CC BY
218
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2015. № 4. С. 217-225.
УДК 351/354
КОММУНИКАЦИОННАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ НА БАЗЕ МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНОГО ЦЕНТРА
COMMUNICATION EFFECTIVENESS OF ORGANIZATION OF STATE AND MUNICIPAL SERVICES BASED ON MULTIFUNCTIONAL CENTER
А.М. Киселева A.M. Kiseleva
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского Omsk State University n.a. F.M. Dostoevskiy
Статья поступила в редакцию 2 сентября 2015 г.
Рассматривается проблема построения обратной связи между производителями и потребителями государственных и муниципальных услуг, обеспечивающей получение необходимого качества конечного результата услуги. Данная проблема обусловлена сосредоточением текущего внимания и процедур мониторинга органов власти и многофункциональных центров на качество процесса предоставления публичных услуг. Многофункциональные центры становятся постепенно ключевыми субъектами в системе оказания публичных услуг, в связи с чем большое значение приобретает необходимость обратной связи и ее эффективность. Динамика роста многофункциональных центров свидетельствует о целесообразности постоянного контроля за их деятельностью как со стороны органов власти, так и со стороны потребителей услуг. В современных условиях при возрастании требований к качеству услуги со стороны населения система предоставления государственных и муниципальных услуг должна постоянно совершенствоваться. Но даже ряд нормативно-правовых документов и комплекс управленческих мероприятий, принятых за последние пять лет, не уделяют вопросу коммуникативных практик органов власти и населения необходимого внимания. Раскрываются некоторые аспекты организации процесса оказания публичных услуг в зарубежных странах и общероссийской практике. Это подчеркивает важность российского института государственных и муниципальных услуг и учет международного опыта в его формировании в рамках административной реформы. Также дана оценка состояния функционирования данной системы в региональном разрезе на примере Омской области и г. Омска. Омский регион характеризуется достаточно хорошими темпами формирования системы многофункциональных центров, что позволяет оценить заявленную проблему на его примере.
This paper considers the problem of constructing an inverse relationship between producers and consumers of public and municipal services, it provides essential services to the quality of the final result. This problem is caused by the concentration of current attention and monitoring procedures of the authorities and multifunctional centers on the quality of public services. Multifunctional centers gradually become key actors in the provision of public services, and therefore the need for feedback, and its effectiveness is of great importance. Growth dynamics of multifunctional centers demonstrates the feasibility of a permanent monitoring of their activities on the part of government and on the part of consumers. In modern conditions, with increasing demands for quality services from the public system of state and municipal services must continuously improve. Even a number of legal documents and a set of administrative measures taken over the past five years, did not give the issue of communicative practices of the authorities and the population of the necessary attention. The article reveals some aspects of the organization of the process of providing public services in foreign countries and nationwide practice. This underlines the importance of the Russian Institute of state and municipal services, and taking into account international experience in its formation as part of the administrative reform. It presented an assessment of the state of functioning of the system at the regional level on an example of Omsk region and the city of Omsk. Omsk region is characterized by a fairly good pace of formation of multi-service centers, which allows us to estimate the stated problem from his example.
Ключевые слова: государственные и муниципальные услуги, публичные услуги, органы власти, потребитель услуг, производитель услуг, многофункциональные центры, мониторинг, коммуникационная эффективность, обратная связь.
Key words: state and municipal services, public services, public authorities, consumer of services, producer of services, multifunctional centers, monitoring, communication effectiveness, feedback.
Организация в рамках административной реформы предоставления государственных и муниципальных услуг на основе принципа «одного окна» обусловила появление системы многофункциональных центров (далее - МФЦ). В свою очередь, данная тенденция обеспечила сокращение для населения всех процедурных мероприятий, которые сопровождали получение публичной услуги. Это продемонстрировало стремление органов власти организовать
процесс оказания государственных и муниципальных услуг на основе минимизации бюрократических процедур и построения эффективных коммуникаций с населением по вопросам качества жизни. Органы власти при этом выполняют функции социального управления на основе сохранения здоровой межсистемной конкуренции, а граждане с точки зрения получения определенных общественных благ, удовлетворения потребностей, стремления к более
© А.М. Киселева, 2015
совершенному или обновляемому состоянию собственной жизнедеятельности выступают как «заинтересованная» сторона [1, с. 145].
На современном этапе расширения функций и объектов влияния в формате электронного правительства, развития информационного общества сформирована единая трехканальная система оказания государственных и муниципальных услуг, включающая в себя центры телефонного обслуживания граждан, федеральные и региональные порталы государственных услуг в Интернете («электронное правительство»), сеть многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг. В данных условиях многофункциональные центры становятся центральным координирующим звеном в системе оказания государственных и муниципальных услуг. Достижение целей создания многофункциональных центров (упрощение процедур получения гражданами государственных услуг за счет реализации принципа «одного окна»; повышение комфортности получения гражданами государственных услуг и т. д.) напрямую связано с качеством построения обратной связи с потребителями государственных и муниципальных услуг, которая определяет основные параметры эффективности данного процесса.
Индивид в лице заявителя и потребителя входит в систему коммуникаций системы государственных и муниципальных услуг, где участвует многофункциональный центр, непосредственно и опосредованно. С одной стороны, он вступает в диалоговые взаимоотношения с сотрудником МФЦ при подаче документов; с другой стороны, он «включает» механизм межведомственного взаимодействия государственных и муниципальных субъектов власти, обеспечивающих сбор и обработку документов, формирование результата запрашиваемой услуги. В рамках интерактивного общения гражданина и МФЦ может возникать проблема обратной связи, являющаяся отражением достижения необходимого качества оказываемой услуги потребителю.
Оценка актуальности построения эффективных коммуникаций индивида и МФЦ является целью данного анализа. Для достижения данной цели следует раскрыть общероссийский и зарубежный опыт практики организации деятельности многофункциональных центров, обосновать целесообразность взаимодействия производителей и потребителей публичных услуг при достижении качества конечного результата услуги, предоставляемой на базе центра, а также сформулировать пути решения данной проблемы. В научной сфере данному во-
просу практически не уделяется внимание: акцент в большей степени смещен на общую эффективность системы предоставления публичных услуг или на процедурный аспект данной системы, обусловленный достижением заданных критериев качества собственно процесса предоставления услуг.
Россия на определенных этапах административной реформы использовала международный опыт по постановке системы государственных и муниципальных услуг. В Великобритании проведение реформ в сфере предоставления государственных услуг также началось с разработки стратегии модернизации государственного управления, идеология которой заключалась в обеспечении большей открытости государственного сектора для потребителей и преследовала своей целью повышение качества и доступности государственных услуг и информации о них [2]. В целях стимулирования участия неправительственных организаций и частного сектора в процессе оказания услуг в Индии центры обслуживания населения используют предпринимательскую бизнес-модель, которая поддерживается Агентством по центрам обслуживания. В Канаде Service Canada приняла социально ориентированный подход, предлагая жителям возможность выбора между самообслуживанием и обслуживанием с содействием со стороны государственных служащих, а также возможность выбора канала для получения услуг [3]. В Бразилии ответственность за оперативность и качество предоставляемых услуг, удовлетворенность заявителей несет руководство центра предоставления услуг PoupaTempo, и большинство услуг предоставляется в режиме реального времени: в момент обращения заявителя либо через два дня после обращения, поэтому взаимодействие с гражданами осуществляется более оперативно и прозрачно. В Греции действует сеть центров обслуживания граждан, сотрудники которых несут ответственность за предоставляемые услуги, поскольку наделены полномочиями по заверению документов от лица государственных органов и муниципалитетов и имеют право представлять интересы граждан в государственных и муниципальных органах власти без доверенности. Данная система предоставления услуг была признана лучшей практикой в Евросоюзе в 2007 г. Стоит отметить, что именно бразильский и греческий опыт организации центров предоставления услуг населению был взят за основу построения деятельности МФЦ в российской практике [4].
В общемировой социально-экономической практике предоставления публичных услуг из-
вестно несколько моделей «универсального государства одного окна», которые сгруппированы по определенным критериям:
• 1-я группа - критерий сложности услуг, спроса, полностью интегрированная модель;
• 2-я группа - критерий охвата населения и специализации услуг: универсальная модель («супермаркет»), специализированная модель [5].
Модель первого шага функционирует в качестве справочной службы и не предполагает значительной добавленной стоимости или большого количества предоставляемых услуг. Считается, что это самая ранняя и простая стадия развития «государства одного окна», предполагая в дальнейшем подключение следующих моделей. «Модель магазина повседневного спроса» работает с простыми электронными услугами отдельных ведомств, не предполагая сложного внутреннего реинжиниринга и интеграции. Это модель «государства одного окна» средней сложности, являющаяся самой распространенной. Полностью интегрированная модель, или истинная модель одного окна, предполагает объединение простых и комплексных услуг, значительный реинжиниринг внутренних процессов, полная вертикальная и горизонтальная интеграция. Это модель «государства одного окна» высокой сложности, по своей сути -модель объединенного интегрированного правительства будущего. В настоящее время всего несколько стран приблизились к данной модели - Сингапур, Корея, Великобритания и Канада, но и этим странам понадобится еще много лет для полной оптимизации. Универсальная модель («супермаркет») обеспечивает предоставление доступа к большинству государственных услуг - в отличие от специализированной модели, которая осуществляет универсальное обслуживание в определенной сфере или секторе (регистрация предприятий, содействие развитию торговли и т. д.). Говоря о формировании «универсального государства одного окна», подразумевают комбинацию полностью интегрированной модели и универсальной модели, которые в своем единстве содержат огромный потенциал повышения качества процесса предоставления публичных услуг.
Цели создания многофункциональных центров полностью в России совпадали с целями административной реформы, поэтому российская практика становления системы государственных и муниципальных услуг сосредоточена на совмещении «модели магазина повседневного спроса» и универсальной модели. Данная система находится в режиме сво-
его постоянного технического и нормативно-правового совершенствования. Взяты за основу и следующие принципы, сформировавшиеся в рамках международного опыта организации таких структур: максимальная приближенность и ориентация на нужды потребителя; профессионализм в управлении деятельностью и предоставлении услуг; устойчивость результатов; практическая польза от их деятельности [6]. Организационные мероприятия легли на структуры органов власти, чьи полномочия и функции сопряжены с определенными услугами, и обеспечиваются межведомственным взаимодействием, полноправным участником которого является и МФЦ.
Система МФЦ может формироваться на основе двух моделей: централизованной и децентрализованной. При централизованной модели головной офис МФЦ функционирует в региональном центре, остальные филиалы - в населенных пунктах субъекта Российской Федерации. Децентрализованная модель подразумевает создание МФЦ в муниципальных образованиях в формате муниципальных учреждений, которые в определенной степени подчиняются единому координационному центру, являющемуся, как правило, специализированным подразделением в составе администрации субъекта (пример зарубежного опыта - Греция) [4]. Канада демонстрирует пример реализации государственного управления по принципу «одного окна» как на центральном, так и провинциальном (местном) уровне. Централизованные инициативы обеспечиваются Service Canada и Government On Line, на локальном уровне наиболее важными стали такие собственные инициативы, как Service New Brunswick и ServiceOntario [5]. Но территориальная разобщенность и масштабы территорий субъектов России привели к необходимости создания дополнительных структур для обеспечения доступности предоставления государственных и муниципальных услуг. На удаленных и труднодоступных территориях организуются мобильные МФЦ (как, например, в Бразилии) и удаленные рабочие офисы. Равноправным партнером многофункциональных центров становится и филиальная сеть Почты России.
На начало июля 2015 г. на территории России действовало 1 863 центра и 4 037 офисов государственных и муниципальных услуг, а также 402 отделения на базе привлекаемых организаций. Показатель обеспеченности населения центрами и офисами государственных и муниципальных услуг составил 66,98 %. Только за 2013 г. было создано 410 МФЦ, а в 2014 г.,
благодаря возросшему темпу, - уже 760. С начала 2009 г. по 1 октября 2014 г., по данным субъектов Российской Федерации, центрами и офисами системы МФЦ оказано более 60 млн государственных и муниципальных услуг, включая услуги органов государственных внебюджетных фондов. С начала 2014 г. МФЦ и их рабочими офисами предоставлено 7 832 556 государственных услуг федеральных органов исполнительной власти, включенных в перечень обязательных к предоставлению в МФЦ государственных услуг, включая услуги Рос-реестра - 5 568 880, ФНС России - 23 770, ФМС России - 2 069 227, ФССП России -49 591, МВД России - 24 131, Пенсионного фонда РФ - 96 957 услуг [7].
В России с 1 марта 2015 г. МФЦ обязаны предоставлять 32 государственные услуги, включая информационные услуги (с этой даты центры обязаны выдавать посетителям выписки и справки из информационных систем органов власти, предоставляющих государственные услуги), 93 государственные и муниципальные услуги, рекомендованные для оказания через МФЦ органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами муниципальной власти, Пенсионным фондом РФ и Фондом социального страхования РФ, а также 7 услуг, предоставление которых возможно без личной явки заявителей в порядке эксперимента (ФМС России, МВД РФ, органы ЗАГС субъектов РФ) [8]. Предоставляемые МФЦ услуги максимально полно на данный момент охватывают все сферы жизнедеятельности граждан. Организационный акцент в системе предоставления государственных и муниципальных услуг на жизненные ситуации населения и единовременную подачу базовых документов отразил возможности и особенности данной системы.
На территории Омской области государственные и муниципальные услуги оказывают 2 076 организаций, из них 389 федеральных структур (например, Главное управление Министерства внутренних дел РФ по СФО, РОВД муниципальных районов, Департамент лесного хозяйства по СФО, Омское региональное отделение Фонда социального страхования РФ, Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по СФО и пр.); 20 - региональных (Главное государственно-правовое управление Омской области, Главное управление государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области, Казенное учреждение Омской области «Исторический архив Омской области», Министерство образования Омской области,
Региональная энергетическая комиссия Омской области и др.); 1 667 - муниципальных организаций [9].
Процесс формирования системы МФЦ в Омской области происходил с некоторыми задержками, обусловленными несовершенством федерального и регионального законодательства. Тем не менее сейчас темпы создания многофункциональных центров возросли, что иллюстрируют показатели региональной статистики. В муниципальных районах Омской области на конец августа 2015 г. функционируют 20 МФЦ, включая открытый в середине августа филиал МФЦ в Русско-Полянском муниципальном районе области. Для обслуживания населения отдаленных городских поселений организована деятельность «мобильных офисов» многофункциональных центров. В целях организации приема граждан отдаленных поселений муниципальных районов Омской области, где не предполагается создание МФЦ, до конца 2015 г. планируется создание 152 удаленных рабочих мест для приема граждан по принципу «одного окна».
В г. Омске уже осуществляют свою деятельность 12 центров, включая головной МФЦ и филиальную сеть по округам города с учетом рабочих офисов: в Ленинском АО - 2, Кировском АО - 3, Центральном АО - 2, Советском АО - 2, Октябрьском АО - 2, а также филиал казенного учреждения Омской области «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» на базе Центра развития бизнеса ОАО «Сбербанк России». В компетенцию последнего входит курирование предоставления следующих государственных услуг:
1. Выдача санитарно-эпидемиологических заключений; прием уведомлений о начале предпринимательской деятельности, осуществляемые Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Омской области.
2. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; государственный кадастровый учет недвижимого имущества, предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости, предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставление сведений из государственного реестра кадастровых инженеров, осуществляемые Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Омской области, Федеральным государственным бюд-
жетным учреждением «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии».
3. Государственная регистрация юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; предоставление сведений из Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, осуществляемые Управлением Федеральной налоговой службы по Омской области.
4. Предоставление информации о формах отчетности и порядке ее предоставления; предоставление форм расчетов по начисленным и уплаченным страховым взносам и информированию заявителей о порядке их заполнения, предоставление бесплатных программ для работодателей; предоставление сведений об услуге «электронный документооборот»; предоставление информации о действующих тарифах страховых взносов; предоставление образцов заполнения платежных поручений и информации о кодах бюджетной классификации для уплаты страховых взносов; прием от плательщиков страховых взносов расчетов по начисленным и уплаченным страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и обязательное медицинское страхование; информирование плательщиков страховых взносов о законодательстве РФ о страховых взносах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах; информирование о порядке исчисления и уплаты страховых взносов; информирование о правах и обязанностях плательщиков страховых взносов, информирование о полномочиях Пенсионного фонда РФ, территориальных органов Пенсионного фонда РФ и их должностных лиц, осуществляемые Отделением Пенсионного фонда РФ по Омской области.
5. Регистрация и снятие с регистрационного учета лиц, добровольно вступивших в правоотношения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством; регистрация страхователей и снятие с учета страхователей - физических лиц, обязанных уплачивать страховые взносы в связи с заключением гражданско-правового договора; регистрация и снятие с регистрационного учета страхователей - физических лиц и индивидуальных предпринимателей, заключивших трудовой договор с работником; регистрация и снятие с регистрационного учета страхователей - юридических лиц по месту нахождения обособленных подразделений, осуществляемые Омским
региональным отделением Фонда социального страхования РФ [10].
За 2014 г. через систему МФЦ г. Омска Управлением Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии было предоставлено 55 632 услуги; Управлением Министерства внутренних дел России -88; Управлением Федеральной миграционной службой России - 2 321; Управлением Федеральной налоговой службой России - 45; Отделением Пенсионного фонда РФ - 3 148; Управлением Федеральной службы судебных приставов России - 18 услуг. Оказались полностью невостребованными услуги, оказываемые Управлением Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом, Омским региональным отделением Фонда социального страхования РФ.
Количество видов услуг и, соответственно, рост количества обращений обусловили повышение внимания к необходимости обеспечения коммуникационных связей между потребителями и поставщиками услуг с целью постоянной оптимизации данного процесса, поскольку данный аспект тесно сопряжен с проблемой удовлетворенности качеством предоставляемых услуг. Показатели степени удовлетворенности социальными услугами напрямую зависят от качества услуг, которое определяется на основе качества содержания конечного результата услуг, получаемого населением (статический показатель), и качества предоставления услуги (динамический показатель). Этот момент обусловлен особенностью сферы услуг, которая состоит в том, что потребитель либо присутствует, либо участвует в процессе оказания услуги, поэтому для него важен как процесс оказания услуги, так и конечный результат услуги.
Качество содержания конечного результата услуги обеспечивается степенью соответствия оказанной услуги установленному стандарту, полнотой и своевременностью ее оказания. Качество предоставления услуги зависит от условий оказания и затраченных на ее получение ресурсов, соблюдением регламента предоставления. Степень удовлетворенности населения качеством предоставления государственных и муниципальных услуг определяется по следующим установленным показателям:
- количество обращений гражданина в орган государственной (муниципальной) власти для получения одной государственной (муниципальной) услуги;
- среднее время ожидания в очереди при обращении граждан в государственный (муниципальный) орган (минуты);
- уровень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в МФЦ (проценты) [11].
Как правило, степень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг и качеством конечного результата является в большей мере субъективным показателем и складывается на основе сопоставления ожиданий индивидов при обращении за услугой и собственного фактического опыта, связанного с данным обращением. Данные сравнительные параметры не отражены в административном регламенте предоставления услуги, и поэтому для оценки реального состояния процесса оказания государственных услуг органы власти обращаются к социологическим опросам потребителей. Данный инструмент, являясь методом мониторинга и контроля за качеством процесса предоставления услуг, должен способствовать установлению механизма обратной связи с гражданами на системной основе в целях постоянного совершенствования качества конечного результата государственных и муниципальных услуг. Но пока речь идет только о динамических характеристиках процесса предоставления публичных услуг, ведь оценка качества содержания конечного результата услуги редко становится предметом социологических опросов.
В сентябре 2013 г. и в сентябре - октябре 2014 г. аналитическим отделом Министерства труда и социального развития Омской области были проведены социологические опросы методом анкетирования на предмет оценки качеств предоставления государственных услуг, целью которых стало определение основных недостатков или проблем процесса предоставления услуг. В качестве объекта опроса выступили граждане, обратившиеся в многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг, центры социальных выплат и материально-технического обеспечения. В качестве критерия выборки выбрано распределение граждан, обратившихся за назначением и получивших отдельные виды мер социальной поддержки, по муниципальным районам Омской области и административным округам города Омска. Всего в опросе приняли участие: в 2013 г. - 800 чел., в 2014 г. - 400 чел. [12; 13]. Ответы респондентов были получены по следующим информационным блокам:
1. Удовлетворенность респондентов процессом организации предоставления государственных услуг. Число респондентов, не удовлетворенных процедурными моментами в целом, составляет: в 2013 г. - 7,1 % и в 2014 г. -1 %; 1,5 и 9 % участников опроса в 2013 и 2014 гг. соответственно затруднились с ответом. Как отмечается в отчетах по проведенным опросам, дальнейший анализ ответов респондентов и в 2013 г., и в 2014 г. показал одну картину: основными причинами появления у потребителей услуг недовольства стали наличие очередей в центрах, отсутствие комфортных условий, наличие претензий к работе работников центров в процессе предоставления услуги.
2. Оценка удобства расположения места предоставления государственных услуг и гра-фикаработы. Доля респондентов, которые считают месторасположение центров удобным, составила: в 2013 г. - 83 %, в 2014 г. - 87,8 % опрошенных; респонденты, отразившие неудобное или не совсем удобное месторасположение: в 2013 г. - 15,1 %, в 2014 г. - 11,2 %. При этом в качестве трех основных причин были названы (с разными формулировками, но с одинаковым содержанием): неудобство добираться до центра выплат, отсутствие прямого автобусного маршрута до центра выплат, удаленность центра выплат (2013), удаленность от места проживания, удаленность от остановки общественного транспорта, удаленность от центра рабочего поселка (2014). Оценка удобства графика работы центров показала, что почти все считают график работы удобным (88 % опрошенных в 2013 г. и 95 % - в 2014 г.). Но среди причин, обусловивших отрицательные ответы, были одинаково в разные года указаны: недостаточное количество часов приема в вечернее время; совпадение графика работы центра с личным графиком работы; неосуществление приема граждан в пятницу и субботу.
3. Оценка комфортности мест ожидания, мест для заполнения документов и мест приема граждан. Доля респондентов, неудовлетворенных уровнем комфортности помещений центров, оказалась незначительной и составила 6,8 % в 2013 г. и 4,7 % - в 2014 г. В качестве основной причины неудовлетворительной оценки уровня комфортности в 2013 и 2014 гг. оказалась недостаточная площадь помещений. Оценка оснащенности мест для заполнения документов также отразила проблему достаточности площадей центров (3,1 % респондентов от числа опрошенных в 2013 г., 8 % - в 2014 г.).
4. Оценка уровня обслуживания со стороны сотрудников в процессе предоставления
государственных услуг и организации очереди. Респонденты оценили личные и профессиональные качества специалистов: доброжелательность, вежливое отношение к клиентам, качество, полнота и точность консультаций. В целом, граждане дали достаточно высокую оценку по данному критерию - 93,5 % респондентов в 2013 г., 88,7 % - в 2014 г. В качестве основных замечаний в 2013 и 2014 гг. одинаково были указаны неполучение ответов на интересующие вопросы и невнимательное отношение специалистов. Оценка организации ожидания в очереди в месте предоставления выплаты, которая проведена была только в 2014 г., показала, что 84,3 % опрошенных граждан оказались удовлетворены организацией очереди. Стоит отметить, что, согласно административных регламентов, время ожидания в очереди клиента не должно превышать 15 минут, а в местах ожидания должно быть достаточное количество таковых мест. Анкетирование выявило имеющуюся проблему - несоблюдение процедур административных регламентов («длительное ожидание в очереди» - 64,7 % от числа неудовлетворенных организацией ожидания, «недостаточно мест для ожидания» -23,5 %, «не организовано ожидание в очереди» - 11,8 %).
Для предупреждения очередей и удобства клиентов в центрах практикуется предварительная запись на прием для подачи заявления (документов) на предоставление услуги. Вместе с тем не все клиенты центров информированы о такой услуге, среди участников опроса таких клиентов оказалось 6,5 %. Предварительной записью воспользовались лишь 33 % респондентов из числа опрошенных. Стоит отметить, что данный параметр имел место только в опросе 2014 г.
На основе методических рекомендаций по проведению мониторинга внедрения и исполнения административных регламентов предоставления государственных услуг, разработанных Министерством экономики Омской области, в опросный лист, несмотря на некоторое дублирование предыдущих аспектов, был включен вопрос «Приходилось ли Вам лично сталкиваться с необоснованными действиями специалистов в ходе предоставления выплаты?». Основными нарушениями, допускаемыми специалистами при предоставлении государственной услуги, в 2013 и 2014 гг. стали: наличие неофициальной очереди, длительность ожидания отсутствующего сотрудника на рабочем месте в установленные часы приема, ошибки в конечном результате предоставления услуги (по-
казатель только 2014 г.) и изготовление копий документов за дополнительную плату по настоянию сотрудников центра.
5. Оценка доступности получения информации о порядке предоставления выплат на основе административного регламента государственной (муниципальной) услуги. Опрос показал, что с содержанием данных документов хорошо знакомы только 34,5 % респондентов. Данный показатель также получен только в 2014 г.
По итогам представленных опросов следует сделать определенные выводы. Организационная ситуация в системе предоставления государственных и муниципальных услуг на основе МФЦ практически остается без изменений. Можно выделять аспекты улучшения отдельных показателей, если, например, не принимать во внимание различие количественного и качественного состава респондентов по годам и отсутствие некоторых оценочных срезов в 2013 г. Но данные опросы направлены все-таки на выявление и решение проблем, связанных с управленческой практикой органов власти и достижением заданных индикаторов эффективности, что находит свое отражение в программных документах. В настоящий момент органы власти делают акцент на понимании и совершенствовании процедурных характеристик, т. е. внимание уделяется динамическим показателям качества предоставления услуг, оказываемых населению. В частности, показатели отчетности эффективности деятельности Министерства труда и занятости Омской области включают в себя долю граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в казенных учреждениях Омской области - многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг: в 2014 г. было запланировано достижение показателя на уровне 40 % от общего количества потенциальных потребителей, фактический результат составил 67,2 %. Следующие плановые значения данного показателя - на 2015 и 2016 гг. -составляют одинаковые данные: 90 %.
Еще один показатель - удельный вес граждан, повторно обратившихся в казенные учреждения Омской области - многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг, центры социальных выплат и материально-технического обеспечения, - в 2012 г. составил 65,0 %, в 2013 и 2014 гг. - по 20,0 %, план на 2015 и 2016 гг. -также по 20,0 % [14].
Отдельные проблемы следует выделить в части расчета плановых показателей, которые либо существенно занижены (показатель доступности МФЦ), либо отражают сложность построения эффективной работы МФЦ (показатель повторного обращения граждан, остающийся без изменений на протяжении ряда лет).
Текущее внимание только управленческому аспекту институту публичных услуг определяет тенденцию накопления информационной базы, отражающей недостатки функционирования всей системы МФЦ, но не позволяет формировать полноценную обратную связь, которая бы имела эффект реагирования органов власти на выявляемые проблемы. Респонденты в социологических опросах на тематику «жизненных ситуаций», как правило, хотят быть уверенными, что высказанное ими мнение о недостатках не останется без должного внимания и найдет свое выражение в конкретных оптимизационных мероприятиях органов власти и должностных лиц МФЦ. Гражданин выступает и как заказчик услуги, и как ее потребитель, и с этих субъектных сторон заинтересован в качестве получаемого результата. Но достижение необходимого результата, который сопровождает процесс предоставления услуги и является его конечной целью, пока не является элементом коммуникативной практики органов власти в общем и МФЦ в частности.
К недостаткам, которые влияют именно на результат оказания услуги, можно отнести: информационную составляющую процесса получения услуг (слабую информированность получателей услуг о возможностях, условиях, порядке и местах предоставления услуг, о наличии инструментов предварительной записи); низкий уровень профессионализма специалистов МФЦ; правовую неграмотность (незнание законных механизмов отстаивания своих прав и интересов, неготовность к их защите из-за нежелания вступать в конфликтные отношения с органами власти и представителями МФЦ и ожидания в связи с этим негативных последствий). Последняя проблема обусловлена чаще всего некачественным результатом предмета услуги, получаемого индивидом. Это актуализирует необходимость выстраивания коммуникационных практик между потребителями и производителями услуг. Требования населения к качеству услуги и уровень осведомленности по данному процессу постепенно возрастает, поэтому и государству следует сориентировать систему контроля института государственных и муниципальных услуг и на статический показатель - качество конечного результата в
процессе оказания услуг. Реализация интерактивного обсуждения проблем в данной системе может найти свой выход в следующих моментах:
- открытом и доступном информационном сопровождении проведенных мероприятий по жалобам на качество конечного результата и предложениям по его улучшению;
- общественном участии в обсуждении новых и корректировке уже работающих стандартов услуг, ведь именно в данном документе представлены все существенные характеристики публичной услуги;
- привлечении организаций по подобию общественных контролеров, которые могут представлять и защищать интересы и права граждан в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг;
- активном и непосредственном участии граждан в процедурах мониторинга качества государственных и муниципальных услуг.
На данный момент практически единственным инструментом обратной связи стала информационно-аналитическая система мониторинга качества государственных и муниципальных услуг «Ваш контроль», которая начиная с конца марта 2013 г. обеспечивает оценку гражданами качества государственных услуг, оказываемых в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестре), а с 2014 г. применяется в отношении наиболее массовых и социально значимых услуг МВД РФ и Федеральной миграционной службы РФ. С 1 января 2015 г. данная публичная система работает с услугами Федеральной налоговой службы России, и в течение 2015 г. планируется подключение Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, Федеральной службы судебных приставов, Рос-потребнадзора и Росимущества [15]. Результаты, получаемые в рамках функционирования данной информационной системы, в перспективе должны составить основу оценки эффективности деятельности руководителей соответствующих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений. Но предполагается ли формирование открытых отчетных мероприятий для оповещения всех заинтересованных потребителей, особенно тех, кто выразил свое мнение при мониторинговых процедурах, пока не понятно. Социологические же опросы органов власти, организуемые лишь с некоторой регулярностью, не работают на построение обратной связи с респондентами и не позволяют отразить масштаб даже организа-
ционной проблемы, тем более, что МФЦ не отчитываются о принятых мерах по выявленным недостаткам.
Таким образом, следует подчеркнуть, что грамотное и последовательное применение международного опыта организации МФЦ позволит оптимизировать их деятельность, включая построение эффективных коммуникаций с потребителями услуг. В российской практике проблеме обратной связи поставщика и потребителя государственных и муниципальных услуг пока не уделяется должного внимания со стороны органов власти и самих МФЦ. Решение данной проблемы подразумевает не простое получение информации от потребителей о качестве государственных и муниципальных услуг, а их активное участие в мероприятиях органов власти и МФЦ по повышению качества конечного результата услуг. Вполне возможно, что очевидность и необходимость такого подхода ясно понимается государством, но трудно пока представляется с точки зрения построения и структурирования такого механизма, который бы действительно явился эффективным инструментом коммуникативных практик между производителем и потребителем услуг.
1. Киселева А. М. Качество жизни молодежи в крупном городе: социологическое измерение // Вестн. Ом. ун-та. Сер. «Экономика». - 2015. - № 2. - С. 145-150.
2. Капаров С. Г. Стандарты предоставления государственных услуг - новый этап административной реформы в Казахстане // Чи-новникЪ. - 2004. - № 5 (33). - URL : http:// www.chinovnik.uapa.ru/ru/issue/2004/05/14/ (дата обращения: 1.08.2015).
3. Опыт международного опыта организации государства «одного окна» (ГОО). -URL : http://www.hse.ru/data/2010/05/20/12170 65636/3.doc (дата обращения: 5.08.2015).
4. Паршин М. В. Качество государственных и муниципальных услуг: на пути к сервисному государству. - М. : Статут, 2013. -272 c.
5. Опыт международного опыта организации государства «одного окна» (ГОО). -URL : http://www.hse.ru/data/2010/05/20/12170 65636/3.doc (дата обращения: 5.08.2015).
6. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (в ред. от 13.07.2015). - Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».
7. Административная реформа / Министерство экономического развития РФ. - URL :
http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections /admReform/ (дата обращения: 6.08.2015)
8. О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления : Постановление Правительства РФ от 27 сентября 2011 г. № 797. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Портал государственных и муниципальных услуг Омской области (старая версия). -URL : http://old-pgu.omskportal.ru/ (дата обращения: 6.08.2015).
10. Сводная отчетность о деятельности уполномоченного многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг Омской области за 2014 г. // Казенное учреждение Омской области «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» : офиц. сайт. - URL : http://мфц-омск.рф/ru/about/statis-tika-obrashenij/ (дата обращения: 6.08.2015).
11. О Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг. : Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12. О качестве предоставления отдельных государственных услуг, оказываемых учреждениями, находящимися в ведении Министерства труда и социального развития Омской области : отчет по результатам социологического опроса. - URL : http://www.omskmintrud.ru/ ?sid=2798 (дата обращения: 1.08.2015).
13. О качестве предоставления отдельных видов мер социальной поддержки, предусмотренных законодательством Российской Федерации и Омской области : отчет по результатам социологического опроса / Министерство труда и социального развития Омской области. -URL : http://www.omskmintrud.ru/?sid=2798 (дата обращения: 1.08.2015).
14. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства труда и социального развития Омской области на 2014-2016 гг. / Министерство труда и социального развития Омской области. - URL : http:// www.omskmintrud.ru/?sid=2870 (дата обращения: 5.08.2015).
15. Портал административной реформы «Совершенствование государственного управления». - URL : http://ar.gov.ru/ (дата обращения: 6.08.2015).
