Совершенствование методики распределения субвенций на государственные полномочия по предоставлению услуг ЗАГСов (на примере Свердловской области) Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 336.1

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДИКИ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ СУБВЕНЦИЙ НА ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ УСЛУГ ЗАГСОВ (на примере Свердловской области)

Е. А. ЖИЛИНА, аспирантка кафедры экономики и управления E-mail: JJ1989@ yandex. ru Уральский институт Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Екатеринбург

В статье представлен анализ факторов Свердловской области, определяющих территориальную специфику региона и оказывающих непосредственное влияние на качество и количество предоставления государственных услуг публично-правовыми образованиями. На основе проведенного анализа и социологических опросов работников органов ЗАГС Свердловской области выявлена территориальная специфика региона, которой следует руководствоваться органам государственной власти при распределении субвенций на полномочия по предоставлению государственных услуг.

Ключевые слова: государственные услуги, субвенция, делегирование государственных полномочий, органы ЗАГС, территориальная специфика региона, качество и доступность услуг, государственные финансы.

Тенденции развития бюджетной политики Российской Федерации, заключающиеся в повышении качества и доступности государственных услуг, развитии конкурентной бюджетной среды, размещении государственных заданий на конкурсной основе, привлечении негосударственных организаций для аутсорсинга услуг, обусловили необходимость активной разработки и реализации новых бюджетных инструментов в целях распределения финансовых средств среди участников бюджетного процесса. Так, реализация федеральных законов от 08.05.2010 №

83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [2, 3], а также некоторых указов Президента Российской Федерации не только предопределили переход к формированию государственного задания на оказание государственных услуг гражданам на основе единого перечня таких услуг, но и обусловили необходимость создания единых нормативов их финансового обеспечения. Данные тенденции свидетельствуют о росте финансовых затрат, материальных и человеческих ресурсов на оказание государственных услуг гражданам.

Автор отмечает, что сегодня медленно решается задача повышения качества предоставления государственных услуг. Так, формальным остается использование государственных заданий на оказание таких услуг, отсутствует единая методология формирования нормативных затрат. Финансовое обеспечение государственных услуг в основном осуществляется методом «от достигнутого». В то же время озвученные Президентом РФ меры социально-экономического развития страны и принципы бюджетного планирования свидетельствуют о неотъемлемом постоянном росте себестоимости государственных услуг, оказываемых населению

[1]. Таким образом, необходимость решения социально-экономических задач в рамках курса бюджетной политики напрямую зависит от эффективности управления общественными финансами и деятельности публично-правовых образований.

Кроме того, в настоящее время все также остро стоит вопрос четкого разграничения полномочий среди органов власти различных уровней по предоставлению государственных услуг. Существующая в Российской Федерации система разграничения полномочий носит предельно общий характер, что отражается на качестве финансового обеспечения государственных услуг. Так, федеральные полномочия делегируются без надлежащего финансового обеспечения, без предоставления в полном объеме средств на административные нужды, без учета фактических затрат регионов на исполнение государственных полномочий, а самое главное, без учета социально-экономической и природно-географической специфики субъекта Российской Федерации. Все эти проблемные факторы влияют на качество реализации конституционных прав граждан при получении ими государственных услуг за счет делегированных полномочий.

Регистрация действий граждан или событий, влияющих на возникновение, изменение или прекращение их прав и обязанностей, осуществляется органами ЗАГС субъекта Федерации и является непосредственным отражением качества и доступности предоставляемых данными органами власти государственных услуг. Сегодня органы ЗАГС не могут обеспечить должное качество таких услуг, так как выделяемая из федерального бюджета на их содержание и финансирование субвенция является недостаточной. Так, например, объем субвенции на предоставление гражданам государственных услуг Управлением ЗАГС по Свердловской области на 2013 г. составляет 212 638,1 тыс. руб., а требуется 250 366, 3 тыс. руб. [8].

Согласно современному законодательству финансирование деятельности ЗАГСов на территории субъекта Федерации осуществляется из федерального бюджета в виде субвенций, направляемых на государственную регистрацию актов гражданского состояния. Размер субвенции рассчитывается по методике, утвержденной Правительством Российской Федерации, и зависит [4]:

- от количества актов гражданского состояния и других юридически значимых действий, совершенных органом ЗАГС за отчетный период;

- от среднего норматива финансовых затрат в расчете на одно юридически значимое действие;

- от среднего коэффициента сложности актов гражданского состояния и юридически значимых действий, совершаемых органом ЗАГС.

Также при определении объема субвенции учитывается коэффициент сложности актов гражданского состояния и юридически значимых действий, совершаемых органами ЗАГС субъекта Федерации. Автор отмечает, что для выполнения мероприятий, связанных с организацией государственной регистрации актов гражданского состояния, управлению ЗАГС выделяются дополнительные средства из регионального бюджета (на предоставление государственных услуг в электронном виде, для защиты информации и др.).

Однако ни объем федеральной субвенции, ни дополнительные финансовые средства со стороны региона не могут «покрыть» расходы органов ЗАГС при реализации ими полномочий по предоставлению государственных услуг.

В связи с этим автором будет осуществлена корректировка методики распределения субвенций из федерального бюджета на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, а также будут предложены способы совершенствования предоставления государственных услуг органами ЗАГС [4].

По мнению автора, при определении объема субвенции органам ЗАГС необходимо учитывать особенности природно-географического расположения, демографической ситуации региона и социально-экономического развития. Анализ данных факторов позволит в дальнейшем более объективно оценить затраты публично-правовых образований и возможности получения дополнительных финансовых средств.

В Свердловской области структура органов ЗАГС представляет собой сеть, состоящую из 69 территориальных отделов ЗАГС, находящихся в финансовой зависимости от управления ЗАГС, которое является распорядителем бюджетных средств. Природно-географическое положение области также оказало влияние на формирование структуры органов ЗАГС: муниципальные образования с населением, не превышающим 5 000 чел., объединены в округа. Отдел ЗАГС может обслуживать один округ, в состав которого входит от 2 до 5 муниципальных образований.

По результатам НИР к основным территориальным особенностям Свердловской области можно отнести некоторые факторы:

- крайне неравномерное размещение населения. По данным за 2013 г., на территории области проживает 4 316 852 чел., которые расселены с плотностью 23 чел. /км2. Из них примерно 33 % населения области (1 411,1 тыс. чел.) проживает в Екатеринбургской агломерации, которая составляет лишь 6 % от общей территории области. Сельское население Свердловской области расселяется деревнями и составляет 68,8 тыс. чел.;

- наличие трех систем поселений: Екатеринбургская, Нижнетагильская и Серовская. Наиболее развитой и самой крупной системой является Екатеринбургская городская агломерация (здесь 94 % жителей — горожане). Нижнетагильская система расселения включает в себя 20,2 тыс. км2, на которых проживает 87,2 % горожан. Серовская система поселений располагается на 58,5 тыс. км2, где проживает около 60 % городских жителей. Автор отмечает, что тенденция роста численности городского населения будет сохраняться и, таким образом, к 2015 г. составит 84,5 %, тогда как численность сельского будет равна 15,5 %;

- отдаленность районных центров от сельских поселений. Этот фактор вызывает определенные затруднения в организации транспортной и коммунальной инфраструктуры между муниципалитетами, которая также осложнена резкой сменой погодных условий в разное время года и качеством внутренних автодорог;

- низкая обеспеченность территории транспортными коммуникациями. Сегодня по области данный показатель составляет 73,4 %, что превосходит аналогичный средний показатель по РФ, равный 66,4 %. Однако неравномерное размещение населения нивелирует показатель транспортной доступности;

- снижение демографических показателей области, несмотря на активную реализацию программ по сбережению населения (табл. 1).

Данные, представленные в табл. 1, свидетельствуют о снижении численности постоянного населения области при некотором росте продолжительности жизни.

Для органов ЗАГС Свердловской области характерно несоответствие количества территориальных отделов количеству муниципальных образований области. По данным НИР, в области на 426 муниципальных образований приходится 70 отделов ЗАГС [8].

Анализ отчетности органов ЗАГС Свердловской области за 2010—2012 гг. в связи с получаемой и расходуемой субвенцией из федерального бюджета представляет следующую ситуацию: количество органов, предоставляющих услуги ЗАГС (а также численность работников), осталось неизменным — 241, тогда как количество зарегистрированных актов гражданского состояния увеличилось на 2,5 % за 2 года, а количество юридически значимых действий — на 1,2 % за аналогичный период. При этом объем субвенции увеличивался на 14,3 % ежегодно: на 9,3 и 5 % в 2011 и 2012 гг. соответственно (табл. 2). Фактическое расходование субвенции составляло 99 %.

Структура расходов органов ЗАГС Свердловской области на предоставление государственных услуг представляет собой затраты на оплату труда государственным служащим, оплату транспортных и коммунальных услуг и др. (табл. 3).

Таким образом, факторы природно-географи-ческого расположения и демографическая ситуация Свердловской области на сегодняшний день способствуют увеличению количества обращений

Таблица 1

Анализ и прогноз численности населения Свердловской области на период до 2015 г.

Показатель 2000 г. 2000 г. 2010 г. 2015 г.

Численность населения, тыс. чел. Инерционный тренд, с учетом мероприятий по сбережению населения, тыс. чел. Прирост численности, тыс. чел. 4 589 4 589 4 456 4 506 50 4 316 4 409 93 4 170 4 294 124

Коэффициент рождаемости на 1 000 чел., % Инерционный тренд, с учетом мероприятий по сбережению населения, % 88 8,7 9,5 9 9,8 00 £ 8

Инерционный тренд, с учетом мероприятий по сбережению населения, тыс. чел. Прирост детей, тыс. чел. 864 700 19 658 38 659 55

Коэффициент смертности на 1 000 чел., % Инерционный тренд, с учетом мероприятий по сбережению населения, % 15,3 15,3 16 14,7 17,2 16 18,2 16,6

Инерционный тренд, с учетом мероприятий по сбережению населения, тыс. чел. Прирост численности, тыс. чел. 948 944 20 1 013 36 1 085 47

Ожидаемая продолжительность жизни жителя области, лет 65 66 67,5 69

Источник: авторская разработка на основании данных [6].

Таблица 2

Объем субвенции, выделяемой органам ЗАГС Свердловской области на предоставление государственных услуг в рамках делегированных полномочий

Таблица 3

Структура затрат на предоставление государственных услуг органами ЗАГС Свердловской области

граждан в органы ЗАГС, что заметно увеличивает нагрузку на данные органы и, как следствие, рост расходов на денежное содержание государственных служащих ЗАГС и обеспечение их деятельности. Все вместе это определяет необходимость увеличения финансирования органов ЗАГС Свердловской области для возможности бесперебойного оказания государственных услуг и исполнения государственных функций.

В качестве возможных направлений совершенствования методов расчета субвенций на оказание государственных услуг (на основании социологических опросов работников органов ЗАГС Свердловской области) предлагается [8]:

1) увеличить средний коэффициент сложности актов гражданского состояния и юридически значимых действий, совершаемых органами ЗАГС по «... внесению исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния» из-за наличия большого количества ранее допущенных ошибок в записях (касаемо других территорий и стран СНГ);

2) передать функции по планированию и закупке товаров и услуг для осуществления деятельности централизованной бухгалтерии и соответствующему органу на уровне главного распорядителя бюджетных средств;

3) передать часть функций ЗАГСов (включая функции по администрированию государственной

пошлины в сельских отдаленных районах) многофункциональным центрам (МФЦ) государственных и муниципальных услуг [1].

Необходимо отметить, что в целях реализации направлений бюджетной политики часть услуг, оказываемых органами ЗАГС, с 2013 г. передана МФЦ. В Свердловской области закреплен следующий перечень услуг, предоставляемых МФЦ Свердловской области в области учета записей актов гражданского состояния (Управление ЗАГС по Свердловской области, отделы ЗАГС по районам):

- государственная регистрация смерти;

- государственная регистрация расторжения брака на основании решения суда, решение по которому вступило в законную силу после 01.05.1996;

- государственная регистрация рождения [7].

Однако МФЦ осуществляют так называемое

«организационное обеспечение» реализации государственных услуг (сбор документов и запросов в одном окне), а собственно реализация услуг остается закрепленной за органами ЗАГС. В связи с этим можно констатировать увеличение объема работы работников ЗАГС в области постоянного методического сопровождения, в том числе по телефону, приему запросов, отчетам и документам, ведению дополнительного делопроизводства, а также по созданию и ведению дополнительного архива.

Таким образом, все ранее указанные факторы, а также анализ фактических данных работы органов ЗАГС Свердловской области свидетельствуют о росте затрат на оказание государственных услуг, осуществляемых органами ЗАГС, за счет привлечения новых трудовых ресурсов и повышения уровня заработной платы, использования большего объема материально-технических и транспортных ресурсов.

Учитывая тенденции социально-экономической политики Российской Федерации, направления совершенствования системы государственного управления [1], особое внимание органов ЗАГС должно уделяться факторам, влияющим на качество и доступность государственных услуг, в том числе архивному фонду, информатизации и компьютеризации рабочих мест, улучшению условий труда специалистов, обеспечению торжественной обстановки регистрации актов гражданского состояния.

Данные факторы в условиях современных реалий требуют постоянно растущих финансовых затрат. В целях оптимизации расчета объема субвенции на 2013 г. и последующие годы автор предлагает дополнить методику распределения субвенций из

Год Объем субвенции органам ЗАГС Свердловской области, тыс. руб.

2011 202 704,90

2012 206 394,00

2013 212 638,10

Направление затрат Удельный вес, %

Оплата труда и начисления на оплату труда 63,4

Оплата услуг связи 2,0

Оплата транспортных услуг 0,7

Оплата коммунальных услуг 3,0

Арендная плата за пользование имуществом 0,4

Оплата услуг по содержанию имущества 7,0

Прочие расходы 23,6

Применение коэффициента трудозатрат преду с-матривается при расчете общей суммы актов государственной регистрации и юридически значимых действий. Средний коэффициент трудозатрат равен 0,5. В настоящее время объем нагрузки на одного специалиста органов ЗАГС Свердловской области значительно превышает нормативы МФЦ и составляет 18,07 тыс. чел. на одного работника (табл. 6) [8].

Коэффициент ввода записей актов гражданского состояния и юридически значимых действий — сегодня государственное задание используется для создания единой системы учета записей актов гражданского состояния в рамках программы «Информационное общество». Органам ЗАГС по Свердловской области за 8 лет необходимо компьютеризировать данные об актах гражданского состояния за 85 лет (12,5 млн записей, начиная с 1918 г.). Таким образом, в течение одного года нужно вводить в электронную базу данные за 10 лет. Предлагается коэффициент ввода записей актов гражданского состояния и юридически значимых действий принять равным 1.

Уральский коэффициент заработной платы на территории ЗАТО, расположенных в Свердловской области, — этот коэффициент для территорий ЗАТО составляет не 15, а 20 %, соответственно и оплата труда работников ЗАГС ЗАТО должна быть увеличена на 5 %.

Коэффициент сложности — он касается тех юридически значимых действий, которые в настоящее время не входят в состав среднего коэффициента сложности, определяемого приказом Министерства юстиции РФ от 12.10.2009 №№ 345 «Об утверждении порядка определения среднего коэффициента сложности актов гражданского состояния и юридический значимых действий, совершаемых органами записи актов гражданского состояния в субъекте Российской Федерации) (далее — Методика) [5], но фактически исполняются органами ЗАГС (например, истребование документов с территории иностранных государств и др.) (табл. 7).

Таким образом, применение данных коэффициентов при определении объема субвенции на осуществление государственных полномочий органами

Таблица 6

Сведения о количестве населения, приходящегося на одного работника органов ЗАГС Свердловской области (на 01.05.2013)

федерального бюджета между субъектами Федерации на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния [4, 5] дополнительными коэффициентами, которые будут включаться в расчет каждого коэффициента сложности актов гражданского состояния и юридически значимых действий.

Коэффициент территориальной удаленности Кт у (удаленность муниципальных образований от Управления ЗАГС по Свердловской области) — обусловлен неравномерной плотностью населения на территории области и транспортной удаленностью отдельных отделов ЗАГС. Применение данного коэффициента предусматривается при расчете коэффициентов сложности всех актов гражданского состояния и юридически значимых действий, совершаемых органами ЗАГС.

Средний коэффициент территориальной удаленности равен 0,25 (табл. 4).

Коэффициент трудозатрат Кт (количество человек, приходящихся на одного работника органов ЗАГС по Свердловской области) — обусловлен вводимыми в МФЦ нормативами, предусматривающими, что одно окно МФЦ обслуживает 5 тыс. чел. В соответствии с этим (основываясь на сведениях о количестве населения, приходящегося на одного сотрудника отдела ЗАГС в городах и районах Свердловской области) для коэффициента предложена градация по 4 основным группам (табл. 5).

Таблица 4 Коэффициент территориальной удаленности К

Условие Сложность

0—70 км 0

71—300 км 0,25

301 — 600 км и более 0,5

Таблица 5

Коэффициент трудозатрат К

Условие Сложность

До 5 тыс. чел. (норматив МФЦ) 0

5—15 тыс. чел. 0,25

16—25 тыс. чел. 0,5

26 тыс. чел. и более 0,75

Общее количество государственных служащих ЗАГС, реализующих полномочия Среднее количество человек на одного работника ЗАГС, тыс. чел. Объем нагрузки на одного специалиста, чел. -ч

240,5 18,07 2 369

Таблица 7

Дополнительные коэффициенты сложности юридически значимых действий

№ п/п Юридически значимое действие Коэффициент сложности Обоснование

1 Количество исполненных извещений о внесении исправлений и (или) изменений в записи актов гражданского состояния, поступивших из органов ЗАГС РФ и иностранных государств (установление отцовства, усыновление (удочерение), перемена имени) Юизв 4 Коэффициент акта записи в 1 экз. — 1; коэффициент нового свидетельства — 1,5; коэффициент проставленных отметок — 1,5

2 Количество исполненных заключений органов ЗАГС о внесении исправлений и (или) изменений в записи актов гражданского состояния Юзак 1,5 Коэффициент проставленных отметок — 1,5

3 Количество рассмотренных обращений граждан об истребовании документов о государственной регистрации актов гражданского состояния с территорий иностранных государств Юистр 4,25 Пункт 13 Методики

4 Количество дооформленных записей актов о расторжении брака на основании заявления другого супруга Юд р б 5 Пункт 14 Методики

5 Количество аннулированных записей актов гражданского состояния Юан 2 Пункт 3 Методики

6 Количество выданных извещений об отказе в государственной регистрации актов гражданского состояния Юотк 3 Пункт 16 Методики

7 Количество отметок, проставленных в записях актов гражданского состояния Ю отм 1,5 Пункт 17 Методики

Примечание. Показатели коэффициентов сложности (№ 3 — № 7) основаны на значениях коэффициентов сложности юридически значимых действий, совершаемых органами ЗАГС, указанных в Методике. Коэффициенты (№ 1, 2) рассчитаны автором самостоятельно на основе Методики.

ЗАГС Свердловской области по предоставлению государственных услуг позволит:

- увеличить эффективность предоставления государственных услуг населению региона;

- усовершенствовать методы предоставления данных услуг;

- успешно реализовать исполнение указов Президента РФ по повышению качества и доступности оказываемых населению государственных услуг.

Также данные рекомендации позволят оценить реальную стоимость государственных услуг, предоставляемых органами ЗАГС. Как следствие, это приведет к росту заработной платы работников ЗАГС, уменьшению текучести кадров, сокращению времени, затрачиваемого на оказание государственных услуг одному лицу и повышению их качества и доступности. На сегодняшний день данные предложения приняты к рассмотрению органами ЗАГС Свердловской области и направлены в Министерство юстиции Российской Федерации для дальнейшей доработки и законодательного закрепления.

Список литературы

1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014— 2016 годах». URL: http://www. kremlin. ru/news/18333.

2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совер-

шенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3.

3. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ.

4. Об утверждении методики распределения субвенций из федерального бюджета между субъектами Российской Федерации на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния: постановление Правительства РФ от 21.08.2006 № 513.

5. Об утверждении порядка определения среднего коэффициента сложности актов гражданского состояния и юридический значимых действий, совершаемых органами записи актов гражданского состояния в субъекте Российской Федерации: приказ Минюста России от 12.10.2009 № 345.

6. Росстат Свердловской области. URL: http://www. gks.ru.

7. Многофункциональный центр предоставления государственных (муниципальных) услуг. URL: http:// www.mfc66.ru.

8. Предложения по изменению методики распределения субвенций из федерального бюджета между субъектами Российской Федерации на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния (для Свердловской области) / под ред. Е. А. Жилиной, Е. А. Качановой, С. А. Кудреватых: отчет по научно-исследовательской работе / Управление ЗАГС по Свердловской обл. Екатеринбург, 2013.