CC BY
165
Bazhan Tatiana Alekseevna SOCIO-CULTURAL ...
УДК 325.1; 325.14; 316.7
СОЦИОКУЛЬТУРНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
© 2018
Бажан Татьяна Алексеевна, доктор философских наук, профессор Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова (117997, Россия, Москва, Стремянный переулок, дом 36, e-mail: tbajan@mail.ru)
Аннотация. В статье актуализируется проблема социокультурной интеграции иностранных граждан в системе государственной миграционной политики. Автор рассматривает данную проблему, исходя из необходимости государственного урегулирования складывающейся системы общественных отношений, формирующихся в условиях массовых миграций. Социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов рассматриваются как органичная часть политики государства в целом, и политики миграционной в частности. Эффективная государственная политика в этой сфере нуждается: в создании инфраструктуры (при участии и контроле государства) для адаптации и интеграции мигрантов; в урегулировании наиболее проблемных процессов, препятствующих адаптации и интеграции мигрантов (серые секторы экономики и рынка труда; анклавно-посреднические услуги по легализации и обустройству трудовых мигрантов; сужение теневых финансовых оборотов на «миграционном» рынке, инициирующих риски отмывания денег и финансирования терроризма); в принятии федерального закона, который бы регулировал общественные отношения в данной сфере. В статье обосновывается необходимость целенаправленной государственной комплексной политики, использующей адаптационно-интеграционный инструментарий. Интеграция в миграционной политике является особым гуманитарным инструментом, способствующим формированию мотивации мигрантов к законопослушному поведению в стране приема и уважению ее устоев, минимизации правового нигилизма, укреплению социальной стабильности социума, а также реализации всего комплекса задач миграционной политики Российской Федерации.
Ключевые слова: социальная и культурная адаптация мигрантов, социальная и культурная интеграция мигрантов, государственная политика, миграционная политика, государственная политика в сфере интеграции, адаптационно-интеграционный инструментарий, миграционная политика Российской Федерации.
SOCIO-CULTURAL INTEGRATION OF FOREIGN CITIZENS IN THE SYSTEM OF STATE MIGRATION POLICY
© 2018
Bazhan Tatiana Alekseevna, doctor of philosophy, professor Russian Economic University. G.V. Plekhanova (117997, Russia, Moscow, Stremyanniy lane, 36, e-mail: tbajan@mail.ru)
Abstract. The article actualizes the problem of socio-cultural integration of foreign citizens in the system of state migration policy. The author considers this problem, proceeding from the necessity of state regulation of the emerging system of public relations, formed in the conditions of mass migrations. Integration, social and cultural adaptation and integration of migrants are considered as an integral part of the policy of the state in general, and migration policy in particular. Effective state policy in this area requires: the creation of infrastructure (with the participation and control of the state) for the adaptation and integration of migrants; in the settlement of the most problematic processes impeding the adaptation and integration of migrants (the gray sectors of the economy and the labor market, the enclave-mediation services for the legalization and settlement of labor migrants, the narrowing of the shadow financial turnover in the "migratory" market, initiating the risks of money laundering and terrorist financing); in the adoption of a federal law that would regulate social relations in this area. The article substantiates the need for a purposeful state comprehensive policy that uses adaptation and integration tools. Integration in migration policy is a special humanitarian tool that contributes to the motivation of migrants for law-abiding behavior in the country of reception and respect for its foundations, minimizing legal nihilism, strengthening the social stability of the society, as well as realizing the full range of tasks of the migration policy of the Russian Federation.
Keywords: social and cultural adaptation of migrants, social and cultural integration of migrants, state policy, migration policy, state policy in the sphere of integration, adaptation and integration tools, migration policy of the Russian Federation.
Постановка проблемы в общем виде и ее связь с важными научными и практическими задачами. Государственная (публичная) политика - особая сфера общественных отношений, в рамках которых могут кристаллизоваться коллективные интересы, переходя в целенаправленную систему действий по их реализации. Такая система дает возможность добиться баланса общих и частных интересов, обеспечить целостность государства и стабильность в обществе, создать условия для развития в будущем.
В условиях массовых миграций (интенсивная эмиграция своих граждан, массовая иммиграция чужих) формируется особый пласт общественных отношений, нуждающихся в государственном урегулировании. В недрах общей государственной политики складывается ее особая подсистема - политика миграционная. Миграционная политика подчинена общим целям государственной политики, но реализуется с помощью собственных специфических средств.
Миграционная политика представляет собой сложное явление. По определению В.А. Волоха, она является «опосредованным выражением политической воли и государственной идеологии (системы взглядов) в области управления миграционными процессами посредством принятия комплекса мер управленческого, правового,
административного, финансового и организационного характера» [1, с. 37].
Формирование целей статьи. Эффективная политика государства в области миграции должна быть способной уловить вектор развития миграционных процессов и своевременно их контролировать с помощью специального инструментария, включающего правовые, управленческие, контрольно-надзорные, социально-экономические, социокультурные и идеологические средства.
Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов. Актуальность проблемы миграции, необходимость выработки государственной политики в этой сфере, возникла практически одновременно с распадом СССР [2; 3]. За минувшую четверть века менялась миграционная ситуация, а также подходы к ее регулированию. Первоначально доминировавшая вынужденная миграция уступила место миграции экономической. Вынужденных мигрантов - представителей традиционных народов России, легко адаптировавшихся к новым условиям и полноценно интегрировавшихся в российское общество, сменили трудовые мигранты - представители титульных наций новых независимых государств.
Для вынужденных мигрантов первого постсоветско-
го десятилетия не было необходимости создавать специальную систему для их полноценного вхождения в коммуникативное и социокультурное пространство российского общества. Прибывшие не только хорошо владели русским языком, но и находились в том же ментально-коммуникативном поле, что и принимающее население. Помощь данной категории граждан сводилась к мерам правовым (легализация) и социально-экономическим (помощь в жилищном обустройстве и трудоустройстве). Появление этих переселенцев в российских регионах не оказало значимого влияния ни на этнокультурный, ни на духовно-религиозный баланс в обществе. Не прослеживалось деструктивное воздействие на рынок труда, развитие коррупции и других негативных процессов в обществе.
Замещение «культурно близких» миграционных волн массовыми потоками экономических мигрантов застало государство и общество врасплох. Миграционная политика, снабженная лишь правовым и социальным инструментарием, оказалась не готовой к решению новых проблем, вызванных изменившейся миграционной ситуацией. Новые волны мигрантов из бывших советских республик от года к году все хуже и хуже владеют русским языком, все менее готовы полноценно адаптироваться к российским условиям, а тем более - интегрироваться в принимающее общество. Усугублявшиеся социокультурные различия населения стран исхода и страны приема мигрантов негативно сказывались на интеграционной мотивации последних. При этом необходимо учитывать, что новые группы прибывающих иностранных граждан привносят с собой не только культурное разнообразие, но установки и поведенческие стереотипы, не соответствующие традициям принимающего общества. Речь идет о некоторых поведенческих особенностях, связанных, например, с более высоким уровнем коррупции в некоторых странах исхода, с экстремистскими тенденциями и большей терпимостью к нарушениям прав человека на родине [4].
В этой связи полезным было бы изучение положительного (уважение к старшим, взаимопомощь, сплоченность и др.) и отрицательного (правовой нигилизм, монополизация сегментов хозяйства и рынка, формирование этнических анклавов и т. д.) влияния мигрантской аудитории на поведенческие особенности населения российских регионов, наиболее активно принимающих мигрантов.
В условиях изменившейся ситуации в миграционной политике мало востребованными оказались социально-экономические средства регулирования миграционными процессами. При этом социокультурный и идеологический инструментарий практически отсутствовал.
В оценке миграции доминантой стала экономическая целесообразность использования иностранного труда, а фактически - коммерческая выгода отдельных групп бизнесменов и политиков, основанная на использовании преимущественно незаконного и более дешевого труда. Другой доминантой оценки оказалось почти религиозное почитание «догмата» о толерантности (все нестроения в обществе, вызванные миграционными процессами, удобно списать на мигрантофобию и вести с нею вечную, никогда не завершающуюся борьбу).
Такой технократически-коммерческий подход сам собою отсекал необходимость (возможность) всестороннего анализа миграционных процессов. Более того, миграционный дискурс в российской политике и науке оказался чрезвычайно суженным. Его границы были заданы определенными внешне- и внутриполитическими процессами. В результате определились, так сказать, «приемлемые» и «неприемлемые» области изучения и общественно-политического обсуждения. Так сложилось, что сфера «приемлемого» в миграции сконцентрировалась вокруг нескольких тем (преимущества иностранной трудовой миграции; ксенофобия населения; толерантность). За пределами таковой оказались издержки внеш-
ней трудовой миграции, объективные причины незаконной миграции, проблемы внутренних миграций).
В итоге был потерян контроль над развитием некоторых процессов в миграционных отношениях и возможность ими управлять. Серый рынок иностранного труда негативно сказался на занятости российских граждан (в теневом секторе вынуждена трудиться сегодня треть работающих соотечественников). Вращающиеся там колоссальные средства, не поступающие в бюджет, выводятся за рубеж, порождают риски отмывания денег и финансирования терроризма.
При этом практика использования мигрантского труда, в значительной степени незаконного, низкоквалифицированного и дешевого, не способствует ни росту производительности труда, ни внедрению передовых технологий, ни выводу целых секторов экономики из тени.
Итак, эффективная миграционная политика должна обладать комплексом правовых, управленческих, контрольно-надзорных, социально-экономических, социокультурных и идеологических средств. Утрата каких-либо из них обедняет политику, отдаляет ее результаты от поставленных перед нею целей, а то и придает политике деструктивный импульс по отношению к обществу и государству.
Гуманитарная составляющая политики (т. е. ее социокультурные и идеологические компоненты) заставляет сверяться с общественными ценностями и интересами, постоянного соотносить те или иные политические акции с основными целями развития общества и государства. В структуре миграционной политики такой гуманитарный пласт концентрирует целенаправленную деятельность общества и государства в области социальной и культурной адаптации и социальной и культурной интеграции мигрантов в принимающий социум.
Уточним, что здесь и далее социальная и культурная адаптация иностранных мигрантов к условиям принимающего общества и социальная и культурная интеграция мигрантов в принимающее общество понимаются как ступени единого процесса включения иностранного гражданина в правовое, социальное и культурное пространство принимающего общества. Первая ступень -адаптация - преимущественно охватывает многомиллионную аудиторию временно пребывающих (но, фактически годами находящихся на территории страны) иностранных трудовых мигрантов. Собственно, интеграция - вторая ступень - адресована временно проживающим, постоянно проживающим, а также соискателям российского гражданства [5].
В рамках коммерческо-технократического подхода гуманитарная составляющая (адаптация и интеграция мигрантов) либо не нужна вовсе, либо достаточна только в виде публичных деклараций, призванных смягчить в общественном сознании социальные издержки от широкого использования бизнесом иностранного труда. В таком случае не общество в целом, а его весьма немногочисленная группа (работодатели, посредники, коррупционеры) являются бенефициарами иностранной трудовой миграции. На долю большинства населения выпадает необходимость мириться с миграционными издержками, а на долю трудовых мигрантов - находиться в зоне риска выпадения из правового поля.
Мигранты, не имеющие возможности полноценно адаптироваться к условиям принимающего общества, теряют возможность достойного и защищенного положения и труда, общество получает хаос на рынке труда, социальную напряженность и колоссальные издержки.
Игнорирование работодателями необходимой социально-экономической работы с мигрантами (и отсутствие должного контроля со стороны государства) непосредственно связано с неэффективностью и кор-рупциоемкостью контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции. Несмотря на жесткие меры, которыми вооружены современные правоприменители (высокие штрафы, уголовная ответственность за организацию не-
Bazhan Tatiana Alekseevna SOCIO-CULTURAL ...
законной миграции и т. д.) масштабы незаконной миграции недопустимо велики.
Экономически и социально необоснованная концентрация иностранных работников в отдельных регионах страны, создает почву для формирования этнических анклавов. Соответствующая тенденция очевидна. Питательной почвой для этого является незаконная миграция и теневой высокодоходный посреднический бизнес, в который втянуто множество людей. Наличие замкнутых этнических пространств, выпадающих из общего правового поля страны, не способствует ни улучшению криминогенной обстановки, ни укреплению безопасности.
В результате привлечение иностранных работников оказалось бесконтрольным (значительное количество незаконных мигрантов и их концентрация в российских мегаполисах), организованное привлечение - до сих пор носит фрагментарный и проектный характер. Трудящимся - мигрантам негде законно проживать (работодатель имеет возможность использовать труд незаконных мигрантов, не заботясь ни об их легализации, ни об их достойном проживании). Только в последнее время благодаря серии поправок в действующее законодательство наметилась тенденция к исправлению ситуации.
Сам факт длительного пребывания в стране миллионов иностранцев (короткий цикл работы в России просто не выгоден иностранному работнику), неготовых к законопослушному и культурно приемлемому существованию в стране, указывает на то, что именно государство обязано урегулировать данную проблему. Государство, соглашающееся с позицией представителей бизнеса о необходимости иностранного труда для развития экономики в таких масштабах, обязано установить безопасный и экономически оправданный способ привлечения иностранцев. Необходимо было озаботиться не только комплексом контрольно-надзорных средств, но и созданием системы адаптации востребованных работников к условиям российского общества (обучение русскому языку, знакомство культурными традициями страны приема, с правилами поведения, принятыми в обществе, содействие созданию достойный и законных условий их проживания).
Тем не менее, во втором десятилетии нынешнего века стала очевидной необходимость дополнить миграционную политику гуманитарной составляющей. Стало очевидным, что «наличие в России значительного количества иностранных мигрантов, безусловно, требует проведения активной интеграционной политики» [6, с. 10]. В научной и управленческой среде стала активно обсуждаться проблема адаптации и интеграции иностранных граждан.
В 2010 году ФМС России создала специальную структуру, которая должна была в экспериментаторском режиме нащупать пути (предложить конкретные мероприятия) для создания работы на данном направлении -Управление содействия интеграции [7]. К этому времени адаптация и интеграция упоминались лишь в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года [8].
Постепенно в нормативную правовую базу, призванную регулировать отношения в сфере миграции, вносились положения, на которых в перспективе возможно будет создать систему адаптации и интеграции иностранных мигрантов.
Наиболее важным событием в этом плане является принятие в 2012 году Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года [9]. Миграционная политика в формате Концепции представляется в качестве целостного явления, затрагивающего различные сферы общественных отношений, которые регулируются в рамках иных направлений государственной политики (политика социальная, экономическая, внешняя, культурная, демогра-
фическая и др.). Ее цели, как и цели всей системы государственной политики, направлены на «обеспечение национальной безопасности, благополучия населения страны», увеличение численности постоянного населения за счет миграционного притока и, а также обеспечение экономики рабочей силой.
Среди важнейших задач государственной политики четко обозначено содействие адаптации и интеграции мигрантов в российское общество. Причем интеграция представлена как неотъемлемая часть государственной миграционной политики и руководствуется теми же принципами, что и весь комплекс политики миграционной. По своей сути, принципы, закрепленные в упомянутой Концепции, являются квинтэссенцией ценностей, традиций и непростого исторического опыта российского многонационального общества и государства.
Важно, что Концепция не отдает предпочтения какой-либо из «чистых» форм включения иностранцев в принимающее общество (ассимиляционной, сегрегационной, мультикультурной или иной). Данный документ нацеливает на построение интеграционной модели с учетом исторического опыта многонациональной страны и уникальности российской миграционной ситуации.
Полноценная интеграция иностранных мигрантов в российское общество возможна на основе равенства прав и свобод всех участников данного процесса (в первую очередь, принимающего населения и мигрантов), недопустимости дискриминации, а также содействия гармонизации интересов личности, общества и государства в рамках правового поля.
Принятая в том же году Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года признала адаптацию и интеграцию мигрантов в качестве необходимого звена политики государства в сфере межнациональных отношений [10].
Указ Президента России от 7 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия» заложил фундаментальное ценностное основание для идеологии будущей системы интеграции: иностранный гражданин, длительно пребывающий, временно или постоянно проживающий в стране, должен знать русский язык. Защита прав иностранца, обеспечение его законных интересов возможны только в том случае, если у него есть возможность полноценного вхождения в коммуникативное пространство принимающего общества.
Впервые ставилась задача введения обязательного экзамена по русскому языку, истории России, основам законодательства Российской Федерации для трудящихся-мигрантов, за исключением высококвалифицированных специалистов (ранее требование о владении русским языком распространялось лишь на соискателей российского гражданства в общем порядке) [11].
Указом утверждался важнейший ценностно-идеологический постулат - мигрант должен интегрироваться не в этнический анклав, а в принимающее его российское общество! Кроме того, признавалось очень важное. Иностранный гражданин не только на словах (даже, если таковые и содержались в Конституции Российской Федерации), но на деле признавался равноправным гражданином страны. Легитимизировалось очевидное: если человек не может войти в коммуникативное пространство принимающего общества в силу незнания языка, он не сможет и защитить свои права и законные интересы. Да и шансов находиться в правовом поле у трудовых мигрантов, не владеющих государственным языком России не много.
Первый этап выполнения президентского Указа № 602 начался 1 декабря 2012 г., когда вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в статью
13.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и статью
27.2 Закона Российской Федерации «Об образовании»» от 12.11.2012 г. № 185-ФЗ. Закон установил обязанность иностранных трудовых мигрантов, прибывших в
Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, владеть русским языком на уровне не ниже базового. Данная норма распространялась только на тех иностранцев, которые планировали работать в сферах жилищно-коммунального хозяйства, розничной торговли и бытового обслуживания.
Хотя указанное требование охватило весьма ограниченный круг мигрантов, его введение не стоит недооценивать. Впервые в постсоветской истории государство признало, что не только соискатели гражданства, но и многомиллионная масса иностранных трудовых мигрантов обязана владеть государственным языком, принявшей их страны.
Полностью соответствующее положение Указа была реализовано позднее. Лишь с 1 января 2015 г. введен экзамен по русскому языку, истории России и основам законодательства Российской Федерации уже для всех категорий трудовых мигрантов (за исключением высококвалифицированных специалистов), а также для соискателей разрешения на временное проживание и вида на жительство в Российской Федерации. Кстати, такой экзамен неформально, но совершенно точно был назван «интеграционным».
В ноябре того же 2015 г. была утверждена Концепция государственной поддержки и продвижения русского языка за рубежом Концепция, с учетом специфики миграционной ситуации в России, а также геополитических интересов страны, поставила важную задачу - «создание условий для языковой и социокультурной адаптации мигрантов из государств - участников Содружества Независимых Государств» [12].
Процесс адаптации и интеграции мигрантов и политика в данной области могут решать не только узко миграционные проблемы. Данная область обладает возможностью содействовать решению целого ряда различных важных для общества проблем. Если в Концепции государственной миграционной политики интеграция и адаптация рассматриваются как часть (направление) единой миграционной политики, то в Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года за содействием адаптации и интеграции признается еще и существенный антиэкстремистский потенциал [13]. Среди основных направлений государственной политики по противодействию экстремизму обозначено и «совершенствование программ социальной и культурной интеграции мигрантов в российское общество и их адаптации к условиям жизни в нем с привлечением к реализации и финансированию таких программ работодателей, получающих квоты на привлечение иностранной рабочей силы». Данное положение исходит из очевидной, но пока еще не реализованной потребности в социальной справедливости: если выгодоприобретателем от использования иностранного труда является работодатель, то он должен участвовать в покрытии издержек, которые приносит миграция - вносить свой вклад в финансирование адаптации и интеграции своих работников - мигрантов.
Важно отметить еще одну особенность упомянутой Стратегии: причины экстремизма, который может быть связан с миграционными явлениями, не подменяются дежурными призывами к толерантности. Адаптация и интеграция в данном случае дополняет целостный комплекс мер в сфере миграционной политики, включающий совершенствование привлечения иностранных работников, объективное определение потребности в иностранной рабочей силе, совершенствование мер по противодействию организации незаконной миграции и незаконному осуществлению, трудовой деятельности иностранными гражданами, развитие двустороннего взаимодействия в сфере миграции, в том числе по вопросам подготовки иностранных граждан к временному пребыванию в России и др.
Именно отсутствие эффективной системы легитимно организованного привлечения мигрантов и объективных
методик для оценки потребности экономики в иностранных работниках, размах коррупционной и иной преступности в связи с миграцией, масштабы посреднического бизнеса и использования незаконного иностранного труда, вкупе с нежеланием стран исхода мигрантов участвовать в создании оргнабора - являются основными причинами и условиями экстремистских эксцессов.
В 2014 г. Правительством России утверждена подпрограмма 2 «Внешняя трудовая миграция» государственной программы Российской Федерации «Содействие занятости населения» [14]. Цель подпрограммы - привлечение иностранных работников в соответствии с потребностями экономики. К основным мероприятиям отнесены: совершенствование миграционного законодательства в части привлечения и использования иностранных работников; использование дифференцированного подхода к привлечению и использованию иностранных работников; противодействие незаконной трудовой деятельности иностранных работников в Российской Федерации; организация системы учета иностранных граждан. Как и в Стратегии противодействия экстремизму, данный комплекс мер был дополнен положением о «содействии развитию и реализации программ по адаптации и интеграции иностранных граждан в российское общество».
Адаптация и интеграция мигрантов в принимающее общество не должны протекать стихийно. Данные процессы и их результаты должны быть результатом целенаправленной системной политики государства и соответствовать потребностям общества. Важнейшим элементом такой системы является инфраструктура.
Концепцией государственной миграционной политики ставилась задача создания инфраструктуры для адаптации и интеграции мигрантов. Данная инфраструктура не создана и 6 лет спустя. Тем не менее, в 2013 г. были заложены первые камни в фундамент правовой конструкции, необходимой для ее создания.
В рамках расширения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере межнациональных отношений законодательство расширило их полномочия, отнеся к таковым вопросы социальной и культурной адаптации мигрантов. Так, пункт 2 статьи 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ был дополнен подпунктом «а.1», согласно которому высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделялись правом осуществлять в пределах своих полномочий меры по обеспечению социальной и культурной адаптации мигрантов.
Параллельно пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ был дополнен подпунктом 20.1. К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), было отнесено решение вопросов, касающихся осуществления в пределах своих полномочий мер, направленных на социальную и культурную адаптацию мигрантов [15]. Таким образом, в законодательстве появилось не только право субъектов Российской Федерации обеспечивать адаптацию мигрантов, но и предусматривался механизм финансирования такой деятельности.
Аналогичные изменения касались и полномочий органов местного самоуправления. Дополнения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, отнесли к вопросам местного значения для городского поселения
Bazhan Tatiana Alekseevna economic
SOCIO-CULTURAL ... sceinces
- создание условий для реализации мер, направленных на социальную и культурную адаптацию мигрантов, а для муниципального района и городского округа - разработку и осуществление мер, направленных на обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов.
Таким образом, органы местного самоуправления также были наделены необходимыми полномочиями по созданию условий для реализации мер, направленных на социальную и культурную адаптацию мигрантов, а также по разработке и осуществлению мер, направленных на обеспечение такой деятельности.
К сожалению, дополнения в законодательство о полномочиях субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, внесенные федеральными законами № 284-ФЗ и № 131-Ф3, указывают только на социальную и культурную адаптацию мигрантов. При этом не упоминается социальная и культурна интеграция. Данный пробел уже вызвал определенные дискуссии, которые обозначились, например, при обсуждении в т. г. проекта федерального закона «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации», подготовленного и внесенного в Правительство ФАДН России.
Мировая и российская практика свидетельствуют, что эффективная работа в области адаптации и интеграции мигрантов предполагает активное участие институтов гражданского общества. 4 ноября 2014 г. Федеральный закон «О национально-культурной автономии» от 17.06.1996 г. № 74-ФЗ был дополнен положением, расширившим права национально-культурных автономий. В ст. 4 было указано, что национально-культурная автономия имеет право получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для осуществления деятельности, направленной на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов [16].
А буквально через месяц - 22 декабря 2014 г. Федеральный закон № 440-ФЗ дополнил Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ принципиально важным положением: органы государственной власти и органы местного самоуправления получили право оказывать поддержку некоммерческим организациям, осуществляющим в соответствии с учредительными документами деятельности в области социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов (пп. 15 п. 1 ст. 31.1).
Закон признал деятельность в этой области социально-ориентированной. Указанная поправка принципиально важна. Дело в том, что на момент ее принятия в области адаптации и интеграции мигрантов работали не только национально-культурные автономии, но и религиозные, общественные, правозащитные организации. Благодаря им и при поддержке Федеральной миграционной службы в те годы создавались курсы русского языка для мигрантов, оказывалась консультативная помощь, проводились просветительские акции и др.
Тем самым было положено начало формированию института финансовой (грантовой) поддержки институтам гражданского общества, которые вносят реальный вклад в работу по адаптации и интеграции иностранных граждан в российское общество.
В 2016 г. сделан следующий шаг в общественном признании необходимости адаптации и интеграции. В утвержденных Правительством Приоритетных направлениях деятельности в сфере оказания общественно полезных услуг, «деятельность по оказанию услуг, направленных на ... социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов», была признана общественно полезной [17].
В октябре 2017 г. Указ Президента России от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» был дополнен новым положением (пункт «е»), которое нацеливало на разработку и реализацию программ социальной адаптации и 28
интеграции [18].
Как и миграционная политика в целом, так и ее интеграционная составляющая предполагает взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, развитие институтов социального партнерства государства, бизнеса и гражданского общества.
Системность государственной политики в определенной сфере предполагает наличие органа государственной власти, ответственного за выработку соответствующих решений и их реализацию.
Необходимость определения федерального органа исполнительной власти, который бы координировал деятельность ведомств в сфере интеграционной работы, стала очевидной давно. Тем не менее такое ведомство было определено только в 2017 г. Речь идет о Федеральном агентстве по делам национальностей (ФАДН России). К его функциям отнесена работа «по выработке и реализации государственной национальной политики, государственной политики в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации, а также по нормативно-правовому регулированию и оказанию государственных услуг в сфере государственной национальной политики, социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации» [19].
Итак, сегодня уже многое сделано для создания в Российской Федерации системы социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан. Определена идеология данного процесса («интеграция мигрантов в российское общество»). Суть и потенциал интеграционной работы обозначены в базовых документах стратегического планирования, определяющих национальные интересы и стратегические национальные приоритеты Российской Федерации.
Определено ведомство, ответственное за выработку политики в сфере интеграции, наделены необходимыми полномочиями субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления. Сформирована уже работающая система поддержки институтов гражданского общества в данной сфере.
В области научного обоснования миграционной политики имеется значительное количество исследований, освещающих зарубежные теории и практики в области интеграции, уделяющее некоторое внимание и российским наработкам на данном направлении. Сформировался положительный опыт работы в данной сфере [20]. Доказал свою необходимость и жизнеспособность интеграционный экзамен.
Такая работа проведена на фоне совершенствования миграционная политика в целом.
Тем не менее, можно ли говорить, что целенаправленная политика государства, направленная на социальную и культурную адаптацию и интеграцию иммигрантов в российское общество, состоялась? Положительный ответ на данный вопрос, скорее всего, был бы преждевременным.
Наличие миллионов иностранных граждан, которые незаконно пребывают и работают в стране, массово нарушают российское миграционное (и не только) законодательство, свидетельствует о том, что интеграционный инструмент мало используется государственной политикой. Миллионы мигрантов не охвачены ни правовым просвещением, ни обучением русскому языку, ни получением необходимых интеграционных знаний. Некая часть иностранных граждан, физически попадая в Российскую Федерацию, фактически выпадает из правового поля страны и существует в особой анклавной реальности.
1. До сих пор не принят федеральный закон, который бы осуществлял непосредственное регулирование общественных отношений в данной сфере.
2. Хотя созданы условия, но тем не менее не созда-
на система адаптации и интеграции иностранцев. Не установлена четкая последовательность действий федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, муниципалитетов в данной сфере. Нет точного планирования их действий, не определены конкретные результаты, которые должны быть достигнуты.
Например, пока еще нигде не определено сколько средств любой из перечисленных факторов должен направить на работу в данной области. Вместе с тем принцип определения расходов и объема усилий субъектов Российской Федерации предлагался в первой версии упомянутого проекта федерального закона, разработанной в 2014 г. ФМС России. Согласно проекту, субъект должен самостоятельно определять соответствующие величины, исходя из реальной миграционной ситуации на своей территории. Если в регионе присутствуют единицы иностранцев, расходы и масштабы на адаптацию должны быть одни. Если же присутствующие исчисляются миллионами, усилия, средства и инфраструктурные объекты должны быть совершенно иными.
3. До сих пор не создана инфраструктура для адаптации и интеграции, предусмотренная Концепцией государственной миграционной политики. Так, действует система интеграционного экзамена, но до сих пор нет созданной системы обучения иностранцев как в странах исхода, так и у нас - в стране приема мигрантов.
Такая система должна иметь не только государственную поддержку (финансирование проектов), но и государственный контроль за целевым использованием выделяемых средств и результатами реализации проектов. Было полезно в качестве оценки интеграционных проектов учитывать не количество проведенных мероприятий, где обсуждается работа с мигрантами, а количество иностранных граждан, которые реально получили необходимые знания, вошли в правовое поле, ведут законопослушный образ жизни.
В реальности, к сожалению, адаптационно-интеграционная работа по-прежнему существует в виде разрозненных и как правило краткосрочных проектов некоммерческого сектора, осуществление которых (даже имеющих поддержку в виде престижных грантов) не составляет единой системы, целенаправленно работающего механизма.
В свою очередь, это означает, что не обеспечено решение еще одной из важнейших задач - дифференцированного подхода к различным категориям мигрантов. А такой подход необходим не только для легализации различных категорий иностранцев, но и для их бесконфликтного и легитимного вхождения в правовое поле и социокультурное пространство принимающего общества для временного пребывания, временного и постоянного проживания, для полноценного принятия в российское гражданство. Необходима адресная интеграционная работа с каждой категорией иностранных граждан, законно пребывающих и законно проживающих на территории нашей страны.
Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления. Итак, для чего же нужно тратить время и деньги на интеграцию мигрантов? Какие проблемы это позволит решить? Изменить ситуацию с незаконным трудом (незаконной миграцией) может не только совершенствование правовой базы и правоприменительной практики. Необходимо: 1) целенаправленно формировать мотивацию к законопослушному поведению в принимающей стране; 2) обеспечивать получение мигрантами соответствующих знаний и навыков; 3) добиваться того, чтобы референтной группой для мигрантов был не анклав, а ценности принимающего общества.
Решить такие задачи можно только силами целенаправленной государственной комплексной политики, использующей адаптационно-интеграционный инструментарий.
Кроме того, без такого инструментария невозможно преодолеть в сознании иностранного работника и работодателя привлекательность незаконного труда, равно как и терпимое отношение к незаконному статусу в стране приема.
Как свидетельствует локальный опрос граждан Киргизии, проведенный в рамках выпускного квалификационного исследования, проведенного магистрантом МИФИ весной текущего года, даже граждане государств-членов ЕАЭС, получившие значительные привилегии для осуществления трудовой деятельности в России, не знают законы, имеют стойкий страх перед выходом из тени, склонность к коррупционным способам решения проблем, что искусно (и прибыльно) поддерживается посредниками-соотечественниками.
Сегодня нелегальное пребывание и проживание иностранцев в российских мегаполисах имеет широкий размах и сопряжено с многочисленными правонарушениями (фальшивая постановка на миграционный учет). «Менее 15 % лиц, сдающих сегодня жилье трудящимся-мигрантам внаем, зарегистрировали последних» [21; 22].
Проблема может быть решена не только путем ужесточения законодательства и реализации коммерческих проектов по созданию бюджетного жилья для временных работников (рабочие общежития). Создание инфраструктуры для адаптации и интеграции мигрантов обладает колоссальным ресурсом для решения данной проблемы. Речь идет о создании центров социальной адаптации трудовых мигрантов. Как свидетельствует опыт ФМС России, создавшей 2 таких центра в 2012 г., данные учреждения должны выполнять следующие функции: 1) проживание трудовых мигрантов достойных условиях; 2) обучение (центры должны иметь помещения, оборудование для осуществления учебного процесса, средства для оплаты работы преподавателей, обеспечить четкую организацию учебного процесса и контроль за его ходом); 3) удобный процесс легализации, максимально отдаленный от анклавно-посреднической среды; 4) легальное трудоустройство; 5) по возможности - повышение профессиональной квалификации.
Система адаптации и интеграции вводит мигрантов не только в социокультурное пространство общества, но и в его правовое поле. Переход работника в правовое поле будет способствовать выводу из серой зоны трудовых, финансовых и прочих отношений, в которые вовлечены иностранные граждане. В свою очередь, данный процесс будет способствовать минимизации рисков легализации (отмывания) доходов, полученных в результате совершения преступлений, связанных с миграцией, финансирования терроризма и вывода капиталов за пределы российской юрисдикции.
В 2017 г. в патенты, оформленные иностранными гражданами, пополнили бюджеты различных уровней на 51 млрд рублей. Это достаточно высокий показатель. Но свидетельствует ли он о благополучии в миграционной сфере?
В минувшем году, по данным МВД России, в Россию прибыло 4 854 004 иностранных граждан, указавших в качестве цели въезда «работу». За вычетом 821 945 чел. (граждане государств - членов ЕАЭС), 4 032 059 должны были оформить разрешительные документы (3 691 598 -патенты и 340 461 - разрешения на работу). Фактически оформили патент и разрешение на работу 1 682 622 и 148 326 иностранных граждан соответственно. Таким образом, 55 % прибывших с целью работы в 2017 г. выбрали для заработков серую зону. Как известно, некая часть иностранных работников, изначально нацеленных на нелегальный труд, указывает в миграционной карте другие цели въезда, незаконно проникает в страну, да и, наконец, количество въезжающих в Российскую Федерацию стабильно превышает количество выезжающих.
Теневые средства, которые укрываются от государ-
Bazhan Tatiana Alekseevna SOCIO-CULTURAL ...
ственного внимания, дополняются колоссальными суммами, которые вращаются в серой посреднической зоне, услугами которой активно пользуется значительная часть иностранных работников.
Если провести нехитрые подсчеты - сколько средств должно было поступить в бюджет и социальные фонды в связи с трудовой деятельностью всех реально работающих в России иностранцев, то сумма окажется куда более внушительной, нежели официальные 51 млрд рублей.
Сегодня миграционная политика сумела добиться многого для сужения зоны незаконной внешней трудовой миграции: существенное развитие получили законодательство и правоприменительная практика, совершенствуется система контрольно-надзорной деятельности (например, вводится риск-ориентированный подход). Тем не менее, данные меры необходимо дополнить гуманитарной составляющей - серьезной государственной работой по содействию адаптации и интеграции мигрантов.
Политика в области социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в российское общество является органичной частью миграционной политики государства. При этом потенциал интеграционной работы выходит за рамки узко миграционной сферы. Соответствующий инструментарий применим для решения целого ряда проблем, находящихся в области внутренней и внешней политики государства.
Деятельность, направленная на адаптацию и интеграцию мигрантов, требует расходов, но возможности, которыми данная сфера деятельности располагает, достаточно перспективны. Вывод из тени хотя бы части средств, вращающихся в миграционной сфере, не только полностью обеспечит расходы на интеграционную инфраструктуру в стране, но и найдет достойное применение в наиболее проблемных областях социальной политики.
Стоит ли говорить о том, что инфраструктура для адаптации и интеграции иностранных граждан (комфортные рабочие общежития, система для обучения, переобучения, повышения квалификации) окажется существенным подспорьем для развития внутренней миграции в трудонедостаточные регионы страны.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Волох, В.А. Новая Россия: политика и управление миграционными процессами: монография / В.А. Волох. - Самара: Издательский Дом «Бахрам-М», 2015. - С. 37.
2. Указ Президента Российской федерации от 14 июня 1992 г. № 626 «О Федеральной миграционной службе».
3. Указ Президента Российской Федерации от 05.04.2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции».
4. Corruption Perceptions Index 2017 [Электронный ресурс. - 2017. - Режим доступа: URL.: https://www. transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_in-dex_2017.
5. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ.
6. Андриченко, Л.В. Правовые механизмы социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации / Л.В. Андриченко // Журнал российского права. - 2015. - № 10. - С. 10.
7. Бажан, Т.А. Адаптация, интеграция, толерантность Т.А Бажан // Миграция XXI век. - (М.) 2011. - № 3. - С. 12-15.
8. Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9.10.2007 г. № 1351.
9. Концепция государственной миграционной по-
литики Российской Федерации на период до 2025 года утверждена Президентом Российской Федерации 8.06.2012 г. № ПР-1490.
10. Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19.12.2012 г. № 1666.
11. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ.
12. Концепция государственной поддержки и продвижения русского языка за рубежом утверждена Президентом Российской Федерации 03.11.2015 № Пр-2283.
13. Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года утверждена Президентом Российской Федерации 28.11.2014 г. № Пр-2753.
14. Подпрограмма 2 «Внешняя трудовая миграция» государственной программы Российской Федерации «Содействие занятости населения» утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 г. № 298.
15. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений» от 22.10.2013 г. № 284-ФЗ.
16. Федеральный закон «О национально-культурной автономии» от 17.06.1996 г. № 74-ФЗ.
17. Федеральный закон № 440-ФЗ дополнил Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ.
18. Указ Президента России от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации».
19. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2015 г. № 368 «О Федеральном агентстве по делам национальностей (в ред. Постановления Правительства РФ от 16.12.2017 г. № 1569).
20. Бажан, Т.А. Адаптация и интеграция иммигрантов в российское общество: итоги и перспективы / Т.А. Бажан // Государственное управление и публичная политика: современные подходы, методы и технологии: Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Государственный университет управления. - М.: Издательский дом ГУУ, 2015. - 375 с.
21. Ибрагимова, Р.А. Нелегальная миграция в Российской Федерации / Р.А. Ибрагимова // Тенденции и закономерности развития современного российского общества: Сб. материалов Всероссийской научно-практической конференции с междунар. участием 15 апреля 2016 г.: В 2 ч. Казань, 2016. Ч. 2. - 328 с.
22. Корсаков, К.В. Трудящиеся-мигранты в современной России: некоторые проблемы и пути их решения [Электронный ресурс] / К.В. Корсаков // URL.: КОНСУЛЬТАНТ+.
Статья поступила в редакцию 28.07.2018
Статья принята к публикации 27.08.2018
