным долгом, утвержденным постановлением главы муниципального образования. Эти направления могут включать:
— анализ и прогноз объема и структуры муниципального долга;
— обоснование предложений по объемам заимствований;
— оценку стоимости обслуживания и объемов погашения муниципального долга в предстоящий трехлетний период.
Основные показатели перспективного финансового плана, как и сценарные условия, разрабатываются в двух вариантах: консервативном и оптимистическом — с применением разных индексов-дефляторов цен.
Перспективный финансовый план должен включать:
— основные параметры состояния местных финансов на предстоящий трехлетний период;
— предельные бюджеты главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств на предстоящий трехлетний период;
— перечень принимаемых обязательств, форма которых должна соответствовать форме реестра расходных обязательств.
Следует иметь в виду, что основные параметры состояния муниципальных финансов обязаны соответствовать одобренному варианту основных показателей перспективного финансового плана.
Предельные бюджеты главных распорядителей и получателей бюджетных средств приводятся в разрезе бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств.
Объемы бюджетов действующих обязательств (БДО) главных распорядителей и получателей бюджетных средств определяются на основе реестра расходных обязательств муниципального образования. Объемы бюджетов принимаемых обязательств (БПО) главных распорядителей и получателей бюджетных средств определяются по результатам отбора поступивших от них предложений.
Перспективный финансовый план с пояснительной запиской представляется финансовым органом местной администрации для рассмотрения и утверждения руководителю администрации (главе муниципального образования).
Утвержденный перспективный финансовый план пересмотру, изменению и уточнению не подлежит. Его в обязательном порядке следует опубликовать в средствах массовой информации. Утвержденный перспективный финансовый план направляется в представительный орган муниципального образования вместе с проектом местного бюджета на очередной финансовый год.
Следует отметить, что для эффективной работы над перспективным финансовым планом необходимо разработать и представить на утверждение главой Княгининского муниципального района график разработки перспективного финансового плана муниципального образования. В нем следует определить:
— ответственных исполнителей;
— сроки разработки, представления и утверждения основных документов и материалов, необходимых для составления перспективного финансового плана.
Составление и утверждение перспективного финансового плана муниципального образования имеет большое практическое значение в деятельности органов местного самоуправления.
Использование финансовым органом местной администрации перспективного финансового пла-
на при формировании проекта бюджета муниципального образования на очередной финансовый год включает:
— разработку доходной части бюджета муниципального образования в соответствии с параметрами перспективного финансового плана в части доходов (с учетом того, что в решении о бюджете должны также найти отражение поступления субвенций, передаваемых в местный бюджет из бюджетов других уровней, средств для осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, которые не учитываются при составлении перспективного финансового плана);
— разработку расходной части бюджета муниципального образования в соответствии с параметрами перспективного финансового плана в части расходов, включая бюджеты главных распорядителей бюджетных средств (с учетом того, что в решении о бюджете должны также найти отражение поступления субвенций, передаваемых в местный бюджет из бюджетов других уровней, средств для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые не учитываются при составлении перспективного финансового плана);
— разработку в соответствии с параметрами перспективного финансового плана в части привлечения и погашения муниципальных заимствовании и предоставления государственных гарантий программы муниципальных заимствований муниципального образования на очередной финансовый год и установление в решении о бюджете предельных объемов обязательств по муниципальным гарантиям.
Отклонение от показателей утвержденного перспективного финансового плана при разработке местного бюджета муниципального образования на очередной финансовый год допускается только в отдельных случаях.
1. Изменение объемов финансовой помощи от бюджетов других уровней по сравнению с предусмотренными в перспективном финансовом плане объемами (при оценке изменений поступления из региональных фондов компенсаций в расчет не принимаются).
2. Изменение значений показателей выбранного варианта сценарных условий. Логическая схема взаимосвязанных целей и
направлений муниципальной финансовой политики представлена на рисунке.
В заключение следует обратить особое внимание на то, что в ходе разработки методики перспек-
тивного финансового плана в обязательном порядке применяются основные параметры прогноза социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу [5]. Перспективный финансовый план Княгининского муниципального района должен включать в себя перспективные финансовые планы городских и сельских поселений. Соблюдение этих принципов будет способствовать дальнейшему стратегическому развитию и финансовой стабилизации не только отдельных муниципальных образований, но и Княгининского муниципального района в целом.
Исходя из вышеизложенного, можно констатировать, что обеспечение финансовой стабилизации сектора муниципального управления, эффективное формирование, распределение и использование муниципальных финансовых ресурсов может быть достигнуто только посредством наполнения финансовой политики муниципального образования принципиально новым содержанием.
Стратегическое (перспективное) планирование местных бюджетов становится сердцевиной финансовой политики и главным элементом системы управления муниципальными финансами.
Основными объектами бюджетного планирования выступают:
— объемы финансовых ресурсов;
— производство и предоставление бюджетных услуг;
— оценка эффективности бюджетных расходов
[2].
Список литературы
1. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах: утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от06.10.2003 № 131-ФЭ.
3. Пронина Л. И. О расширении полномочий органов местного самоуправления и их финансовом обеспечении // Финансы. 2005. № 6.
4. Пантелеев А. Ю. Формирование финансовой основы местного самоуправления // Финансы. 2005. № 11.
5. URL: http://www.government.nnov.ru.
