CC BY
56
Экономические науки
УДК 336.1
Бабич Анна Анатольевна Anna Babich
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КОНТРОЛЬНОГО ПРОЦЕССА РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ РЕСУРСОВ
IMPROVEMENT OF CONTROL PROCESS OF THE EXPENDITURE OF THE BUDGETARY RESOURCES
Государственный (муниципальный) финансовый контроль на современном этапе требует модернизации с позиции повышения эффективности расходования бюджетных ресурсов. Раскрыта сущность и особенности нормативно-правового обеспечения государственного (муниципального) финансового контроля. В исследовании доказано, что совершенствование системы управления государственными финансами находится в плоскости проблем повышения эффективности государственного (муниципального) финансового контроля. При этом, первостепенными задачами на всех уровнях управления в Российской Федерации будут являться поиск путей укрепления методологической базы контрольной деятельности в бюджетной сфере и совершенствование инструментов для оценки ее результативности.
Предложенная модель контроля за расходованием бюджетных ресурсов (на примере субвенций) отражает научно обоснованный подход к организации контрольных мероприятий и включает следующие ключевые элементы: цель, задачи, законы, подходы, характер, методы, приемы, способы осуществления контрольного процесса расходования бюджетных средств. Также рассмотрены основные проблемы проведения бюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях Российской Федерации. Раскрыта сущность проблем практики бюджетного контроля в России и представлен алгоритм проверки расходования бюджетных ресурсов, который декомпозируется на три этапа: подготовительный, основной и заключительный.
The state (municipal) financial control at the present stage demands modernization from a position of efficiency increase of an expenditure of the budgetary resources. In the article the essence and features of standard legal support of state (municipal) financial control is revealed. In the research it is proved that improvement of a control system of public finances lies in the plane of problems of efficiency increase of the state (municipal) financial control. Thus, paramount tasks at all levels of management in the Russian Federation will search the ways of strengthening of methodological base of control activity in the budgetary sphere and improvement of tools for an assessment of its productivity.
The model of control of an expenditure of the budgetary resources offered in article (on the example of subventions) reflects evidence-based approach to the organization of control actions and includes the following key elements: purpose, tasks, laws, approaches, character, methods, receptions, ways of implementation of control process of an expenditure of budgetary funds. The main problems of carrying out the budgetary control at the regional and municipal levels of the Russian Federation are also considered. In the article the essence of problems of practice of the budgetary control in Russia is also revealed and the algorithm of check of an expenditure of the budgetary resources which is divided into three stages is presented: preparatory, main and final.
Classification of sources, forms and instruments of collection of information for control of an expenditure of budgetary funds is visually shown.
Визуально продемонстрирована классификация источников, форм и инструментов сбора информации для контроля за расходованием бюджетных средств.
Показаны ключевые направления совершенствования системы управления государственными финансами, реализация которых позволит повысить эффективность государственного (муниципального ) финансового контроля.
Дальнейшие направления исследования будут направлены на разработку и обоснование методики критериальной оценки эффективности государственного (муниципального) финансового контроля за расходованием бюджетных ресурсов с выделением критерия соответствия и его показателей
The key directions of a control system improvement of public finances which realization will allow to increase efficiency of the state (municipal) financial control are shown.
The further directions of research will be directed on the development and justification of a criteria assessment technique of the state (municipal) financial control efficiency of an expenditure of the budgetary resources with allocation of criterion of compliance and its indicators.
The state (municipal) financial control at the present stage demands modernization from a position of efficiency increase of an expenditure of the budgetary resources. The model of control of an expenditure of the budgetary resources is presented in the article (on the example of subventions) and reflects evidence-based approach to the organization of control actions. Also, the article shows the main problems of carrying out the budgetary control at the regional and municipal levels of the Russian Federation. The key directions of a control system improvement of public finances which realization will allow to increase efficiency of the state (municipal) financial control are shown
Ключевые слова: контроль, бюджетный контроль, бюджетные ресурсы, бюджетные средства, межбюджетные трансферты, законы, метод, субвенции, модель, контрольный процесс, эффективность
Key words: control, budgetary control, budgetary resources, budgetary funds, inter-budgetary transfers, laws, method, subventions, model, control process, efficiency
Современный этап модернизации бюджетного процесса в стране характеризуется необходимостью создания среды для эффективного управления государственными финансами, исходя из стратегических приоритетов обеспечения устойчивого социально-экономического роста. В программе Правительства Российской Федерации «Повышение эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» отмечено, что управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств
в увязке с целями и результатами государственной политики [1].
Таким образом, назрела острая необходимость в усилении институциональных механизмов, обеспечивающих повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств. Такая необходимость продиктована, в первую очередь, существенным увеличением объемов и многообразием форм использования бюджетного финансирования.
Нам представляется, что создание адекватных механизмов реализации государственного (муниципального) финансового контроля, позволяющих определять степень достижения запланированных социально-экономических результатов и учитывающих фактическое состояние бюджетной системы и сложившийся уровень социально-экономического развития
России, позволит создать предпосылки для формирования макроэкономической сбалансированности, увеличения результативности и прозрачности управления финансовыми потоками страны. Таким образом, совершенствование системы управления государственными финансами находится в плоскости проблем повышения эффективности государственного (муниципального) финансового контроля.
На наш взгляд, первоочередными задачами на региональном и муниципальном уровнях Российской Федерации будут выступать усиление методологического и инструментального потенциала контрольной деятельности в бюджетной сфере и оценки ее результативности.
Бюджетный или государственный (муниципальный) финансовый контроль, являясь разновидностью финансового контроля, осуществляется в системе бюджетных правоотношений органами исполнительной власти, органами местных администраций муниципальных образований, финансовыми органами субъектов Федерации и муниципальных образований, главными распорядителями бюджетных средств, распорядителями бюджетных средств. Основная цель бюджетного контроля — выявление правонарушений в ходе бюджетного процесса. В соответствии с признаком территориальной организации бюджетный контроль делится на федеральный, региональный и муниципальный. Так, на федеральном уровне функции бюджетного контроля закреплены за Счетной палатой РФ, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Федеральным казначейством, контрольными подразделениями федеральных органов исполнительной власти; контрольно-ревизионным управлением Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации. Функции региональных органов бюджетного контроля реализуют контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, региональные органы бюджетного контроля исполнительной власти и иные контрольные структуры в системе исполнительной власти субъектов Российской
Федерации. Муниципальные органы бюджетного контроля: контрольно-счетные органы муниципальных образований и иные контрольные структуры в системе местного самоуправления.
Методическое и правовое обеспечение проведения контрольных мероприятий представлено в Федеральном законе от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности, Федеральном законе от 05 04.2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральном законе от 23.07. 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральном законе от 06.10. 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетном кодексе Российской Федерации, приказе Министерства финансов РФ от 25.12.2008. № 146 «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля», приказе Министерства финансов РФ от 20 марта 2014 г. № 18н «Об утверждении административного регламента исполнения федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере» [2-7].
Однако практика осуществления государственного (муниципального) финансового контроля подтверждает недостаточность действующих норм, рекомендаций, прежде всего, для регионального и местного уровней, основывающихся преимущественно на общих положениях по организации контроля за использованием бюджетных средств.
Накопившиеся проблемы практики бюджетного контроля требуют решения, в первую очередь, с позиции формирования методологии контрольной деятельности и оценки ее результативности.
На основе проведенного анализа существующих подходов к оценке эффективности бюджетных расходов построена
логическая модель контрольного процесса расходования средств межбюджетных трансфертов на примере средств субвенций (рис. 1).
В целом методическая постановка процедуры контрольного процесса расходования бюджетных ресурсов должна исходить из основных законов в методологии исследования, которые могут быть интерпретированы нами следующим образом.
1. Закон системности, согласно которому объект исследуется как единая система, включающая взаимосвязанные и взаимозависимые элементы, и как часть системы более высокого уровня, в которой он взаимодействует с остальными подсистемами.
2. Закон композиции предусматривает, с одной стороны, детальность показателей, с другой — отсутствие лишнего в аналитических выкладках, включая только основные моменты.
3. Закон экономической целесообразности заключается в том, что процесс расходования бюджетных средств должен быть построен таким образом, чтобы обеспечить эффективное использование имеющихся финансовых ресурсов.
Подходы к осуществлению контроля за расходованием средств субвенций дифференцируются на системно-ориентированный, риск-ориентированный, освоенного объема, корреляционно-регрессионное моделирование, методологический (нормативно-правовой).
Системно-ориентированный — основан на идее, что при эффективно функционирующей системе внутреннего контроля вероятность ошибок незначительна, и целесообразность детальной проверки отпадает; при неэффективной системе внутреннего контроля требуются рекомендации по ее улучшению.
Отметим, что предлагаемая модель включает базовые подходы к проведению контроля за расходованием бюджетных ресурсов, которые могут быть трансформированы для решения конкретных задач контрольных мероприятий в бюджетной сфере.
Риск-ориентированный — предполагает наибольшую концентрацию контрольной работы в областях с повышенным риском, что существенно облегчает контроль в областях с низким уровнем риска.
Подход к осуществлению контроля за расходованием средств «освоенного объема» направлен на предупреждение неэффективного расходования средств посредством своевременной выработки корректирующих мероприятий.
Корреляционно-регрессионное моделирование — выявление зависимости качества контрольного мероприятия от качества расходования бюджетных средств (внутреннего менеджмента).
Методологический подход (нормативно-правовой) к проведению контроля должен удовлетворять текущим требованиям нормативных актов.
Алгоритм проведения контрольного процесса за расходованием межбюджетных трансфертов (средств субвенций) предполагает использование методов проверки, которые подразделяются на общенаучные, собственные и эмпирические.
К общенаучным методам, которые могут применяться в ходе контрольного мероприятия, относят законы диалектической (закон перехода количественных изменений в качественные, закон единства и борьбы противоположностей, закон отрицания) и формальной (закон противоречия, закон исключенного третьего, закон тождества) логики.
Важной составляющей методов познания, наряду с законами диалектической и формальной логики, являются категории диалектической логики (анализ, синтез, дедукция, индукция, моделирование, абстрагирование, эксперимент). На практике нередко они рассматриваются и как методы контроля. Важным компонентом методов познания являются общенаучные подходы (объективности, системности, комплексности, историчности).
К собственным методам контроля можно отнести метод существенности, специальные методы.
Цель - установление соблюдения законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, предоставленных в виде субвенций, на исполнение переданных полномочий РФ органам исполнительной власти субъектов РФ
Задачи
Оценка соблюдения действующего законодательства в области расходования средств субвенций
Установление нарушений при формировании отчетности о расходовании средств субвенций
Анализ эффективности использования средств субвенций
Проверка целевого характера использования средств субвенций
Мониторинг качества управления средствами субвенций
Обоснование организационно-экономических
и финансовых мер по укреплению финансовой дисциплины по расходованию средств субвенций
Методы, приемы, способы
Рис. 1. Модель контрольного процесса расходования бюджетных ресурсов (на примере субвенций)
Общенаучные
Собственные
Эмпирические
Заимствованные из других наук
Законы
Системности
Композиции
1л /
\
Этапы
Подходы
Экономической целесообразности
Освоенного объема
Системно-ориентированный
Риск-
ориентированный
Корреляци-онно-регрес-сионное моделирование
Характер
Плановый
1. Подготовительный этап (сбор информации)
2. Основной этап (проверка по существу)
3. Заключительный этап (формирование выводов и рекомендаций)
При формировании мнения по вопросам существенности контролер должен принимать во внимание требование «профессионального скептицизма», что способствует поиску новых доказательств и подтверждений фактов обнаруженных нарушений.
Специальные подходы к толкованию результатов проверки реализуются в форме выводов контролера по ее итогам. Интерпретация результатов проверки заключается в формировании мнения контролера с учетом его профессиональных суждений, методов оценки влияния отдельных фактов и событий на деятельность субъекта контроля.
К эмпирическим методам, прежде всего, относят сводки и группировки; исчисления абсолютных, относительных, средних величин; построения рядов динамики; индексные детализации; элиминирования; балансовый; графический и др.
При осуществлении контрольных процедур часто используются методы контроля, заимствованные из других наук. Например, методы, адаптированные в таких науках, как теория вероятности, информационные технологии, бухгалтерский учет, эконометрика, статистика, математические методы анализа, менеджмент и др.
Так, среди методов теории вероятности в контроле применяются методы комбинаторики, дисперсии дискретной случайной величины и др. Из бухгалтерского учета при проведении контроля обширно используются метод двойной записи, инвентаризация, оценка, система счетов, калькуляция, нормативный метод. Также при проведении контрольных мероприятий используются и распространенные методы экономического анализа: горизонтальный, вертикальный, трендовый анализ, метод финансовых коэффициентов.
Согласно рассматриваемой модели, процесс проверки расходования бюджетных ресурсов осуществляется в три этапа: подготовительный, основной и заключительный.
При планировании контрольных мероприятий необходимо ориентироваться на базовые элементы системы контроля за расходованием межбюджетных трансфертов. Они включают:
— наблюдение за системой внутреннего контроля и ее тестирование;
— выявление допущенных отклонений и нарушений;
— принятие мер по устранению нарушений и недопущению их в будущем.
На основном этапе контролеру необходимо собрать надлежащие доказательства о правильности, законности и полноте раскрытия информации, содержащейся в представленной отчетности о расходовании бюджетных средств и подтверждающих документах. Базовые критериальные показатели источников информации, необходимых для контроля за расходованием бюджетных средств, продемонстрированы на рис. 2.
На основе доказательств, полученных в ходе контрольного мероприятия, формируются выводы, включающие исчерпывающую информацию по трем основным направлениям оценки расходования бюджетных средств: эффективности, правомерности и целевого характера.
Предложенная методика контроля расходования бюджетных средств включает базовые правила и процедуры, которые необходимо реализовывать в процессе планирования, проведения и оформления результатов контрольного мероприятия. На их основе осуществляется выбор объектов проверок, их предварительное изучение, подготовка программы проверки, формулирование ее целей и вопросов, а также разработка инструментария для оценки эффективности. Также авторская методика включает алгоритм проведения контроля за расходованием бюджетных ресурсов, процесс подготовки заключений, выводов и рекомендаций по его результатам.
Информация для контроля за расходованием средств субвенций (источники, характеристики, формы, инструменты сбора)
Источники информации
Нормативно-правовые документы
Внутренняя информация и отчетность
Характеристика информации (содержание, степень детализации, отношение информации к периоду времени, описание проблемы)
Инструменты сбора информации (инспектирование, фактическая, формальная, арифметическая, логическая, документальная проверки, сканирование, опросники
(анкетирование)
Рис. 2. Источники, характеристики, формы и инструменты сбора информации для контроля за расходованием бюджетных средств
Таким образом, проведенное исследование позволило сформировать модель проведения государственного (муниципального) финансового (бюджетного) контроля, центральной составляющей которого является формулировка основных правил и процедур, методов и этапов реализации,
которая может быть положена в основу разработки стандартов деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля, а также дальнейших научных изысканий, связанных с вопросами повышения эффективности расходования бюджетных средств.
Литература_
1. Пpoгpaммa Пpaвитeльcтвa Российской Фе-дepaции «Повышение эффективности yнpaвлeния общественными (гocyдapcтвeнными и мyницинaль-ными) финaнcaми нa период до 2018 гoдa», утвер-ждeнa pacнopяжeниeм Пpaвитeльcтвa Российской Фeдepaции от 30 де^бря 2013 г. № 2593-р // Cпpaвoчнo-пpaвoвaя cиcтeмa «Консул^^т Плюс».
_References
1. Programma Pravitelstva Rossiyskoy Federatsii «Povyshenie effektivnosti upravleniya obshhestvennymi (gosudarstvennymi i munitsipalnymi) finansami na period do 2018 goda», utverzhdena rasporyazheniem Pravitelstva Rossiyskoy Federatsii ot 30 dekabrya 2013 g. № 2593-r (The program of the Government of the Russian Federation «Increase of management efficiency public (state and municipal) finance for the period till 2018», is approved by the order of the Government of the Russian Federation dated by December 30, 2013 no. 2593-p): Consultant Plus.
2. Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ (ред. от 04.03.2014) «Об общих принципах организации и деятельности // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
3. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
4. Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Справоч-но-правовая система «Консультант Плюс».
5. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (действующая редакция от 26.12.2014) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
7. Приказ Министерства финансов РФ от 25.12.2008. № 146 «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
8. Приказ Министерства финансов РФ от 20 марта 2014 г. № 18н «Об утверждении административного регламента исполнения федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
9. Бабич A.A., Магомедова Ш.Х. Аудит государственного сектора / / Материалы III ежегодной конф. Северо-Кавказского федерального университета «Университетская наука — региону». Ставрополь: Фабула, 2015.
10. Бабич A.A. Методические аспекты контроля за расходованием межбюджетных трансфертов / / Вестник Северо-Кавказского федерального университета. 2013. № 4 (37).
2. Federalny zakon ot 07.02.2011 № 6-FZ (red. ot 04.03.2014) «Ob obshhih printsipah organizatsii i deyatelnosti (The federal law of 07.02.2011 № 6- FL(an edition of 04.03.2014) «About the general principles of the organization and activity»): Consultant Plus.
3. Federalny zakon ot 5 aprelya 2013 g. № 41-FZ «O Schetnoy palate Rossiyskoy Federatsii» (The federal law dated by April 5, 2013 no. 41-FL «About Audit Chamber of the Russian Federation»): Consultant Plus.
4. Federalny zakon ot 23 iyulya 2013 g. № 252-FZ «O vnesenii izmeneniy v Byudzhetny kodeks Rossiyskoy Federatsii i otdelnye zakonodatelnye akty Rossiyskoy Federatsii» (The federal law dated by July 23, 2013 no. 252-FL «On modification of the Budgetary code of the Russian Federation and separate acts of the Russian Federation»): Consultant Plus.
5. Federalny zakon ot 6 oktyabrya 1999 goda № 184-FZ «Ob obshhih printsipah organizatsii zakonodatelnyh (predstavitelnyh) i ispolnitelnyh organov gosudarstvennoy vlasti subektov Rossiyskoy Federatsii» (The federal law dated by October 6, 1999 N 184-FL «On the general principles of the legislative (representative) and executive bodies organization of the government of subjects of the Russian Federation»): Consultant Plus.
6. Byudzhetny kodeks Rossiyskoy Federatsii ot 31.07.1998 № 145-FZ (prinyat GD FS RF 17.07.1998) (The budgetary code of the Russian Federation dated by 31.07.1998 no. 145-FZ (accepted by the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation 17.07.1998): Consultant Plus.
7. Prikaz Ministerstva finansov RF ot 25.12.2008. № 146 «Ob obespechenii deyatelnosti po osushhestvleniyu gosudarstvennogo finansovogo kontrolya» (Order of the Ministry of Finance of the Russian Federation dated by 25.12.2008. no. 146 «On ensuring activities for implementation of the state financial control»): Consultant Plus.
8. Prikaz Ministerstva finansov RF ot 20 marta 2014 g. № 18n «Ob utverzhdenii administrativnogo reglamenta ispolneniya federalnoy sluzhboy finansovo-byudzhetnogo nadzora gosudarstvennoy funktsii po kontrolyu v finansovo-byudzhetnoy sfere» (The order of the Ministry of Finance of the Russian Federation dated by March 20, 2014 no. 18n «On the approval of administrative regulations of execution by the Federal Service for the Financial and Budgetary Supervision of the state function on control in the financial and budgetary sphere»): Consultant Plus.
9. Babich A.A., Magomedova Sh.H. Materialy III ezhegodnoy konferentsii Severo-Kavkazskogo federalnogo universiteta «Universitetskaya nauka - regionu» (Materials of the III annual conference of the North Caucasian Federal University «University Science — to the Region»). Stavropol: Fabula, 2015.
10. Babich A.A. Vestnik Severo-Kavkazskogo federalnogo universiteta. fNorth Caucasian Federal University Journal^, 2013, no. 4 (37).
11. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации: материалы научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации». М.: Финансовый контроль, 2002. С. 56-62.
11. Limskaya deklaratsiya rukovodyashhih printsipov kontrolya (The Lima Declaration of Guidelines on Auditing): materials of the scientific and practical conference «The Uniform Concept of the State Financial Control in the Russian Federation»). Moscow: Financial control, 2002. P. 56-62.
Коротко об авторе
Briefly about the author
Бабич А.А., канд. экон. наук, доцент, доцент каф. «Экономический анализ и аудит», Северо-Кавказский федеральный университет, г. Ставрополь, Россия
A. Babich, candidate of economic sciences, associate professor, assistant professor, Economic Analysis and Audit department, North-Caucasian Federal University, Stavropol, Russia
Научные интересы: современные проблемы теории и практики управления финансовыми ресурсами
Scientific interests: modern problems of theory and practice of financial resources' management
