CC BY
46В настоящее время в России развитие институтов взаимодействия власти и бизнеса становится одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики государства, повышения инвестиционной и инновационной активности как в целом по стране, так и в отдельных регионах. Такое взаимодействие при использовании сообразных региональных стратегий, позволит поддержать в условиях нестабильности темпы роста ВВП, эффективность бюджетного сектора экономики, издержки всех уровней государственной и муниципальной власти при реализации инфраструктурных проектов. При этом развитие инфраструктуры, как одного из условий устойчивого развития экономики России, должно являться не самоцелью, а реально способствовать качественному изменению структуры национальной экономики, повышению ее конкурентоспособности в мире и улучшению благосостояния населения нашей страны.
Список литературы
1. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О концессионных соглашениях»
2. Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»
3. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года
4. Булатов В.В. Очерки истории концессий в императорской России. 1836- 1917гг. / Булатов В.В., Загорулько М.М. — Берлин (Германия): Издательство LAP LAMBERT Academic Publishing, 2011
5. ГЧП: Теория и практика. НИУ ВШЭ. Москва. 2010
6. http://economy.gov.ru/minec/main - сайт Министерства экономического развития
7. http://www.gsom.spbu.ru/research/ppp/informaciya/ - сайт Центра исследований государственно-частного партнерства СПбГУ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА Эмиров Назим Данилович, д.э.н., доцент Елисеева Анна, магистр
Санкт-Петербургский государственный экономический университет,
Россия
При формировании бюджетной политики многие страны при дефиците бюджета прибегают к механизму эффективного расходования бюджетных средств, формирование государственного заказа осуществляется на основе социальных приоритетов и осуществляется с учетом макроэкономических аспектов. В статье рассматривается вопросы связанные реализацией государственного заказа в России.
Одним из действенных инструментом регулирования взаимодействия является государства и бизнеса является государственный заказ. Государственный заказ занимает особое место в затратной части бюджета и влияет на социально-экономическое развитие страны и в частности региона.
С 2005 года, с периода принятия важнейшего закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [1], который был призван регулировать отношения, возникающие между организатором конкурса и поставщиками в процессе проведения конкурса на размещение заказов для государственных нужд, а также регламентировал способы проведения торгов (конкурс, аукцион, электронная форма и без проведения торгов). Этот закон также определил единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, что позволило упорядочить и привести к единым принципам и правилам ранее разобщенные системы закупок, функционирующие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Однако рост жалоб со стороны госзаказчиков о низком качестве поставок и неэффективности процедур 94-ФЗ вызвал более 30 пакетов поправок в период с июля 2005 по конец 2011 (2 в 2005-2006, 7 в 2007-2008, 10 в 2009, 10 в 2010, 10 в 2011) [2].
Все недостатки контрактной системы госзаказа № 94-ФЗ, был призван решить новый Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 [3], призванный впервые сформировать полноценную систему регулирования закупок, при этом вбирая в себя способы определения исполнителя. Не вдаваясь в анализ и характеристику статей данного закона, отметим, что хотя Закон № 44-ФЗ разработан был сравнительно недавно, его положения уже вызывают множество вопросов споров. И за время своего короткого существования, он уже рискует побить рекорды среди всех законодательных документов по числу вносимых поправок и изменений. У некоторых специалистов даже есть сомнения в возможности реализации данного закона. Более того, можно с уверенностью констатировать, что государственные заказчики по объективным причинам не готовы в полном объеме осуществлять закупочную деятельность в рамках нового Закона [4]. Кроме того данный закон не регламентирует все вопросы государственного заказа и государственных закупок. Отдельные нормы и положения законодательства о государственных закупках раскрываются или рассматриваются в ряде других федеральных законов [5, 6] и постановлениях Правительства РФ и других подзаконных актах. По подсчетам авторов, действующих на сегодняшний момент различных нормативно-правовых актов регулирующих сферу гозаказа - 32, в том числе: Указов Президента - 2; Постановлений Правительства - 28; Распоряжений Правительства - 2. Писем, распоряжении и приказов различных министерств, Казначейства и ФАС вообще несчетное количество, хотя письма и приказы не являются нормативными актами, так как в ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[9] предусмотрено, что Правительство РФ вправе издавать нормативные акты только в виде постановлений (ненормативные акты могут приниматься Правительством РФ в виде распоряже-
ний). Возможность принятия писем Правительством РФ в указанном Законе вообще не предусмотрена. Поэтому письма Минэкономразвития, а также Минфина России не являются нормативными правовыми актами и не носят обязательного характера, однако выражают мнение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственной политики, нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах деятельности по вопросу применения норм Закона № 44-ФЗ. Такое количество подзаконных актов, по нашему мнению только вредит формированию системы регулирования госзакупок.
И одной из первичных проблем является то, что в российской юридической практике используются как термин «закупка», так и термин «заказ». Однако само понятие «закупка» как объект регулирования законодательства отсутствует, что вызывает путаницу в понимании и применении указанных терминов в правоприменительной практике. Отсутствие серьезной юридической проработки понятийного аппарата, а также норм, регулирующих государственные закупки, приводит к тому, что современное законодательство в указанной сфере является запутанным и требующим серьезного изучения и доработки. Все недостаточно четко отрегулированные вопросы в сфере государственных закупок так или иначе приводят к возникновению множества нарушений прав субъектов государственно-закупочных правоотношений. В свою очередь наличие множества проблем в сфере защиты прав сторон в процессе осуществления государственных закупок отразилось на формировании неформального «теневого» института коррупции, препятствующего развитию цивилизованного рынка государственных заказов, формированию экономической среды для установления эффективных контрактных отношений между государством — заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками) [7].
Еще одной немаловажной проблемой являются пробелы в законодательстве, позволяющие предотвратить возможные злоупотребления заказчиков, формирующих условия тендерной документации непосредственно под конкретного поставщика, что является основой существующих коррупционных схем.
В контексте анализа вопроса о злоупотреблении правами в ситуации правовой неопределенности показательна еще одна категория судебных споров, когда недобросовестные действия государственных заказчиков, влекущие значительный ущерб для исполнителя государственного контракта, косвенно санкционированы судебными инстанциями. Правовая проблема состоит в следующем — подрядчик или исполнитель выполнил свои обязательства по государственному контракту и требует оплаты, но государственный заказчик отказывается, поскольку он в нарушение действующего законодательства не обеспечил заключение государственного контракта или допустил нарушения на этапе размещения заказа, а так как нет договорного обязательства то нет оснований к оплате.
На сегодняшний день остаются так же недостаточно проработанными основные направления функционирования института государственного заказа на уровне региона. К основным причинам нарушений при проведении торгов также относятся, коррупция, сложность процесса подачи заявок и некомпетентность персонала.
Сегодня можно говорить о высокой активности государственных органов власти как законодателя в поиске новых подходов к решению задачи эффективного расходования бюджетных средств и снижению коррупции в указанной сфере. Но одновременно напрашивается вывод о том, что построение системы государственных закупок состоит не только и не столько в создании идеального закона, не имеющего пробелов и не оставляющего малейшей возможности для совершения действий в его обход, злоупотребления правом, сколько в четкой проработке алгоритма механизма исполнения закона. Общеизвестно, даже при «ювелирной» проработке норм и формулировок законов чаще именно массив подзаконных актов содержит некачественные нормы, вызывающие конфликты в правоприменительной практике.
Современная система российских государственных закупок построена в основном на зарубежном, а не национально-историческом опыте. Практически во всех основных законодательных, нормативных и методических документах прослеживаются элементы из аналогичных документов ООН. Это касается типового закона о государственных закупках ЮНСИТРАЛ (ЦЫОТКЛЬ - Комиссия ООН по праву международной торговли) о закупках товаров (работ) и услуг и положений о закупках Всемирного банка. При разработке Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» некоторые идеи были заимствованы из законодательства США, прежде всего сам термин «контрактная система». При этом надо понимать, что чужой опыт таит в себе некоторые проблемы, а в частности, заимствование отдельных элементов, а так же копирование норм и правил комплексно.
Государству необходимо сформировать инфраструктуру по совершению сделок и заключению контрактов в электронной форме с любым количеством электронных площадок, что приведет к созданию единого информационного пространства по государственным закупкам не только внутри страны, но и в международном масштабе.
Эффективность системы государственных закупок на современном этапе расценивается всеми участниками процесса как ниже среднего уровня. Понятие государственных закупок довольно редко включается в широкое понятие эффективности государства. Основная проблема организации государственных закупок лежит в поле отставания административного и юридического сознания от основных положений анализа институтов, учета организации рынка, который есть в той или иной отрасли.
В качестве действенных механизмов совершенствования системы подрядных конкурсов рассматриваются внедрение аудита, который позволяет адекватно оценивать сложившуюся структуру производителей и поставщиков строительной продукции, работ, услуг - претендентов на госзаказа, а также внедрение средств электронной торговли.
Для дальнейшего повышения эффективности процедуры необходимо формировать систему внутреннего аудита. Процедура внешнего аудита размещения государственного заказа осуществляется сегодня двумя организациями: Федеральной антимонопольной службой (ФАС) и Счетной палатой Российской Федерации. ФАС контролирует соблюдение заказчиком процедур проведения торгов, прописанных в законе о государственных закупках. Счетная палата проверяет, насколько обоснованно заказчик рассчитал начальные цены на товары, работы и услуги.
Внутренний контроль законом никак не регламентирован, оставаясь на совести заказчика. По мнению экспертов, серьезной экономии на закупках не добиться без системы внутреннего аудита заказчика. Аудит, скорее всего, должен опираться не на раздувание штата ревизоров, а на внедрение инновационных механизмов контроля за всей процедурой - от размещения объявления о закупке, до подписания контракта.
В настоящее время в сфере организации торгов активно развивается механизм прокьюремента, применение которого позволяет добиться не только максимальной концентрации претендентов на получение заказа, но и сформировать эффективную конкурентную среду, то есть условия, которые позволили бы всем участникам равноправно участвовать в состязании за госзаказ. Термин прокьюремент стал использоваться в России в последние несколько лет, когда появилась переводная литература по этим вопросам, в конкретном значении - как совокупность практических методов и приемов, позволяющих обеспечить интересы заказчика при проведении закупки посредством конкурсных торгов [8]. Таким образом, прокьюремент - суть инструментарий, посредством которого осуществляются процедуры конкурсных торгов на заключение контрактов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг). Говоря о применении прокьюремента в организации проведения государственных торгов, мы по сути применяем аутсоринг, т.е передаем от гозаказчика функцию организации торгов сторонней компании.
Сегодня существуют специальные организации, профессионально занимающиеся прокьюрементом. Проведение торгов и конкурсов, оформление всей документации имеет множество юридических нюансов, а также тонкостей, оказывающих влияние на эффективность торгов. Именно поэтому некоторые закупщики предпочитают перепоручить прокьюремент специализированным частным организациям. Таким образом, государственный заказчик и организатор конкурса - это не всегда одно и то же. Нанимая организацию, профессионально занимающуюся прокьюрементом, госзаказчик избавляет себя от необходимости самостоятельно проводить марке-
тинговые исследования, оформлять бумаги с учетом всех последних поправок в законодательство, проводить различного рода экспертизы, проверять поставщиков и т.п. Всю эту работу делает нанятый организатор конкурса. Важно отметить, что сам выбор компании, профессионально занимающейся прокьюрементом и в т.ч. организацией конкурсов также осуществляется на основании проведенного открытого тендера. Прокьюремент и его инструментарий обеспечивает точное выполнение законодательства и позволяет сделать результаты тендеров наиболее выгодными для заказчика.
Обобщая вышеизложенное, сформулируем следующие выводы:
1. формирование государственного заказа осуществляется на основе социальных приоритетов и осуществляется с учетом макроэкономических аспектов;
2. реализация государственного заказа также соответствует этим принципам. Эффективным инструментом реализации государственного заказа является проведение подрядных конкурсов, которые включены в состав совокупности конкурсов на государственные закупки.
3.-Внедрение в систему госзаказа инновационных технологий управления, таких как прокьюремент, обеспечивает точное выполнение законодательства и позволяет сделать результаты тендеров наиболее выгодными для заказчика.
Список литературы
1. Федеральный закон Российской Федерации «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 02.07.2013);
2. История зарождения и становления института государственных закупок в России и за рубежом. - Режим доступа: [электронный ресурс]: http://barton.ru/istoriya-zakupok-v-rossii.html
3. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
4. Косарев К. Что ждет систему госзакупок? // ЭЖ-Юрист.— 2013. — № 29. — С. 1,3.
5. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;
6. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О защите конкуренции» (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014);
7 Введение (защита прав сторон в процессе осуществления государственных закупок) - Режим доступа: [электронный ресурс]: http://barton.ru/vvedenie4.html
8. Турсунова, Ю. С. Прокьюремент как специальная учебная дисциплина // Юридическое образование, наука, практика: Взаимодействие и перспективы: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. - Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2003. - С. 88 - 90;
9. Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013);
10. Эмиров Н.Д. Инновационные подходы в управлении социальной сферой: /Н.Д.Эмиров. -СПб.: Изд-во Политехн. ун-та, 2011. - 206с.
