CC BY
575
УДК 332.37
Валентин Вершинин,
доктор экономических наук, профессор, проректор по научной и инновационной деятельности, Валериан Петров,
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник,
начальник управления планирования и организации научных исследований,
Государственный университет по землеустройству, г. Москва
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ ВОВЛЕЧЕНИЯ В СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЙ ОБОРОТ НЕИСПОЛЬЗУЕМЫХ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
<Х>00<><>0<><><><>0<><><>0<^^
Анализируется количественное состояние и динамика использования сельскохозяйственных земель в стране. Отражены причины сокращения площадей сельскохозяйственных земель и неиспользования пашни. Рассмотрены имеющийся опыт вовлечения неиспользуемых земель в сельскохозяйственный оборот в субъектах Российской Федерации, основные направления совершенствования данной работы. Предложены механизмы вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения и пути совершенствования нормативно-правовой основы для реализации этих предложений.
S u m m a r y
Quantitative state and agricultural lands dynamics in the country is analyzed. The reasons of agricultural land areas decreasing and arable lands unusing are reflected as well. Available experience of unused lands involvement in agricultural turnover in the RF subjects, main directions of the present work perfection are considered. Involvement mechanisms of unused agricultural lands in agricultural turnover and ways of improvement of legal regulation system for implementation of these proposals are offered.
Ключевые слова: неиспользуемые земли, площади земель, сельскохозяйственный оборот, мониторинг земель и землепользования, землепользователь, землеустройство, вовлечение земель в оборот.
Keywords: unused lands, land areas, agricultural turnover, monitoring of lands and land use, land user, land management, involving lands in turnover.
Россия располагает 9% сельскохозяйственных угодий мира, по площади пашни на душу населения (0,81 га) входит в первую пятерку стран мира и более чем в 3 раза превосходит среднемировой показатель.
Вместе с тем площади сельскохозяйственных земель ежегодно заметно сокращаются. За 2009-2012 гг. общая площадь земель сельскохозяйственного назначения сократилась на 16,2 млн га, или на 4%. Такая тенденция наблюдается уже более 20 лет. По предварительным данным Росреестра, уменьшение площадей земель сельскохозяйственного назначения в 2013 г. составило более 1 млн га.
Сокращение площадей сельскохозяйственных земель происходит из-за перевода их в другие категории: земли особо охраняемых территорий и объектов (рост за 4 года на 3,4%), земли населенных пунктов (на 2,6%). Расширились площади земель лесного фонда (на 1,4%) и земель промышленности и иного специального назначения (на 1,2%).
В целом по стране наблюдалось ежегодное сокращение площадей сельскохозяйственных угодий. С 1990 г. уменьшение их площади составило 2,2 млн га.
С этого времени по стране практически ежегодно наблюдается и сокращение площади пашни. За период до начала 2013 г. сокращение площади земель, используемых под пашню, по данным Росреестра, составило 10,84 млн га. За этот же пе-
риод площадь залежи (пашни, неиспользуемой больше года, начиная с осени, под посев сельскохозяйственных культур и под пар), прежде всего за счет пашни, выросла в 14,3 раза и к настоящему времени составила 4,96 млн га.
Основные причины сокращения и неиспользования пашни - неудовлетворительное финансово-экономическое положение сельхозтоваропроизводителей, что ведет к отказу и неиспользованию предоставленных земель, перевод земель в другие категории под различную застройку, недостаточность мероприятий по мелиорации и восстановлению плодородия почв.
Кроме того, на использование земель сельскохозяйственного назначения оказывает влияние неопределенность в выделении в натуре земельных долей. До настоящего времени из более 110 млн га земельных долей, наделенных в 1992 г. гражданам, 94,9 млн га остаются в долевой собственности. При этом 20,9 млн га (или 22,0%) составляют невостребованные гражданами земельные доли.
Многими органами местного самоуправления поселений, прежде всего в связи с нехваткой финансовых средств, оказалась невыполненной норма Федерального закона от 29.12.2012 г. № 435-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назна-
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
чения» об обязанности до 1 июля 2013 г. обеспечить выделение земельных долей в натуре.
Достоверную информацию о неиспользуемых земельных участках может обеспечить только инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения. По данным Минсельхоза России, площадь неиспользуемой пашни в 2013 г. составила 20,8 млн га, в том числе неиспользуемой до 2-х лет - 2,2 млн га, от 2 до 10 лет - 10,1 млн га и более 10 лет - 8,5 млн га. Из общей площади неиспользуемой пашни площадь пашни, пригодной для введения в сельскохозяйственный оборот, составляет 11,9 млн га (или 57,2%). Остальные площади составляют земельные участки закустаренные и залесенные, заболоченные и подтопленные, подверженные эрозии, на освоение которых потребуются значительные ресурсы.
В 32 субъектах Российской Федерации площадь неиспользуемой пашни составляет до 200 тыс. га. Особенно большие площади неиспользуемой пашни в Волгоградской (1,1 млн га) и Кировской (1,0 млн га) областях, а также в Красноярском (985 тыс. га) и Забайкальском (854,3 тыс. га) краях, Оренбургской (932,7 тыс. га) и Смоленской (802,0 тыс. га) областях.
Проблему введения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых угодий ряд субъектов Российской Федерации решал, прежде всего, за счет поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей из бюджета субъекта и местных бюджетов на основе принятых правовых актов. Так, в Чувашской Республике и Пермском крае компенсировалась часть затрат по вовлечению земельных участков в сельскохозяйственный оборот, в Брянской, Нижегородской, Тамбовской, Томской, Самарской областях и Пермском крае компенсировалась часть затрат по выделу земельных долей в натуре и регистрации прав на земельные участки.
Затем государственная поддержка вовлечения в оборот выбывших сельскохозяйственных угодий была включена в Федеральную целевую программу (ФЦП) «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2013 года», утвержденную Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 г. № 99, далее в ФЦП «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 20142020 годы», утвержденную Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2013 г. № 922.
К важнейшим целевым показателям действующей ФЦП отнесено вовлечение в оборот выбывших сельскохозяйственных угодий за счет проведения культур технических работ сельскохозяйственными товаропроизводителями за 2014-2020 гг. на площади 330 тыс. га. В рамках предыдущей ФЦП за 2006-2013 гг. было вовлечено в оборот 415 тыс. га выбывших сельскохозяйственных угодий. Эти меры позволили частично решить проблему вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемой пашни.
Однако, по состоянию на конец 2013 г., только в Липецкой и Воронежской областях, Республике Адыгея введено в оборот более 50% неиспользуемой пашни, в 38 субъектах введено в оборот менее 5% неиспользуемой пашни, в 10 субъектах эти работы не проводились. Поэтому решение данной проблемы весьма актуально.
Одним из направлений совершенствования этой работы может быть изыскание возможностей увеличения доли субсидий на проведение этих работ из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и внесение соответствующих изменений в вышеуказанную действующую
10
ФЦП. Эффективным направлением данной работы является реализация региональных целевых программ, в рамках которых за счет средств бюджетов субъектов, муниципальных образований и внебюджетных источников компенсируются затраты сельхозтоваропроизводителей по вовлечению неиспользуемых угодий в оборот.
Одним из механизмов вовлечения в оборот неиспользуемых земель может быть реализация норм, предусмотренных Федеральным законом от 29.12.2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения». Законом предусмотрено решение комплекса вопросов, связанных с применением повышенных штрафов за неиспользование земельных участков, принудительное изъятие земельного участка у собственника, не использующего его для ведения сельскохозяйственного производства более трех лет, передача в муниципальную собственность невостребованных земельных долей с последующим предоставлением их на льготных условиях сельскохозяйственным товаропроизводителям.
Данный механизм позволяет реализовать право муниципальных образований оформить в муниципальную собственность значительные площади неиспользуемых, бесхозных земель сельскохозяйственного назначения в целях вовлечения их в оборот.
Эффективным направлением работы Россельхознадзора является выявление неиспользуемых земельных участков. При этом территориальными управлениями Россельхознадзо-ра инициируются два механизма:
• принудительное изъятие неиспользуемых участков в судах у их собственников;
• досрочное расторжение субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями договоров аренды в связи с неиспользованием земельных участков в целях сельскохозяйственного производства.
Целью обоих механизмов - переход неиспользуемых земельных участков к эффективным сельхозтоваропроизводителям.
Значительные площади земель сельскохозяйственного назначения, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования у федеральных государственных учреждений и предприятий, подведомственных бывшей Россельхозакаде-мии, Минсельхозу России, Минобороне России, не используются по целевому назначению. Прежде всего, это земли, по которым приняты решения об отказе в пользу субъектов Российской Федерации, и земли, числящиеся за организациями, находящимися в процедуре банкротства.
Целесообразно ускорить решение правовых вопросов перехода указанных земель через Росимущество и его территориальные управления к эффективным сельскохозяйственным товаропроизводителям. Необходим четкий механизм регулирования перехода прав на земельные участки, не востребованные в интересах науки, образования, обороны и на другие федеральные нужды, к заинтересованным землепользователям.
Одним из эффективных механизмов управления и распоряжения федеральными сельскохозяйственными землями может стать специализированная организация «Фонд по управлению землями сельскохозяйственного назначения, находящимися в федеральной собственности».
Основными целями Фонда должны быть:
• обеспечение реализации государственной земельной по-
Международный сельскохозяйственный журнал
литики в части эффективного управления землями сельскохозяйственного назначения, находящимися в федеральной собственности, вовлечение их в сельскохозяйственный оборот;
• стимулирование укрепления основ устойчивого и эффективного развития сельского хозяйства в целях обеспечения продовольственной безопасности России;
• создание условий для формирования эффективной системы землевладений и землепользований в зонах сельскохозяйственного назначения, развития цивилизованного рынка сельскохозяйственных земель;
• внедрение передовых технологий рационального землеустройства и обеспечение охраны земли как природного объекта и средства производства в сельском хозяйстве;
• содействие инновационному развитию сельскохозяйственного производства на основе устойчивого земледелия с внедрением наукоемких и ресурсосберегающих агротехноло-гий;
• содействие реализации стратегий комплексного и устойчивого развития сельских территорий, в том числе в части улучшения трудоресурсной ситуации в сельской местности.
Основные задачи, решаемые Фондом:
• внедрение эффективных организационно-правовых механизмов управления сельскохозяйственными землями на основе актуализированных данных комплексного мониторинга сельскохозяйственных земель, полученного с использованием современных геоинформационных и космических технологий;
• организация рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, в том числе особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, и их охраны, повышение эффективности использования мелиорированных земель;
• содействие вовлечению неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению земель в сельскохозяйственный оборот;
• вовлечение в сельскохозяйственный оборот земельных участков из земель других категорий, потенциально пригодных для сельскохозяйственного использования;
• обеспечение возрастающей потребности сельхозтоваропроизводителей в земельных участках для создания и развития сельскохозяйственного производства;
• обеспечение комплексного освоения территориальных зон сельскохозяйственного назначения, организации компактных землепользований с привязкой к инженерной и социальной инфраструктурам в целях более равномерного размещения производительных сил;
• оптимальное распределение земельных участков с учетом экономической рентабельности сельскохозяйственного производства;
• содействие реализации политики сельского расселения как внутри регионов, так и на межрегиональном уровне, планов диверсификации сельской экономики и достижения более полной занятости сельского населения, в том числе переселенцев в сельскую местность;
• привлечение инвестиций в агропромышленный комплекс, участие в создании агротехнопарков, агрохолдингов и других интегрированных формирований в АПК;
• стимулирование развития рынка земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с возможной экономической корректировкой его конъюнктуры и ценовых параметров.
Анализируя возможности вовлечения в оборот неиспользуемых в настоящее время сельскохозяйственных земель,
ректор Государственного университета по землеустройству, академик РАН С.Н. Волков и президент национального объединения «Российская ассоциация частных землемеров» В.В. Алакоз, в ряде своих выступлений отмечали, что существующая практика перераспределения и предоставления земель эффективным пользователям (собственникам) запредельно обюрокрачена, процедуры дорогостоящи, информационное сопровождение крайне неудовлетворительно.
В этой связи ими предлагается существенно расширить правовые возможности получения земель, упростить их механизм, максимально удешевить и ускорить процедуры постановки земельных участков на кадастровый учет и проведения регистрации прав и сделок. Также предлагается узаконить предоставление земель в среднесрочное пользование для ведения сельскохозяйственного производства на условиях льготной аренды, а возможно, для определенных категорий производителей, и бесплатно. Указывается на необходимость: формирования информационного обеспечения процессов перераспределения земель, разработки технологий упрощенного землеустройства по предоставлению земель и закреплению прав, создания системы учета и контроля за использованием предоставленных в пользование земель, обеспечения государственной поддержки вовлечения предоставляемых земель в активное использование.
Указанные, а также ранее перечисленные меры, полагаем, обеспечат возможность вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, что в современных условиях развития России является крайне необходимым.
Литература
1. Волков С.Н. Совершенствовать управление земельными ресурсами в сельской местности // АПК: экономика, управление. 2013. № 4. С. 23-31.
2. Волков С.Н. Концепция управления земельными ресурсами и землеустройства сельских территорий в Российской Федерации // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2013. № 10. С. 6-11; № 11. С. 6-9.
3. Волков С.Н. Землеустроительное обеспечение управления земельными ресурсами в сельской местности Российской Федерации. М.:ГУЗ, 2013. 24 с.
4. Алакоз В.В. Об обязательности землеустройства // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. № 3. С. 4449.
5. Вершинин В.В. Совершенствование оборота земель сельскохозяйственного назначения // Агропродовольственная политика России. 2012. № 1. С. 68-72.
6. Вершинин В.В. Установить виды разрешенного использования сельскохозяйственных земель // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. № 2. С. 1.
7. Энциклопедия кадастрового инженера: учебное пособие / М.И. Петрушина, А.Г. Овчинникова, В.С. Кислов, С.Н. Волков, В.В. Вершинин и др. М.: Кадастр недвижимости. 2015. 704 с.
8. Петров В.А. О некоторых вопросах правоприменения законов в сфере землеустройства и регулирования земельных отношений // Сборник статей. Землеустройство и кадастры: проблемы и пути их решения: материалы Международной научно-практической конференции. М.: ГУЗ, 2014. С.124-128.
