CC BY
113
Совершенствование института государственной гражданской службы РФ на основе
анализа лучших практик стран БРИКС
Improving the institute of state civil service of the Russian Federation based on an analysis of
the best practices of the BRICS countries
Малютина А.В.
Студент 2 курса
Факультет Государственного и муниципального управления Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС
РФ, Санкт-Петербург e-mail: malyutina_alinka@mail.ru
Malyutina A. V.
Student 2 term
Faculty of State and Municipal Management North-West institute of Management, Branch of RANEPA
Russia, Saint-Petersburg e-mail: malyutina_alinka@mail.ru
Аннотация.
В статье выявляются основные проблемы отечественной гражданской службы, рассматривается зарубежный опыт организации государственной службы на примере нескольких стран группы БРИКС (Китай и Бразилия), Исследование содержит сравнение системы государственной службы исследуемых государств по определенным критериям (поступление на службу, права и обязанности госслужащих, процедура аттестаций, продвижение по службе, механизм ротаций, гарантии государственным служащим, система поощрений и взысканий, увольнение со службы). В работе названы ключевые сходства и различия гражданской службы исследуемых государств, даны рекомендации по совершенствованию отечественной госслужбы на основе опыта зарубежных стран для повышения ее эффективности. Исследование построено на основе анализа законодательства РФ, Китая и Бразилии, регулирующего систему государственной гражданской службы в названных государствах.
Annotation.
The article identifies the main problems of the domestic civil service, examines the foreign experience of organizing the civil service on the example of several countries of the BRICS group (China and Brazil) , promotion, mechanism of rotations, guarantees for public servants, a system of incentives and penalties, dismissal from service. The paper identifies key similarities and differences of the civil service of the studied countries, provides recommendations for improving the domestic civil service based on the experience of foreign countries to improve its efficiency. The study is based on an analysis of the legislation of the Russian Federation, China and Brazil, regulating the system of state civil service in these countries.
Ключевые слова: Государственная служба, страны БРИКС, зарубежный опыт, сравнительный анализ, госслужба Бразилии, госслужба КНР, совершенствование ГГС в РФ.
Key words: Civil service, BRICS countries, foreign experience, comparative analysis, Brazilian civil service, China civil service, improvement of civil service in the Russian Federation.
По мнению многих отечественных исследователей, одной из самых актуальных проблем системы российской государственной службы является текучесть кадров в самом начале карьеры служащих- Можно предположить, что причинами этому служат: отсутствие перспектив продвижения, низкая заработная плата, множество ограничений и запретов, в том числе невозможность вести свой бизнес или заниматься иной финансовой деятельностью (если это подразумевает конфликт интересов) и др. Для госслужащих низшего и среднего звена, получающих невысокие зарплаты, чуть ли не единственным стимулом к продолжению служебной деятельности является возможность карьерного роста. Однако факты говорят о невысокой степени подвижности высшего звена государственной службы в России. Возникает вопрос, как из российского чиновничества сделать истинно «идеальную бюрократию». Значительная текучесть кадров низшего звена и «застой» в высшем звене явно не способствуют улучшению ситуации.
В настоящее время Российская Федерация является участницей многих международных организаций, что говорит о значимости нашей страны на мировой арене. Не так давно миру стало известно еще одно объединение, провозгласившее себя БРИК, а со временем ставшее БРИКС. В его составе находятся Бразилия, Россия, Индия, КНР и Южно-Африканская республика. БРИКС - реальность мировой политики и экономики. Объединение является новым институтом, который занял устойчивое положение в международных политических и экономических отношениях. Проблематика БРИКС становится все более актуальной, занимая одно из ключевых направлений внешней политики РФ. За весь период существования БРИКС можно проследить, как развивается институциональная система данного объединения, растет его эффективность.
Государственная служба, по своей сути, является механизмом осуществления государственной власти, т.е. проводником действий и решений субъектов государственно-политического управления. Другими словами, государственной службой можно считать систему публичных служб (организаций), которая ответственна за функционирование всех ветвей государственной власти, за реализацию государственной политики
В связи с этим, госслужащим, а особенно гражданским служащим, полезно ознакомиться с международным опытом организации государственной службы. А тесное сотрудничество в рамках БРИКС поможет быстро перенять практический опыт, наладить связи между государственными служащими стран-участниц для еще более эффективного функционирования органов государственной власти, и, следовательно -для улучшения качества жизни населения в целом.
Для сравнения были выбраны РФ, КНР, Индия и Бразилия. Бразилия по уровню организованности и эффективности государственного аппарата занимает одно из лидирующих мест среди стран Латинской Америки. Особый интерес вызывает КНР, так как процесс реформирования административно-государственного управления, также как и в России, там начался в 90-е гг. XX в.
Выявив особенности организации государственной гражданской службы в исследуемых государствах, можно сделать некоторые выводы об их сходствах и различиях.
Сходства и различия наблюдаются в системе подготовки кадров для государственной службы. Обучением будущих государственных служащих занимаются высшие учебные заведения. Однако, перечень образовательных учреждений в РФ и КНР значительно шире, чем в Бразилии.
Что касается способа назначения на должность, то в трех странах оно осуществляется по результатам конкурса либо экзамена. Т.е. для того, чтобы попасть на госслужбу в каждом из сравниваемых государств, то для начала необходимо пройти вступительные испытания.
Для РФ, КНР и Бразилии характерно прохождение испытательного срока при первичном поступлении на государственную службу. В РФ он может варьироваться от одного месяца до одного года, в КНР - один год, а в Бразилии он составляет три года. Также необходимо отметить и другую особенность Бразилии - для тех, кто успешно сдал там вступительные экзамены, предусмотрено дальнейшее обучение. И только после того, как оно будет пройдено, начинается испытательный срок.
Процедура проведения вступительных испытаний закреплена законодательно на федеральном уровне только в РФ. В 79-ФЗ прописано, кто должен входить в конкурсную комиссию, сколько этапов подразумевает проведение конкурса. Законодательство КНР гласит, что зачислением государственных служащих на должности в центральный государственный аппарат и учреждения при этом аппарате занимается Министерство кадров, а зачислением в местные учреждения - органы по делам госслужащих провинциального уровня, которые могут делегировать данные полномочия органам городов и городских районов. Можно сделать вывод, что государственные органы самостоятельно определяют состав экзаменационных комиссий.
Сходством для исследуемых стран является то, что тестирование считается основным способом проведения испытания. В РФ, кроме формы тестирования, законодательство предусматривает также и другие формы проведения конкурса: анкетирование, собеседование, написание реферата, проведение групповых дискуссий. В КНР экзамен длится целый день. Утром претендент проходит первую часть экзамена, которая включает в себя тестовые задания по китайскому языку, математике и логике, а вечером - вторую, которая содержит написание эссе или реферата на заданную тему. В Бразилии экзамен обычно осуществляется в два этапа в соответствии с регламентом соответствующей должности. Особенностью для данного государства является то, что для участия в конкурсе необходимо оплатить вступительный взнос, размер которого зависит от должности, на которую производится отбор. Кроме того, перед прохождением тестирования кандидатам необходимо пройти платный медицинский осмотр. Если человек поступает на государственную службу, то все расходы, связанные с поступлением на должность, ему компенсируются-
Что касается требований, предъявляемых к кандидатам, то они примерно одинаковые для сравниваемых государств. Законодательство КНР и Бразилии отдельным пунктом выделяет соблюдение моральных норм и моральную пригодность для осуществления государственной службы.
Если сравнивать права и обязанности, то для РФ и КНР они являются сходными. Интересен тот факт, что в Бразилии государственные служащие обладают теми же правами, что и обычные граждане. Права закреплены в Конституции государства. Обязанности госслужащих отражены в Кодексе профессиональной этики публичных служащих исполнительной власти. Государственные служащие должны быть лояльными, усердными, добросовестными, должны соблюдать законы, исполнять указания вышестоящего руководителя (исключая незаконные), сохранять общественное имущество и т.д.
Далее необходимо обратить внимание на проведение аттестаций. В России по общим правилам аттестация проходит 1 раз в 3 года. Законодательством предусмотрены случаи проведения внеочередных аттестаций, а также обстоятельства, при которых аттестация не проводится. В КНР аттестации бывают текущие и срочные, чаще всего их проводят ежегодно. Для Бразилии характерно проведение ежегодных проверок. Федеральное законодательство не предусматривает понятие «аттестации» и его процедуру. Однако можно сделать вывод о том, что проведение аттестаций/проверок в исследуемых странах преследует одну цель: выяснить, соответствует ли государственный служащий занимаемой должности или нет, эффективна ли его деятельность.
В РФ продвижение по службе происходит на конкурсной основе. В КНР госслужащие при повышении должны пройти проверку на соответствие их компетентности той должности, на которую они претендуют. Также проверяется их идейно-политический настрой, общие деловые способности, культурный уровень, практический стаж госслужбы. Законодательство предусматривает "пошаговое" повышение в должности, от ранга к рангу. В исключительных случаях можно получить повышение, минуя один ранг, но это происходит при особых отличиях в работе. Для получивших повышение предусмотрен испытательный срок в новой должности. В Бразилии продвижение по службе зависит от работы госслужащего, его стажа, обучения и повышения квалификации. По служебной лестнице можно двигаться, как на основе выслуги лет, так и по мере появления вакантных должностей. Так как вертикальный должностной рост достаточно ограничен, альтернативой ему служит горизонтальный служебный рост, предусматривающий повышение заработной платы.
Интересен механизм ротации в исследуемых странах. В КНР и РФ ротации подвержены все государственные служащие. В РФ должность гражданской службы в порядке ротации гражданских служащих замещается на срок от трех до пяти лет. В КНР процесс ротации начинается после того, как госслужащий проработал 10 лет на одной должности. Также в Китае, в отличие от других анализируемых государств,
переведенный по ротации может быть подвержен экзамену. В Бразилии ротация затрагивает только госслужащих высшего звена после 10 лет пребывания в должности. Очевидно, что такие различия обусловлены спецификой организации госслужбы в каждом из государств. Известно, что ротация является одним из механизмов противодействия коррупции. Однако в Бразилии ротации подвергаются только высшие государственные чиновники, но она находится на 96 месте в рейтинге стран по уровню коррупции по состоянию на 2017 год. Китай занимает 77 место, а РФ - 135. Можно сделать вывод, что государственная служба вполне успешно функционирует и без данного процесса.
В ходе сравнения гарантий государственным служащим можно сделать вывод, что они являются сходными в исследуемых государствах. К ним относятся получение заработной платы, страхование, пенсионное обеспечение и иные материальные выплаты. РФ и КНР выплачивают госслужащим пособия на жилье. В РФ это единовременная выплата на приобретение жилого помещения, а в Китае - ежемесячные выплаты на оплату съемного жилья. Для госслужащих Бразилии список гарантий достаточно широк. Они получают семейное пособие, помощь в случае тюремного заключения, а также имеют право досрочно выйти на пенсию. В РФ госслужащие тоже уходят на пенсию раньше установленного законом возраста, но к государственным гражданским служащим это не относится.
Механизмы поощрения в странах аналогичны. В РФ награждение обычно сопровождается единовременной материальной выплатой. Для КНР характерно как личное, так и коллективное вознаграждение за работу. Поощрение базируется на сочетании морального поощрения и материального вознаграждения, но для китайских госслужащих моральное поощрение является главнейшим фактором. Что касается Бразилии, то там также встречается устное поощрение, а решение о материальной выплате принимает государственный орган, в котором работает госслужащий.
Если сравнивать систему взысканий за ненадлежащее исполнение служебных обязательств, то в анализируемых странах можно найти сходства. Помимо основных наказаний в некоторых государствах есть особенные меры. Например, В КНР могут понизить в должности, в Бразилии - лишить права на пенсионное обеспечение. В Китае интересен тот факт, что если государственный служащий совершил незначительный дисциплинарный проступок и исправился после воспитательной работы, то его можно не подвергать наказанию.
Процесс увольнения с государственной службы в каждой стране имеет свои специфические черты. В РФ прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности и увольнение оформляются правовым актом государственного органа. Причины могут быть разнообразными: от инициативы госслужащего до увольнения за определенные нарушения. В КНР увольнение происходит по инициативе госслужащего, а отставка - по инициативе нанимателя. Законодательство Китая предусматривает случаи, при которых увольнение и отставка государственных служащих запрещены. В Бразилии увольнение с государственной службы возможно только на основе судебного решения. Причиной увольнения может стать отказ от другой предоставляемой должности, неоднократная оценка "неудовлетворительно" при ежегодных проверках, выход на пенсию, поступление на другую должность (несовместимую со службой), смерть гражданина.
Отличительной особенностью Китайской государственной службы является то, что для госслужащих после ухода на пенсию установлены довольно жесткие правила возможности трудоустройства. Им в течение нескольких лет (для разных категорий свой срок) запрещено работать на предприятиях или в других коммерческих организациях, заниматься коммерческой деятельностью, если это непосредственно связано с их прежней должностью и службой. Если госслужащий нарушает это правило, то ему в установленный срок необходимо исправиться. В случае отказа от исправления у него может быть конфисковано все имущество, полученное в период занятия коммерческой деятельностью.
Необходимо отметить, что базовые законы КНР и Бразилии о государственной службе, по сравнению с российским законодательством, иначе определяют систему государственной службы. В этих странах государственной службой является любая деятельность гражданина, который прошел экзаменационные испытания и заключил служебный контракт. К государственным служащим приравниваются лица, осуществляющие трудовую деятельность на государственных корпорациях. В Бразилии постоянные гражданские служащие делятся на корпуса, которые создаются в различных сферах государственной деятельности. К госслужащим там относятся профессоры, учителя, социальные работники, юристы и т.д. Кроме того, законодательством установлена квота для лиц, имеющих физические недостатки, и определены критерии их найма.
Проанализировав системы организации государственной службы в РФ, КНР и Бразилии, можно сделать вывод о том, что они основываются на одних принципах и имеют сходные механизмы реализации. В связи с этим, основываясь на существенных различиях государственной службы исследуемых стран, для повышения эффективности отечественной гражданской службы можно применить некоторые особенности зарубежного опыта в отечественной практике с учетом национальной специфики данных государств:
• опираясь на бразильский опыт, в РФ необходимо утвердить профильный институт, занимающийся обучением и подготовкой (переподготовкой) гражданских служащих. В городах федерального значения целесообразно для поддержания конкуренции и возможности научной деятельности обучать госслужащих только в 2-3 вузах, а в остальных субъектах оставить это право за профильным учебным заведением;
• в организации отечественной гражданской службы необходимо усовершенствовать процесс обучения и подготовки госслужащих, уже поступивших на службу. В рамках данного мероприятия следует обратиться к опыту КНР. Во-первых, необходимо обучать и подготавливать впервые зачисленных на госслужбу. Во-вторых, тридцатидневные курсы, следует проходить госслужащим, назначенным повышением на руководящие должности. В-третьих, для всех гражданских государственных служащих необходимо ежегодно проводить обучение для повышения квалификации и обновления знаний. Срок обучения не должен быть менее 7 дней;
• необходимо усовершенствовать систему аттестации в гражданской службе РФ, а именно -управленческие решения по итогам аттестации. Опираясь не бразильский опыт, следует внести изменения в данную процедуру, а именно - увольнение гражданских служащих за неудовлетворительную оценку, полученную два раза подряд. Кроме того, если госслужащий первый раз получил оценку «не соответствует замещаемой должности гражданской службы», то следующую аттестацию для него необходимо провести уже через год.
Таким образом, чтобы сделать государственную службу еще эффективнее, странам следует перенимать управленческий опыт друг у друга, а схожие положения помогут провести данный процесс без кардинальных изменений. Зарубежный опыт организации государственной службы поможет сделать отечественную гражданскую службу более эффективной. Тесное сотрудничество стран в рамках БРИКС будет способствовать организации этого процесса с наименьшими потерями и в кратчайшие сроки.
Список используемой литературы:
1.Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 30.10.2018) «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» // Информационно-правовая система «Консультант Плюс».
2.Law of the People's Republic of China on Civil Servant // Официальный сайт Правительства КНР http://www.npc.gov.cn/englishnpc/Law/2007-12/13/content_1384101.htm.
3.LEI N° 8.112, DE 11 DE DEZEMBRO DE 1990 // Официальный сайт Правительства Бразилии http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8112cons.htm.
4.LEI N° 8.911, DE 11 DE JULHO DE 1994 // Официальный сайт Правительства Бразилии http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8911.htm.
5.ББСКЕТО N° 1.171, DE 22 DE ШЫНО DE 1994 // Официальный сайт Правительства Бразилии http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D1171.htm.
б.Охотский Е. В. Теория и механизмы современного государственного управления. - М.: Юрайт, 2015. - С. 540-570.
7.Лазукова Е. А. Наем и карьера государственных служащих // Власть. 2013. № 5. С. 181-185.
8.Аналитический портал «Гуманитарные технологии» // https://gtmarket.ru/ratings/corruption-perceptions-МехЛпЮ.
