CC BY
66Туринова Т.И.
к.т.н., директор Центра научных исследований НИПИ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫМИ РИСКАМИ: РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Ключевые слова: профессиональный риск, государственное управление, обязательное социальное страхование, несчастный случай на производстве, профессиональное заболевание, зарубежные системы социального страхования, российская система социального страхования, страховой тариф.
Keywords: professional risk, state management, compulsory social insurance, operational accident, occupational disease, foreign social insurance systems, the Russian system of social insurance, insurance rate.
Человеческий потенциал является базовым элементом, определяющим уровень развития нации. Трудовой потенциал - это фундаментальная основа экономического благосостояния государства. В Российской Федерации в сравнении с зарубежными странами наблюдается чрезвычайно высокий уровень профессиональных рисков в отраслях экономики. Высокие показатели производственного травматизма, в том числе травматизма с летальным исходом, профессиональных заболеваний имеют определенно отрицательное влияние на факторы, определяющие экономический рост.
Как свидетельствует зарубежный опыт, эффективным инструментом управления профессиональными рисками является система социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Теория страхования выделяет основные этапы становления и развития национальных систем социального страхования профессиональных рисков на основе формирования и поэтапного совершенствования его методологического аппарата. Основные достижения в эволюции социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний относятся ко второй половине ХХ века. Данный период времени характеризуется кульминационными темпами преобразований сферы материального производства. И, как следствие, качественным видоизменением и появлением принципиально новых профессиональных рисков, а также стабильным увеличением их количественных показателей. На этот период времени приходится наибольшее количество аварий и катастроф техногенного происхождения, стабильное увеличение численности пострадавших на производстве с прогрессирующей тенденцией роста. Данное явление обусловлено высокими темпами роста населения планеты, увеличением и изменением качественного состава потребностей общества, развитием процессов урбанизации, индустриализации, созданием в сфере материального производства новых технологий на основе достижений научно-технического прогресса с целью максимизации удовлетворения обществом своих потребностей.
Существующее в настоящее время многообразие профессиональных рисков, обусловленное современным уровнем развития техники и технологии, при вероятностном характере данного явления и его последствий, вызывает необходимость изучения и дальнейшего совершенствования механизма управления профессиональными рисками.
Методология оценки уровня профессионального риска, определяя его системообразующие элементы, группирует совокупность анализируемых факторов условий труда, особенностей характеризующих работника, реализации управления риском. Наличие потенциальной опасности факторов условий труда, степень восприимчивости к которым частично зависит от индивидуальных особенностей работника, определяет базовый элемент оценки уровня профессионального риска. Частота реализации негативного события во времени и объем востребованных средств, определенных его последствиями, обосновывают экономическую оценку и посредством актуарных расчетов моделирует систему страхования.
Построение системы страховых тарифов предполагает формирование классификации, основывающейся на страховых оценочных принципах группировки в качестве первичного элемента - отраслевого, вторичного - подотрас-левого уровня профессионального риска.
Эффективность социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний предполагает функционирование данной системы на основе страховых принципов оценки уровня профессионального риска как разновидности техногенных опасностей, невозможность абсолютного устранения которых по объективным причинам развития сферы материального производства, определяет поиск способов их минимизации. Социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, как система управления профессиональным риском, представляет собой совокупность правовых и экономических отношений, основным назначением которой является реализация возмещения вреда пострадавшим на производстве работникам, проведение реабилитационных и профилактических мероприятий по улучшению условий труда.
В мировой практике применяются два основных типа организации страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний: системы страхования с единым фондом страхования и системы страхования с различными формами частного страхования, регулируемые законодательством. Законодательство ряда стран
не предусматривает обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, возлагая обязанность по возмещению вреда пострадавшим на производстве на работодателей посредством страхования их ответственности. Наиболее значимыми с точки зрения акцентирования специфики организации представляются следующие модели страхования данного вида.
Система социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний ФРГ имеет более чем вековой опыт функционирования. Страхование охватывает три направления экономической деятельности и насчитывает около 110 страховых организаций: 35 промышленных, более 20 сельскохозяйственных, более 50 муниципальных, которые страхуют за счет госбюджета государственных и муниципальных служащих, лиц без определенной профессии, студентов, школьников, воспитанников детских садов.
Тарификация насчитывает около 600 классов профессионального риска. Границы страховых тарифов - от 0,6 до 16% ФОТ. Мероприятия по профилактике на производстве поощряются экономическими мерами стимулирования. Предусматривается пять видов дифференциации размеров страховых взносов: четыре первичных (дифференциация страхового поля по отраслям, категориям риска, изменение классов риска, в связи с изменением технологии производства и предоставлением премий в зависимости от эффективности проведенных мероприятий) и один вторичный (с учетом количества страховых случаев). Наряду с отраслевой спецификой промышленных предприятий учитываются особенности их географического положения. Финансирование по данной схеме оправдало себя. В то время как по другим видам страхования наблюдается тенденция повышения взносов, взносы на страхование от несчастных случаев с 1950 г. снизились как в абсолютном, так и в относительном выражении. Доля среднего размера взноса в страховом бремени всей системы социального страхования снизилась с 5,83% в 1960 г., до 3,59% в 1994 г.
Система страхования профессиональных рисков ФРГ характеризуется высокой степенью самостоятельности страховых организаций при ограниченном участии государства и отраслевой привязанностью. Страховые организации независимы от госбюджета и планов государственных финансовых органов. Система очень ограниченно связана с другими видами страхования. Проведение реабилитации осуществляется исключительно специализированными клиниками. Концентрация всего комплекса страховых услуг в одной организации позволяет страховщикам проводить эффективную профилактику производственного травматизма и профессиональных заболеваний1.
В отличие от Германии основу страхования от несчастных случаев Швеции составляет государственная система, финансируемая из государственного бюджета и посредством налогообложения предпринимателей. Субъектом страхования является все экономически активное население, охватываемое разветвленной системой: обязательного страхования (4,2 млн. чел.); вспомогательной системы, основанной на коллективных договорах социального партнерства организаций работодателей и профсоюзов (3,3 млн. чел.); группового, страхующего категории трудящихся с преобладанием коллективного труда, (900 тыс. чел.); индивидуального (400 тыс. чел.). Концентрация значительной части функций у государства позволяет постепенно совершенствовать систему страхования, учитывая более чем столетний опыт. Размер взносов с 1981 по 2001 гг. изменился с 0,60% до 1,38%, что свидетельствует об их высокой стабильности в течение длительного периода времени.
Программа вспомогательного коллективного страхования работает по принципу «отсутствия вины» при подаче требования о компенсации. Деятельность данной системы не регулируется законодательством и с точки зрения закона ее наличие не обязательно, однако такая система работает на основе эффективного партнерства между работодателями и профсоюзами. Основным принципом законодательства Швеции является правило принятия к рассмотрению заявлений всех застрахованных со всеми особенностями их организмов. В Швеции не существует официального списка профессиональных заболеваний, что вызывает определенные сложности при установлении их причинно-следственной связи с профессией и является недостатком шведской системы2.
В государственной системе страхования Швеции работают 13,2 тыс. человек, для сравнения в России примерно 16-18 тыс. человек, при этом в каждом муниципальном учреждении Швеции задействовано от 3 до 100 специалистов различного профиля, обязательно работает медицинский эксперт, чего пока, к сожалению, нет в Российской Федерации. Шведские правовые нормы, регулирующие оплату компенсаций пострадавшим, и правовые нормы, регулирующие контроль проведения профилактических мероприятий, существуют отдельно и не связаны между собой. Уровень несчастных случаев не влияет на сумму страховых взносов работодателей. Так же отсутствует контроль за проведением профилактических мероприятий. Шведскую модель многие критикуют за «пассивизацию населения». Однако
3
главное достижение этой системы - гарантированная государством защищенность человека .
В Финляндии страхование от несчастных случаев осуществляют 16 негосударственных компаний, деятельность которых координируется объединяющей их организацией и государством. Страхователи по уровню профессионального риска разделены на 250 групп, средний страховой тариф - 1% фонда оплаты труда, фактические ставки находятся в пределах 0,5-2,5%. В год регистрируется около 140 тыс. страховых случаев. Не подтверждается 6-7%. Из числа обжалованных в страховых судах положительно решаются около 15%.
В Бельгии система страхования разделена на две подсистемы: страхование от несчастных случаев и страхование от профессиональных заболеваний. Страхование от несчастных случаев осуществляется в основном 19 частными
1 Абрамов С.В., Куделина Л.А., Мелехин А.И. Германская модель социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний // Вестник ФСС. - М., 2001. - № 3.
2 Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний / Под ред. В.Н. Говоркова. - М.: НЦ ЭНАС, 2003. - 160 с.
3 Збышко Б.Г. Пути совершенствования страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний // Справочник специалиста по охране труда. 2003. - № 11. - С. 36-47.
компаниями, объединенными общей организацией в целях координации установления страховых тарифов по одинаковым видам деятельности. Действует около 900 тарифов в зависимости от видов экономической деятельности (в соответствии с европейской кодификацией видов экономической деятельности). Предприятию на основе базовой величины страхового тарифа, учитывая состояние условий труда, динамики травматизма и степени его тяжести, устанавливается индивидуальный тариф. Частными компаниями не признаются около 5% несчастных случаев.
В Дании существует общее социальное законодательство, регулирующее систему, финансируемую и управляемую государством. Параллельно существует схема компенсаций, управляемая государственными органами и имеющая следующие специфические черты: охватывает только работников промышленности и торговли; финансируется полностью работодателями; действует на принципах частного страхования. Страховые компании обеспечивают работодателям информационную поддержку о соотношении размеров взносов и мероприятий по охране труда. При необходимости поддержки частного страхования придается большое значение снижению профессионального риска. Законодательством гарантируется страхование всех трудящихся вне зависимости от характера выполняемых работ. Отличительной чертой является право на пособия в соответствии с общим законодательством, регулирующим медицинское и социальное обеспечение, основанное на оценочных принципах помощи нуждающимся.
Во Франции общая система рассмотрения вопросов, связанных с профессиональными рисками, составляет часть задач, стоящих перед учреждениями страхования, которые проводят свою работу по трем уровням: первичные фонды; региональные фонды; национальные фонды. Кроме этого, существуют несколько систем страхования для сельскохозяйственных рабочих.
Во Франции разработан список, насчитывающий 1200 профессиональных рисков, по одному из которых классифицируют каждое производство по виду основной деятельности, что позволяет определить специфические элементы похожих рисков производств, устанавливая предприятию индивидуальный тариф. Стоимость риска равняется общей сумме выплат компенсаций. Для крупных предприятий, имеющих базу статистических данных, позволяющих провести анализ работы в прошлом для страхования будущих рисков с минимальными погрешностями, тариф взноса корректируется в соответствии с их специфическими рисками. Для мелких предприятий такая индивидуализация тарифов одинакового уровня для всех производств не применяется. Другой метод, регламентированный декретом от 16 сентября 1977 г., определяет одну из форм давления с целью поощрения инициативы работодателей по обеспечению безопасности труда. Французская система считается одной из самых сложных, но она закладывает схему страхования данного вида в рамках общей системы социального страхования. Взносы работодателей с 1946 г. полностью покрывают расходы на компенсации.
В Великобритании задачи, связанные с программами страхования от несчастных случаев, распределяются между отделениями Департамента здравоохранения и социальной защиты (фонды наличных денег) и подразделениями Службы национального здравоохранения (пособия, предоставляемые в натуральном виде).
В Австрии страхование от несчастных случаев находится в ведении четырех учреждений социального страхования. Учреждение по страхованию сельскохозяйственных работников, включая самозанятое население, Учреждение по страхованию работников железнодорожного транспорта, Учреждение по страхованию государственных служащих и Всеобщее ведомство страхования от несчастных случаев для всех работников промышленности. При этом Министерство труда имеет право назначить компетентный наблюдательный орган за повседневной деятельностью страховых учреждений.
В Италии страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний осуществляется Национальным ведомством страхования от травматизма на производстве и профессиональных заболеваний, которое является субъектом публичного права и обладает правом самостоятельного управления. Государство также контролирует его деятельность через Министерство труда и социального обеспечения и Министерство финансов. Также действует Совет управляющих - орган, принимающий решения по всем директивным вопросам, относящимся к страховой деятельности ведомства, возглавляется избираемым председателем. Итальянскую модель страхования можно рассматривать как независимую самоуправляемую систему, находящуюся под контролем государства.
В Японии сбор страховых взносов осуществляет правительство. Наряду с определением ставки взноса для отраслей промышленности с 1997 г. специальные исключительные меры по их увеличению или снижению применяются к малым и средним предприятиям, которые ввели специальные профилактические мероприятия.
Существуют государства, например Голландия, которые при отсутствии специального законодательства предоставляют компенсации пострадавшим на производстве через общее социальное законодательство. Подобная система существует в Норвегии, но пособия из общей схемы социального обеспечения дополняются специальными компенсационными выплатами при трудовом увечье и инвалидности.
Современный уровень развития страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний предполагает гарантированную государством систему возмещения вреда пострадавшим на производстве работникам. В настоящее время мировая практика страхования данного вида характеризуется значительным разнообразием систем компенсаций и тарификаций, а также существенным отличием организационно-правовых форм действующих моделей страхования, характеризующимся различной степенью участия государства.
Развитие социального страхования в России на протяжении ХХ в. имело ряд особенностей и принципиальных отличий от зарубежных систем промышленно развитых стран, обусловленных ходом исторических событий, суть которых сводится к следующему:
- во-первых, в СССР действовал единый для всех отраслей страховой тариф, что особенно негативно для нашей страны в связи с отраслевой спецификой экономики;
- во-вторых, советская система социального страхования, регулируемая нормами гражданского права, не могла обеспечить эффективную реализацию всех функций страхования данного вида, в частности, профилактику производственного травматизма и профессиональной заболеваемости.
В настоящее время особенности развития российского социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в отличие от наиболее прогрессивных зарубежных систем страхования данного вида определяют отсутствие базы последовательного формирования, основанного на десятилетиях страховой практики.
В соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по осуществлению обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний возложены на Фонд социального страхования Российской Федерации как единственного страховщика. Для решения основополагающих задач обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в России создана организационная структура органов управления и исполнительных органов страховщика. Фондом социального страхования в достаточной степени отработана процедура осуществления страхования данного вида.
Для практической реализации основных принципов и задач обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в Российской Федерации сформирована нормативно-правовая база, отвечающая нормам международного правового регулирования. Характерной чертой этапа переходного периода российской экономики к рынку явились колоссальные преобразования сферы правового регулирования и повышенная динамичность законодательной деятельности. Система обязательного социального страхования так же в значительной мере подверглась данной тенденции. Введение в действие закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» от 24.07.1998 г. № 125-ФЗ (далее закон № 125-ФЗ) сопровождалось изданием большого количества подзаконных нормативно-правовых актов. С момента его вступления в законную силу неоднократно вводились в действие федеральные законы, вносившие изменения и дополнения, также неоднократно рассматривались вопросы законопроектов новой редакции закона № 125-ФЗ.
Функциональным назначением системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний является эффективная реализация трех основных функций: компенсационной, реабилитационной и профилактической. Практическая реализация правовых, экономических и организационных основ обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, регламентированных законом № 125-ФЗ, выявила следующие тенденции развития российской системы страхования данного вида.
В настоящее время решены проблемы, связанные с возмещением вреда пострадавшим на производстве работникам, существовавшие до введения в действие закона № 125-ФЗ. В решении крупномасштабной проблемы по восстановлению пострадавшим на производстве работникам права на возмещение вреда, возникшей при переходе России к рыночной экономике, Фондом социального страхования РФ проделана большая работа, благодаря которой актуальность проблемы в настоящее время утратила былую остроту. Это свидетельствует об успешной реализации в нашей стране одной из основных функций страхования данного вида - компенсационной функции. В настоящее время непрерывно развивается и совершенствуется важная с позиции эффективного экономического развития государства реабилитационная функция. Реализация не менее значимой - профилактической функции в Российской Федерации находится пока в стадии становления.
Экономическая обоснованность построения системы тарификации является одним из базовых элементов и ключевым показателем эффективности осуществления страховой деятельности. Специфика обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний определяет ограниченность действия законов рыночной экономики внутри страховой системы и на пограничном уровне ее взаимодействия с внешней экономической средой. Данная особенность предполагает законодательное участие государства в регулировании экономической деятельности страхования данного вида. Участие государства в координировании работы системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, в том числе возможность влияния на процесс формирования страховой тарификации посредством законодательного регулирования, одновременно регламентирует экономическую самостоятельность системы страхования.
Введение закона № 125-ФЗ сформировало контуры действующего методологического аппарата системы тарификации обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В соответствии с действующим законодательством класс профессионального риска определяется как интегральный показатель отношения суммы возмещения вреда пострадавшим на производстве работникам к размеру фонда оплаты труда в отрасли (подотрасли) экономики, выраженный в процентах. Страховой тариф устанавливается исходя из отраслевой принадлежности страхователя в соответствии с общероссийской классификацией видов экономической деятельности (ОКВЭД).
Введение закона № 125-ФЗ утвердило систему тарификации, не дифференцированную по ранее возникшим обязательствам работодателей по возмещению вреда пострадавшим на производстве работникам, предполагавшим в том числе многолетние выплаты. Это привело к смешению в едином страховом тарифе старых и новых обязательств и несправедливому их разложению на всех страхователей.
Действующая модель обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний построена на ежегодном стремлении сбалансирования текущих поступлений и текущих расходов. Не решены проблемы разделения финансовых потоков по длительности их использования и не структурировано размещение долгосрочных резервов.
Одним из общепризнанных достоинств модели обязательного социального страхования от несчастных случаев и профессиональных заболеваний ФРГ является ее автономность относительно других видов социального страхования, предполагающая сосредоточение всего комплекса услуг по проведению медицинской, социальной и профессиональной реабилитации пострадавших у страховой организации.
Данный подход выявляет очевидные преимущества не только с точки зрения организации и управления процессами лечения и реабилитации пострадавших, но так же позволяет более объективное проведение стоимостной оценки уровня профессионального риска как базового элемента экономической эффективности страхования данного вида.
Для значительной части страхователей Российской Федерации снижение страховой нагрузки, осуществляемой посредством неоднократно вносимых законодательных изменений в действующую систему тарификации, не решило проблемы многократного превышения страховых взносов над страховыми выплатами по возмещению вреда пострадавшим на производстве работникам.
За время практической реализации правовых норм закона № 125-ФЗ система тарификации обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний неоднократно подвергалась законодательно вносимым изменениям. Постановлением Правительства РФ № 985 от 31.08.1999 г. было определено 14 классов. В ходе практической реализации выявилась необходимость в дальнейшем дифференцировании -по 22 классам, и изменению размеров взносов в сторону снижения нагрузки на работодателя (с 10,7% для 14-го класса до 8,5% для 22-го класса). Данная максимальная возможность снижения страховой нагрузки возникла благодаря тому, что у ФСС РФ за два года сложился переходящий остаток средств. И в 2002 г. из 755 отраслей неизменным класс остался у 237, у 518 был изменен; 49, из которых были отнесены к классу с большим размером тарифа, а 469 - к классу с меньшим размером. Но снижение страховой нагрузки на 30-40% не удовлетворило значительную часть работодателей, начисляемые взносы которых во много раз выше реальных выплат по возмещению вреда1.
В 2006 г. введена система страховой тарификации, включающая 32 класса профессионального риска, и предполагающая более дифференцированный подход к установлению страховых тарифов. Тем не менее, в дореволюционной России, учитывая уровень развития производственных технологий того времени, шкала профессиональных рисков насчитывала 50-70 классов. При всем многообразии видов экономической деятельности и региональных особенностей в Российской Федерации в настоящее время действует система, состоящая из 32 классов. Для сравнения: в Бельгии - около 900, соответствующих европейской кодификации видов экономической деятельности, в Финляндии - 250, в ФРГ - 600, во Франции - 1200-1500, при этом производства, разделенные географически, имеют разные страховые тарифы.
Действующая в Российской Федерации система обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболевания не способствует снижению уровня профессионального риска. Необходимо внесение законодательных изменений в действующие нормативно-правовые акты, регулирующие данный вид страхования. В Российской Федерации данная законодательная инициатива должна приоритетно исходить от государства, с позиции заинтересованности сохранения трудового потенциала страны и роста показателей экономической эффективности.
Законодательные изменения в действующие нормативно-правовые акты необходимо вносить на основе создания научно-обоснованных отраслевых методик оценки фактического уровня профессионального риска предприятий.
На основе отраслевых методик оценки уровня профессионального риска необходимо разработать более эффективную систему страховых тарифов, объективно отражающую реальный уровень профессионального риска.
Эффективная система страховых тарифов должна основываться на экономических рычагах государственного управления, состоящих из комплекса стимулирующих мер, мотивирующих работодателей к улучшению условий труда на предприятиях, сохранению жизни и здоровья работников.
В Российской Федерации необходимо создать систему страхования профессиональных рисков, ориентированную на длительную перспективу развития хозяйствующих субъектов как основу роста экономического благосостояния России.
1 Гниденко Т. На тарифном фронте без перемен // Безопасность и медицина труда. 2002. - № 3. - С. 7-11.
471
