CC BY
104
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
А.А. Соколова
Соколова Алла Анатольевна — кандидат юридических наук, доцент, профессор-эмеритус Европейского гуманитарного университета (г. Вильнюс, Литва)
Социологические аспекты стратегии законотворчества
Самый простой способ определить значение слова «стратегия» — обратиться к словарю Сергея Ивановича Ожегова, одно из трех предложенных им значений (переносное): «Искусство руководства общественной, политической борьбой, а также вообще искусство планирования руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах»1. Вторая часть определения может быть взята за основу для обозначения понятия «стратегия законотворчества» как искусства планирования законопроектной деятельности, основанное на научно-исследовательских достижениях, в том числе научном прогнозировании». Слово «искусство» не должно, на мой взгляд, «смущать» интерпретацию юридического понятия: оно привносит в него качества филигранной, тонкой, деликатной работы по стратегическому планированию законопроектной деятельности, завершающейся созданием своевременных, реагирующих на вызовы правовой действительности, «взвешенных» с позиции научной рациональности и социальной обусловленности правовых новелл, привносящих в социальную среду системный правопорядок, мир и безопасность. Созвучен этому слову термин «правотворчество» — творение, создание правовых актов.
Попытаюсь определить взаимосвязь законодательной стратегии государственных структур и научных основ стратегии законотворчества. Востребованы ли научные достижения в планировании законодательной деятельности, эффективны ли научные рекомендации в этой сфере, каково их реальное использование государственными органами?
Прежде всего, обратимся к правовым и организационным основам планирования законопроектной деятельности. В недавней истории Республики Беларусь оптимизация нормотворческого (законотворческого) процесса осуществлялась на основе «Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь», одобренной Указом Президента Республики Беларусь № 205 от 10 апреля 2002 года2. В Концепции определены цели, задачи правового регулирования общественных отношений, принципы формирования законодательства, динамика его развития, соотношение отраслей и подотраслей, последовательность принятия законов, прогнозируемые результаты реализации ее положений. Основными задачами организации нормотворческой деятельности были обозначены определение степени востребованности обществом того или иного акта законодательства, оценка социальной базы будущего нормативного правового акта и степени охвата правовым регулированием общественных отношений, а также поиск оптимальных вариантов регулирования возникших общественных отношений (п. 12 «Концепции...»). На основе Концепции была разработана «Государственная программа подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь на 2003-2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь» (одобрена Указом Президента Республики Беларусь № 450 от 12 августа 2002 г.)3, направленная на повышение эффективности и планомерности законодательной деятельности. Значительным шагом в совершенствовании нормотворческого процесса, упорядочении видов издаваемых нормативных правовых актов, стандартизации требований к их оформлению явилось принятие разработанного Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 года «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»4. С принятием «Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь» алгоритм планирования нормотворческой деятельности выглядит следующим образом: на основе Концепции была разработана и одобрена Указом Президента Республики Беларусь № 450 от 12 августа 2002 года «Государственная программа подготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003—2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь». В соответствии с программой Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь разрабатывал ежегодные планы подготовки проектов нормативных правовых актов. С 2005 года в ежегодных планах предусматривается, в том числе, разработка концепций наиболее сложных и значимых проектов законов. В план на 2014 год включено 35 законопроектов и 2 концепции законопроекта. В 2014 году разрабаты-
1 URL: http://www.ozhegov.org/words/34713.shtml
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 46. 1 /3636.
3 Там же. № 92. 1/3962.
4 Там же. № 7. 2/136.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
вается больше плановых законопроектов, чем в 2013 году (в 2013 было предусмотрено 30 законопроектов и 1 концепция законопроекта). Но в целом наблюдается тенденция к снижению количества плановых законопроектов (для сравнения, например, в 2012 году планом предусматривалась подготовка 46 проектов законов, в 2011 году — 49 проектов законов)1.
В процессе развития белорусской законодательной сферы проявляются как положительные, так и отрицательные тенденции. К основным положительным тенденциям следует отнести: интенсивное развитие кодификации; рациональное правовое и организационное обеспечение основных сторон законотворческой деятельности. Отрицательные тенденции проявляются в отсутствии надлежащей согласованности системы законодательства; нарушении в иерархии нормативных правовых актов; недостаточно эффективном механизме их обеспечения и реализации; в отсутствии всестороннего прогнозирования экономических, политических, социальных и иных последствий принятия нормативных правовых актов и социологического исследования эффективности их реализации; недостаточном научном и социологическом обеспечении законотворческой деятельности; слабом использовании демократических институтов.
В определенной степени к теме данного исследования можно отнести Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Статья 3 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе» определяет понятие стратегического планирования — деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации2. Закон определяет правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования. Думается, что стратегическое планирование, предусмотренное данным законом, активизирует законотворческую деятельность, качество и эффективность которой будет определяться кроме всех прочих факторов, надлежащим социологическим обеспечением.
Трансформация правовой системы постсоветских государств, безусловно, имеет немало достижений, однако проблемы социальной эффективности действия норм правовых актов, порождения ожидаемых обществом социальных изменений, открывающих простор экономической стабильности и социальному прогрессу, социализации правовых норм, девиантного поведения, иными словами проблемы социального бытия правовой новеллы, остаются актуальными и в теоретическом, и в практическом аспектах.
С позиции социологической юриспруденции концепция законодательной стратегии должна формироваться на идеях социальной обусловленности права, социальных истоках его формирования, социальном контексте всего механизма правообразования, иными словами, на социологической концепции формирования права3. Социологическая концепция правообразования (формирования права) включает следующие логически дополняющие друг друга компоненты:
— обоснование социального характера формирования права в отличие от существующих теоретических подходов, усматривающих источник образования права в государстве, государственной воле, государственной власти. Подобная трактовка связывает создание права с нормотворческой деятельностью государственных структур (государство «порождает», «творит» право), из контекста которой «выпадает» социальный компонент. К сожалению, это доминирующая в правовом сознании сентенция — результат правовой культуры, сложившейся в советский период общественного развития. Будущее правовой политики в законотворческом процессе, на мой взгляд, связано с изменением парадигмы юридического восприятия роли государства в процессе позитивации и обеспечения права, с поиском истинных источников формирования права и реальных «правотворящих» сил;
— построение модели правообразовательного процесса, представляющей собой замкнутый цикл трех взаимодополняющих и взаимосвязанных этапов: 1) выявление потребностей в правовом регулировании; 2) нормотворчество; 3) социализация правовых норм. Первый этап — появление потенциальной объективной возможности создания определенной модели поведения участников общественных отношений; на втором этапе осуществляется превращение возможности в юридически зна-
1 URL: http://www.center.gov.by/lawcoments2014.html
2 URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/
3 См.: СоколоваА.А. Социальные аспекты правообразования. Мн., 2003.
Соколова А.А. Социологические аспекты стратегии законотворчества
727
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
чимые правовые нормы; третий этап завершает процесс правового созидания социализацией установленных предписаний, адаптацией установленных правовых новелл к реальным условиям социальной среды, превращением их в фактор общественного развития. Последний этап, завершающий процесс создания права, является началом его «воссоздания» — изменения, эволюции, совершенствования, обусловленных динамикой социальных процессов;
— обоснование интегративного подхода к восприятию права, совмещающего наиболее важные его измерения, — ценностные правопредставления, нормы правовых актов, правоотношения, проявление которых фиксирует бытие права на каждом этапе его формирования;
— признание и обоснование методологического характера современной теории соотношения права и закона, ориентирующей правовую политику, законотворческую практику на создание правового законодательства;
— использование в законопроектной деятельности модели механизма согласования интересов в процессе формирования права: индивидуальных, групповых, государственных и социальных (общества в целом); установление их иерархии и способов определения приоритетов;
— признание публичной сферы как социальной среды, в рамках которой может установиться диалог равных акторов, — институтов государства и гражданского общества, формироваться общая правовая идея — основа для компромиссного решения — будущей правовой нормы.
Социологическая концепция современного правообразования может быть использована в качестве общего ориентира для теоретического переосмысления методологии разработки и принятия нормативных правовых актов, построения правовой стратегии законодательной деятельности. Ее социальная значимость сводится к установлению позитивного баланса между легитимными ожиданиями членов общества относительно регламентации правовых форм поведения и принятыми нормотворческими органами правовыми предписаниями, который будет содействовать укреплению социальной солидарности, повысит мотивацию к правомерному поведению, уважению законов, правовой политики государства. Возникает вопрос: будет ли государство заинтересовано в изменении парадигмы законотворческой деятельности, финансировании системных социологических исследований процесса формирования права. В этом отношении особый интерес вызывает социологические исследования правоприменительной деятельности Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге. Представляется актуальным привнесение в стратегию законопроектной деятельности социологического компонента, учреждение научно-исследовательской структуры, координирующей многопрофильную исследовательскую деятельность по социологическому обеспечению законотворческой деятельности. Это предложение дополняется задачей профессиональной подготовки специалистов в области нормотворческой деятельности, например, в рамках специализированных магистерских программ.
Вероятно, финансовые затраты на создание такого научно-исследовательского учреждения будут намного ниже, чем последствия социального, экономического, материального и иного характера от действия «некачественных» законов.
728
Юридическая техника. 2015. № 9
