CC BY
130
УДК 338.22.01 JEL: H41, H83
DO110.25513/1812-3988.2018.2.38-44
КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ЭЛЕМЕНТЫ МЕТОДОЛОГИИ С ПОЗИЦИИ МУЛЬТИСТЕЙКХОЛДЕРСКОГО ПОДХОДА
Е.А. Капогузов^ Т.А. Лапина^ Р.И. Чупин
■Jb
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского (Омск, Россия) ь Институт экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения
Информация о статье
Дата поступления 27 декабря 2017 г.
Дата принятия в печать 25 марта 2018 г.
Ключевые слова
Государственные услуги, институциональные изменения, качество государственных услуг, мультистейкхолдерский подход
Российской академии наук (Новосибирск, Россия)
Аннотация. Рассматриваются теоретические и методологические элементы исследования качества предоставления государственных услуг с позиций мультистейкхолдер-ского подхода (восприятия со стороны потребителей, сотрудников фронт-лайн уровня и руководителей организаций, отвечающих за процесс предоставления государственных услуг). Проведен теоретический анализ факторов, отвечающих за уровень удовлетворенности потребителей государственных услуг. Данные факторы представляют собой как объективные характеристики организации процесса оказания государственных услуг (диверсификация работы специалистов, механизмы информирования, работы с жалобами, стандартизации), изменение которых находится в компетенции органа, предоставляющего услуги, характеристики потребителей (число потребителей, особенности их поведения), так и измеримые результаты процесса предоставления государственных услуг (время оказания услуги). Утверждается, что в процессе реформирования государственного управления необходимо не только повышать качество государственных услуг, но и отслеживать восприятие этого качества потребителями. На основе анализа социологических исследований 2016 и 2017 гг. показан исследовательский потенциал анализа дискурсивных практик восприятия стейкхолдерами институциональных изменений в сфере производства государственных услуг.
Публикация подготовлена при финансовой поддержке РФФИ, Правительства Омской области, проект «Оценка эффективности институциональных изменений в сфере производства государственных услуг: развитие методологии и характеристика состояния в регионе», номер проекта 17-12-55016.
QUALITY OF PUBLIC SERVICES: THEORETICAL ISSUES AND ELEMENTS OF METHODOLOGY FROM A MULTI-STAKEHOLDER APPROACH
E.A. Kapoguzova, T.A. Lapinaa, R.I. Chupinb
a Dostoevsky Omsk State University (Omsk, Russia) b Institute of Economics and Industrial Engineering Siberian Branch of the RAS (Novosibirsk, Russia)
Article info
Received
December 27, 2017
Accepted March 25, 2018
Abstract. The article examines the theoretical and methodological elements of quality research from the perspective of a multi-stakeholder approach (consumer perceptions, front-line staff and top-officials). The analysis of the factors responsible for the level of satisfaction of consumers of public services was carried out. These factors represent both objective characteristics of the organization of the process of rendering the state services (diversification of work of specialists, mechanisms of informing, work with complaints, standardization) which change is in competence of the body providing services, characteristics of consumers (number of consumers, features of their behavior), and measurable results of process of providing the state services (time of rendering of service). The authors take the approach that in the process Keywords of reforming public administration it is necessary not only to improve the quality of public ser-
Public services, institutional vices, but to monitor the perception of this quality by consumers. On the basis of the analysis changes, quality of public ser- of sociological researches of 2016 and 2017 the research potential of the analysis of discursive vices, multi-stakeholder ap- practices of perception by stakeholders of institutional changes in the sphere of production of proach the state services is shown.
Acknowledgements. The publication was prepared with financial support of Russian Foundation for basic research, the Government of the Omsk region, the project "Evaluation of the effectiveness of institutional changes in the sphere of production of public services: development of methodology and characteristics of the condition in the region," project number 17-12-55016.
© Е.А. Капогузов, Т.А. Лапина, Р.И. Чупин, 2018
1. Постановка проблемы. В соответствии с Концепцией административной реформы в РФ в 2006-2010 гг. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р) ключевой целью и целевым показателем «качества государства» являлся, помимо улучшения позиции в международных рейтингах, таких как индекс качества государственного управления ОШСБ (впоследствии преобразованный в индекс ЖОТ) и индекс восприятия коррупции (СР1), рост удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством государственных услуг (до 50 % в 2008 г. и 70 % в 2010 г.). Кроме того, согласно целевым установкам одного из «майских указов» - Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» - Правительству РФ предписывалось разработать план мероприятий, которые к 2018 г. должны были позволить обеспечить уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг - не менее 90 %.
Считается, что качество государственных услуг является значимым показателем качества жизни населения, что подчеркивается как в ряде публикаций [1; 2], так и в стратегических документах на федеральном и региональном уровне (в частности, в Стратегии развития Омской области до 2025 г.).
Согласно данным Министерства экономического развития (показывающего значение удовлетворенности «в целом» на уровне 86 %), а также ряда региональных исследований, проводимых квазигосударственными организациями [3], последние годы значение показателя близко к контрольному. Благоприятную картину (96,6 % ответов «отлично» и «хорошо» относительно общего уровня оказания услуг) демонстрирует и специализированный портал «Ваш контроль», основной задачей которого является в первую очередь помощь «сделать получение государственных услуг удобным и эффективным, приблизить их к нуждам и запросам граждан» (https://vashkontrol.ru).
Вместе с тем реальность и наблюдаемая практика процесса предоставления государственных услуг создает основу для системных исследований качества государственных услуг в рамках мультистейкхолдерского подхода, который предполагает оценку качества с позиций разных субъектов - государства, потре-
бителей, структур, участвующих в предоставлении услуг.
2. Методология исследования. Вопрос о качестве государственных и муниципальных услуг, как демонстрируется в релевантной литературе, связывается, главным образом, «с удовлетворенностью качеством предоставления услуг, основываясь на совокупности обстоятельств осуществляемого процесса. Среди таких обстоятельств: срок предоставления услуги, время ожидания в очереди, вежливость и профессионализм сотрудников, условия приема заявителей и др.» [4, с. 132].
При этом необходимо учитывать как объективные возможности государственных органов и ресурсные ограничения, так и ситуации когнитивного восприятия потребителями качества процесса получения услуги.
Нами вопрос качества государственных услуг рассматривается как «институциональный конструкт», с опорой на социологический конструктивизм П. Бергмана и Т. Лукмана [5], имеющий разные уровни дискурса. В рамках нашего методологического подхода мы будем исследовать дискурсивные практики на уровне трех субъектов - потребителей, руководителей государственных структур и их сотрудников (бюрократов нижнего уровня). Все эти субъекты могут иметь разные представления о сущности институциональных изменений, о качестве государственных услуг и возможностях по их улучшению. Применительно к государственным субъектам это может находить отражение в организационной культуре и организационном поведении и способствовать или препятствовать (в случае наличия сопротивления со стороны бюрократических субъектов) улучшению результативности (performance improvement) и операционализирован-ного (измеряемого на основе системы объективных показателей) и воспринимаемого (измеряемого на основе опросов) качества государственных услуг.
В результате авторского социологического исследования, проведенного в 2016 г. [6], установлен перечень факторов (рис. 1), влияющих на общую удовлетворенность потребителей качеством государственных услуг.
В связи с этим возникает ряд проблем. С одной стороны, не так просто распространить стандартную модель оценки уровня удовлетворенности на все группы потребителей. С другой, имплементация обновленной системы оцен-
ки возможна лишь при изменении действующих регламентов оказания услуг. В проведенном нашим исследовательским коллективом в 2016 г. опросе респондентами отмечался «ряд проблем, которые возникают в процессе получения услуг и служат основанием для жалоб, в том числе институциональные (большое коли-
чество документов, необходимых для получения услуги) отмечаются 25,0 % и 11,7 % респондентов соответственно. Есть также проблемы с персоналом (невежливое обращение 7,1 %) и отсутствие помощи (отзывчивости) (2,8 %). Кроме того, 15,8 % респондентов готовы жаловаться на долгое обслуживание» [6, с. 165].
Количество потребителей
Интерпретативная рациональность потребителей
Время получения услуги
Диверсификация работы специалистов
Рис. 1. Факторы, отвечающие за уровень удовлетворенности потребителей государственных услуг
Основным потенциальным фактором угрозы ухудшения качества государственной услуги является оппортунистическое поведение поставщика услуг. Однако, используя метод детализации, оппортунизм разбивается на две группы факторов, первая из которых детерминирует проблему безбилетника (объективный фактор), вторая представлена склонностью к оппортунизму (человеческий фактор). Факторы, влияющие на качество государственных услуг, и требования оценки представлены в факторной модели, изображенной на рис. 2.
Объектом исследования является качество государственных услуг, предоставляемых многофункциональными центрами оказания государственных услуг в г. Омске. Качество представляет собой степень соответствия присущих характеристик требованиям. Качество услуг можно охарактеризовать как совокупность свойств услуги, обусловливающих ее пригодность удовлетворять определенные потребности в соответствии с ее назначением.
Оценка качества представляет собой совокупность операций, выполняемых с целью
оценки соответствия установленным требованиям (в том числе социальным стандартам). Требования к качеству предъявляются как со стороны потребителей, так и со стороны производителей государственных услуг. Когда речь идет об общественных по предоставлению и частных по потреблению благах, тогда потребитель способен определять объем и качество предоставляемых услуг. Таким образом, критерием качества будет являться степень удовлетворенности потребителем государственных услуг, исходя из его ожиданий и восприятий данного качества.
Посредством спецификации конструктивистской теории П. Бергера и Т. Лукмана, под институционализацией качества государственных услуг понимается ситуация формализованного закрепления социальных практик, придание им статуса института (в «нортовской традиции» понимания данной категории как «правил игры» с механизмом принуждения к их исполнению), открывающего альтернативные возможности воздействия потребителей на качество государственных услуг.
Доля населения, получающего услуги иными доступными способами
Уровень территориальной доступности МФЦ для населения
Доля населения, получающего услуги в МФЦ
Количество МФЦ
Уровень образования Количество
специалистов МФЦ специалистов
МЦОГС
Уровень Оснащенность
информационного МФЦ
сопровождения МФЦ современной
техникой
Количество Количество
некоммерческих коммерческих
организаций, компаний,
оказывающих оказывающих
консультации консультации
Объективная сторона
Удовлетворенность работников трудом
Заработная плата работников МФЦ
Условия труда в МЦОГС
Уровень профессиональной подготовки специалистов
Объем отчетности перед органами исполнительной власти
Система ценностей работников
Человеческий фактор
Качество государственных услуг
Удовлетворенность населения процессом получения услуги
Удовлетворенность
населения стоимостью услуг
Удовлетворенность населения содержанием услуги
Удовлетворенность информационной открытостью органов власти
Социальная оценка
Рис. 2. Факторы, детерминирующие качество государственных услуг (сост. на базе опроса 2016 г. [6])
Значимость такого взаимодействия всё более возрастает в современном обществе, и это было показано в концепции New Public Governance: потребители не только финансируют производство государственных услуг, но и активно участвуют в их со-производстве как на стадии принятия бюджетных решений, так и на стадии принятия ответственности за «провалы общества» [7]. Для выявления ожиданий
потребителей предполагается проведение социологического исследования.
3. Первичные результаты, выводы и перспективы дальнейших исследований.
Дальнейшей исследовательской задачей является оценка эффективности формальных институциональных изменений в сфере производства государственных услуг с позиций эволюции дискурса. Амбивалентность восприятия каче-
ства со стороны разных субъектов общественного контроля (государственных служащих, руководителей государственных органов, потребителей государственных услуг) требует дальнейшего научного осмысления, типоло-гизации и операционализации. Последнее является крайне важным с точки зрения совершенствования организационно-управленческих механизмов, поскольку позволит замерять параметры институциональных изменений и отслеживать их динамику, анализируя причины успеха и неудач. В частном секторе уже выработаны методологические подходы к оценке разрыва между ожиданиями потребителей (expectation) и восприятием (perception) ими качества предоставляемых услуг. Еще в конце 1980-х гг. была разработана концепция SERVQAL [8], которая активно применяется в различных отраслях сферы услуг, но в России есть лишь единичные публикации, обсуждающие возможность применения данной методики при совершенствовании производства государственных услуг, хотя и были попытки создать методики оценки качества государственных услуг на ее основе [9].
Нами выделяются существенные изменения формальных институтов (в частности, внедрение Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 и портала «Ваш контроль») на ожидания и восприятие различных субъектов с позиций интенциональности восприятия требований к качеству государственных услуг [10]. На основе анкетного выборочного опроса потребителей, обслуживающихся в МФЦ г. Омска, углубленного экспертного интервью с сотрудниками и руководителями региональных министерств, отвечающих за организацию деятельности в МФЦ на территории г. Омска, предполагается выявление ожиданий потребителей государственных услуг и основных практик получения государственных услуг. На основе количественных данных также планируется проведение анализа восприятия качества государственных услуг как со стороны потребителей, так и со стороны сотрудников МФЦ. Кроме того, в процессе исследования планируется оценить привлекательность МФЦ для потребителей.
Предполагаемые задачи и результаты эмпирического исследования связаны:
- с определением основных потребительских стратегий получения государственных услуг;
- анализом привлекательности МФЦ для потенциального потребителя;
- оценкой приемлемости для потребителей изменения процедур получения государственных услуг;
- выявлением значимости для потребителей элементов «время получения услуги», «стоимость услуги», «качество услуги», «качество обслуживания», «время работы»;
- выявлением практик получения государственных услуг;
- выявлением источников удовлетворенности / неудовлетворенности потребителей;
- выявлением восприятия институциональных изменений в деятельности МФЦ на потребителей.
В декабре 2017 г. был проведен опрос потребителей государственных услуг - посетителей МФЦ во всех административных округах г. Омска. Метод проведения опроса - анкетирование. Размер выборки - 275 чел. Результаты опроса будут представлены в наших дальнейших публикациях, вместе с тем первичное впечатление субъектов опроса - интервьюеров заключается в росте воспринимаемой удовлетворенности динамикой качества предоставляемых услуг и улучшением организации работы МФЦ г. Омска по сравнению с опросами годичной давности. Особо стоит отметить новации в данной сфере, в частности комплексное предоставление услуг на основе сервисов «Жизненные ситуации», «Социальное такси» и др.
На основе анкетного опроса и обсуждения его результатов с руководством МФЦ предполагается выявление восприятия успешности и результативности институциональных изменений в рамках институционального контекста их производства. Методической основой для выявления разрыва между ожиданиями потребителей (expectation) и восприятием (perception) ими качества предоставляемых услуг может стать использование концепции SERVQAL. Развитие методологии на основе данной методики, выявление проблемных мест в существующих практиках предоставления государственных услуг на основе анализа дискурсивных практик на уровне региона является основой для дальнейших исследований на основе исследовательского потенциала новой институ-
циональной экономической теории, что долж- ствования институциональной системы [11] и но позволить выявить параметры для совершен- развития практик социального действия.
Литература
1. Кайль Я. Я. Качество предоставления государственных и муниципальных услуг как важный фактор повышения уровня жизни населения России // Региональная экономика: теория и практика. - 2011. - № 26. - С. 51-58.
2. Акулич М. М., Батырева М. В. Государственные и муниципальные услуги как фактор повышения качества жизни населения // Вестн. Тюм. гос. ун-та. Соц.-экон. и правовые исслед. - 2015.
- Т. 1. - № 4 (4). - С. 19-31.
3. Оценка качества предоставления государственных и муниципальных услуг в Красноярском крае / Н. Г. Горяева и др. // Экономика и управление: проблемы, решения. - 2016. - Т. 1, № 9.
- С. 108-115.
4. На пути к сервисному государству: удовлетворенность получателей государственных услуг / В. Н. Южаков и др. // Экономическая политика. - 2014. - № 3. - С. 116-142.
5. Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности : Трактат по социологии знания. - М. : Медиум, 1995. - 334 с.
6. Капогузов Е. А., Лапина Т. А., Чупин Р. И. Качество государственных услуг в контексте институционализации социального контроля // Journal of Institutional Studies. - 2017. - Т. 9, № 2. -С. 154-171. - DOI: 10.17835/2076-6297.2017.9.2.154-171.
7. Pollitt Ch., Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis: New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. - 3rd ed. - Oxford : Oxford University Press, 2011. - 392 p.
8. Parasuraman A., Zeithaml L. L., Berry L. L. Servqual: A multiple-Item Scale for Measuring Consumers Perceptions of Service Quality // Journal of Retailing. - 1988. - Vol. 64, № 1. - P. 12-40.
9. Лапин А. Е., Хайров Д. Р. Методика «Servqual» для оценки качества предоставления государственных и муниципальных услуг // Государственная служба. - 2012. - № 3. - С. 30-35.
10. Капогузов Е. А., Торощина М. Е. Институциональные изменения в системе оценки качества государственных услуг // Государственное и муниципальное управление. Учен. зап. СКАГС.
- 2016. - № 1. - С. 62-69.
11. Бирюков В. В. Власть и институциональные перемены в экономике // Вестн. Ом. ун-та. Сер. «Экономика». - 2017. - № 3 (59). - С. 5-12. - DOI: 10.25513/1812-3988.2017.3.5-12.
References
1. Кау! I.I. Quality of state and municipal services as the important factor improving the level of living standards in the Russian Federation. Regional Economics: Theory and Pactice, 2011, no. 26, pp. 51-58. (in Russian).
2. Akulich M.M., Batyreva M.V. State and Municipal Services as a Factor of Improving Population's Quality of Life. Tyumen State University Herald. Social, Economic, and Law Research, 2015, Vol. 1, no. 4 (4), pp. 19-31. (in Russian).
3. Goryaeva N.G., Kolesnyak A.A., Zakharov P.A., Mut Yu.V., Kornienko D.S. The Rating of Satisfaction of the Quality of Submitting of Public and Municipal Service of Krasnoyarsk Region. Eko-nomika i upravlenie: problemy, resheniya, 2016, Vol. 1, no. 9, pp. 108-115. (in Russian).
4. Yuzhakov V., Boikov V., Dobrolyubova E., Pokida A., Zybunovskaya N. On the Way to Service-Oriented State: Satisfaction of Public Services Recipients. Economic Policy, 2014, no. 3, pp. 116142. (in Russian).
5. Berger P.L., Luckmann T. The Social Construction of Reality, A Treatise on sociology of Knowledge, Moscow, Medium publ., 1995, 334 p. (in Russian).
6. Kapoguzov E.A., Lapina T.A., Chupin R.I. Social Control of the Quality of Public Services: Theory, Methodology and Results of Empirical Research. Journal of Institutional Studies, 2017, Vol. 9, no. 2, pp. 154-171. DOI: 10.17835/2076-6297.2017.9.2.154-171. (in Russian).
7. Pollitt Ch., Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis: New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State, 3rd ed., Oxford, Oxford University Press, 2011, 392 p.
8. Parasuraman A., Zeithaml L.L., Berry L.L. Servqual: A multiple-Item Scale for Measuring Consumers Perceptions of Service Quality. Journal of Retailing, 1988, Vol. 64, no. 1, pp. 12-40.
9. Lapin A., Khayrov D. "SERVQUAL" methodology to assess the quality of public and municipal services. Public Administration, 2012, no. 3, pp. 30-35. (in Russian).
10. Kapoguzov E.A., Toroshhina M.E. Institutional Changes in the System of Evaluation the Quality of Public Services. State and municipal management scholar notes, 2016, no. 1, pp. 62-69. (in Russian).
11. Biryukov V.V. Power and institutional changes in the economy. Herald of Omsk University. Series "Economics", 2017, no. 3 (59), pp. 5-12. DOI: 10.25513/1812-3988.2017.3.5-12. (in Russian).
Сведения об авторах
Капогузов Евгений Алексеевич - д-р экон. наук, доцент, заведующий кафедрой экономической теории и предпринимательства
Адрес для корреспонденции: 644077, Россия, Омск, пр. Мира, 55а E-mail: [email protected]
Лапина Татьяна Александровна - канд. экон. наук, доцент кафедры экономики и управления человеческими ресурсами
Адрес для корреспонденции: 644077, Россия, Омск, пр. Мира, 55а
E-mail: [email protected]
Чупин Роман Игоревич - канд. социол. наук, научный сотрудник
Адрес для корреспонденции: 630090, Россия, Новосибирск, пр. Академика Лаврентьева, 17 E-mail: [email protected]
Для цитирования
Капогузов Е. А., Лапина Т. А., Чупин Р. И. Качество государственных услуг: вопросы теории и элементы методологии с позиции мультистейкхолдерского подхода // Вестн. Ом. ун-та. Сер. «Экономика». - 2018. -№ 2 (62). - С. 38-44. - DOI: 10.25513/18123988.2018.2.38-44.
About the authors
Kapoguzov Evgeny Alexeevich - Doctor of Economic sciences, Associate Professor, Head of the Department of Economic Theory and Entrepreneurship Postal address: 55а, Mira pr., Omsk, 644077, Russia E-mail: [email protected]
Lapina Tatiana Alexandrovna - Candidate of Economic sciences, Associate Professor of the Department of Economics and Human Resource Management Postal address: 55а, Mira pr., Omsk, 644077, Russia E-mail: [email protected]
Chupin Roman Igorevich - Candidate of Sociological sciences, research scientist
Postal address: 17, Akademika Lavrent'eva pr., Novosibirsk, 630090, Russia E-mail: [email protected]
For citations
Kapoguzov E.A., Lapina T.A., Chupin R.I. Quality of public services: theoretical issues and elements of methodology from a multi-stakeholder approach. Herald of Omsk University. Series "Economics", 2018, no. 2 (62), pp. 3844. DOI: 10.25513/1812-3988.2018.2.38-44. (in Russian).
