CC BY
104
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России М 1 (41) 2009
Конституционное и административное право
УДК 35І.9
М.Ю. Гутман*
Социальный контроль и организационно-правовые меры по противодействию проявлениям экстремизма и терроризма в условиях глобализации
Автор анализирует нормативные правовые акты федеральных и местных органов власти по противодействию экстремизму и терроризму, и на основе материалов периодической печати рассматривает механизм реализации их требований в условиях глобализации.
Ключевые слова: глобализация, ксенофобия, социальный контроль, терроризм, экстремизм
M.U. Gutman*. Social control and the organizational and legal measures to combat extremism and terrorism in the context of globalization
The author analyzes the normative legal acts of federal and local authorities to combat extremism and terrorism, and on the basis of the periodical press Consider the realization of their demands in the context of globalization.
Keywords, globalization, xenophobia, social control, terrorism, extremism.
В условиях современной принимающей все более глубокий и масштабный характер глобализации в интегративные процессы включается все большее число стран и народов, усиливается технический и технологический прогресс, а развитие средств коммуникации создает возможности для распространения информации и оказания сильнейшего воздействия на поведение людей, создаются предпосылки для использования этих возможностей антисоциальными, в т.ч. экстремистски ориентированными элементами, использующими самые различные формы и средства воздействия на власть, в т.ч. и террористическую деятельность.
При множественности имеющихся определений терроризма следует согласиться с тем, что ни одно из них не может быть точным и исчерпывающим, т.к. этот общественно-исторический феномен чрезвычайно сложен и требует учета множества факторов. Однако большинство исследователей этого явления согласны с тем, что терроризм — это социально-политическая мотивация и идеологическое обоснование применения насильственных методов борьбы для реализации своих целей. Статья 3 Федерального закона «О противодействии терроризму» определяет, что «Терроризм - идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанными с устрашением населения и (или) иными формами противоправных действий».
* Гутман, Матвей Юрьевич, профессор кафедры социологии и политологии Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, І. Тел. (812) 744-70-93.
* Professor of Sociology and Political Science of Saint Petersburg University, Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Law, Professor, Honored Worker of Higher School of the Russian Federation.
Терроризм, как главная угроза международной и внутренней безопасности государств, поставил перед мировым сообществом и каждым государством проблему поиска путей и методов эффективной борьбы с этим злом. Для решения этой задачи предпринимаются усилия по созданию адекватной угрозе системы мер экономического, политического, правового воздействия, призванной минимизировать факторы, содействующие проявлению терроризма.
Мировое сообщество в своем большинстве признает терроризм противоправным, преступным деянием, однако подходы к определению сущности терроризма весьма разнообразны и обусловлены противоречивыми интересами участников мирового сообщества. Созданы такие центры по изучению терроризма как Институт по изучению терроризма при университете в Нью-Йорке, Международная ассоциация профессионалов в области борьбы с терроризмом и безопасности, шотландский Центр изучения терроризма и политического насилия и др., которые участвуют в разработке контртеррористических мер.
Основными факторами, обусловившими возникновение, существование и усиление террористической деятельности, являются: большая острота и непримиримость межгосударственных или внутренних противоречий; глубокий идеологический раскол в обществе, обусловленный социальноэкономическими условиями; резкое снижение социальной защищенности населения; низкая правовая культура населения и его отдельных социальных групп и др., а также низкая эффективность международной и внутригосударственной борьбы с терроризмом; недостаточный контроль над доступностью новейших технологий насилия и разрушения; слабая защищенность демократии от злоупотребления лицами, отдельными группами, слоями и организациями прав и свобод граждан; широкие возможности СМИ по распространению сведений о террористических действиях, которые усиливают эффект террора и др.
Основными носителями современной террористической идеологии выступают государства, политические партии и общественно-политические движения, организации, отдельные группы. Идейно-политическое обоснование теории и практики терроризма как метода политической борьбы содержатся в общих террористических теориях, а также концепциях ультрареволюционных, анархистских, расистских, неофашистских, национал экстремистских организаций и движений.
Современный международный терроризм тесно связан с религиозным фундаментализмом и экстремизмом. Религиозный терроризм, хотя и осуществляется под религиозными лозунгами и догмами, имеет основной задачей достижение политических целей. Особую опасность представляет исламский фундаментализм, наиболее распространенный в мире, численность структур которого более 150 организаций. Его особенностью является бескомпромиссность, большая социальная база в странах традиционного ислама и в государствах со значительной исламской диаспорой, создающей легитимный фон террористической деятельности.
Усиление исламского фактора в мире в целом, в ряде его регионов, на постсоветском пространстве и в отдельных субъектах Российской Федерации имеет одни и те же исходные причины. Исламисты ставят под сомнение светский характер существующих политических режимов, а местные власти, имеющие преимущественно партноменклатурное происхождение, не смогли оказать им реальное противодействие, т.к. у них не оказалось необходимых материальных средств. Более того, они находились в экономическом кризисе, который привел к катастрофическому снижению жизненного уровня населения, а его повышение весьма проблематично, что приводит к потере легитимности существующей власти. «В последние годы социальные проблемы стали актуальными и для Европы», - подчеркнул Председатель Конституционного суда России В. Зорькин, - «и в печальном перечне современных угроз, таких как терроризм, транснациональная преступность, экологические проблемы, расползание ядерного оружия, проблема социальных прав, заняла сейчас едва ли не центральное место»1. В такой обстановке растет недовольство народных масс, усиливаются радикальные и экстремистские настроения, возрастает активность террористических группировок2.
На феномен радикальных политических движений в арабских странах обратил внимание А.Шумилин. Он пишет, что «в тех арабских странах, где происходят экономические, политические и социальные катаклизмы, организации радикального толка, нещадно эксплуатирующие постулаты близкого и понятного всем гражданам ислама, просто обречены аккумулировать под своим знаменем изрядный потенциал недовольства граждан существующим положением». А. Шумилин обращает внимание и на то, что «попытавшись поначалу заигрывать с такими фундаменталистскими структурами, власти в конечном счете переходили к прямой конфронтации с ними, что порой выливалось в масштабную гражданскую войну (Алжир в 90-е годы, Палестинская автономия), а там, где власти изначально запрещали организации, претендующие на «на монопольную трактовку принципов ислама», возросшего влияния фундаменталистов не произошло (монархии Персидского залива, Иордания, Марокко, Тунис, Ливан, Сирия, Египет»3.
Все признают, что преступления на почве расовой и радикально-религиозной нетерпимости становятся все более жестокими, растут численно: если в 2006 г. было совершено 262 преступления экстремистского толка, то в 2007 г. - 3564.
Сложна по своей структуре и любая террористическая акция, т.к. она включает два этапа и имеет два объекта преступных посягательств: первый из них - акт устрашения, конкретная террористическая акция, совершенная против конкретного объекта, и второй - стремление направить действия людей в нужном им направлении, т.е. воздействие на конкретные общественные отношения5.
В настоящее время в России повысилась эффективность борьбы с проявлениями экстремизма и терроризма. В 2007 г. произошел перелом ситуации на Северном Кавказе. Органы безопасности стали эффективнее использовать весь комплекс превентивных мер. Благодаря этому еще на этапе планирования, подготовки были предотвращены десятки терактов, а значит, спасены сотни человеческих жизней. В России количество терактов ежегодно снижается в 2,5 раза!
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (41) 2009
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (41) 2009
Конституционное право, административное право
В речи на заседании коллегии ФСБ 30 января 2008 г. и на расширенном заседании Коллегии МВД РФ 7 февраля 2008 г. В. Путин отмечал, что «благодаря системной и целенаправленной работе правоохранительных органов и спецслужб количество терактов в России ежегодно снижается, в т.ч. и в наиболее проблемном Северокавказском регионе». Однако несмотря на сокращение числа терактов, уровень террористической угрозы в России все еще велик и для окончательной ликвидации этого явления необходимо «решить экономические и социальные проблемы региона, бороться с безработицей, усилить борьбу с терроризмом и окончательно лишить этих подонков какой-либо поддержки местного населения»6.
К сожалению, одной из болевых точек в антитеррористической борьбе является информационная поддержка террористических и экстремистских организаций. По данным Национального антитеррористического комитета ее оказывают отдельные иностранные неправительственные организации, использующие в этих целях социально-экономические проблемы, этнонациональные и религиозные противоречия. Генеральная прокуратура предложила Госдуме внести поправки в законодательство о противодействии экстремизму, о свободе совести и религиозных объединениях, о СМИ и Кодекс об административных правонарушениях. Существо этих предложений: привлекать к административной ответственности не только за «массовое» распространение экстремистских материалов, вообще за распространение, ввести обязательную госрегистрацию образовательных программ религиозных организаций (против этого Московская патриархия, т.к. считает, что это вмешательство государства в религиозное образование, хотя единства среди представителей церкви нет)7.
В настоящее время достаточно острые формы принял экстремизм. Одной из причин обострения этой проблемы в России и в Санкт-Петербурге, в частности, прокурор Санкт-Петербурга С. Зайцев считает «слишком заметные факты вызывающего поведения иммигрантов, поток которых в Россию в последние годы значительно увеличился». Только за нарушение режима пребывания в 2007 г. было привлечено к ответственности более 18 тыс. иностранцев. Ими совершено более тысячи преступлений.
На нежелание носителей иной культуры считаться с нашими традициями бурно реагирует молодежь. По данным Фонда «Общественное мнение»уровень ксенофобии в сознании части россиян по-прежнему высок. 25 % заявили, что испытывают раздражение и неприязнь по отношению к той или иной национальности. В течение всего 2007 г. в России отмечено 230 случаев нападений и конфликтов на почве ксенофобии. В них погибли 74 человека и не менее 317 получили увечья. Наиболее неблагополучными в этом плане являются Москва, Ингушетия, Санкт-Петербург, Калмыкия, Нижегородская область, Ростов-на-Дону. Объектами агрессии становятся представители практически всех социальных групп, а также молодежных структур. В 2007 г. по делам о нападениях на почве ксенофобии были осуждены по всей стране 96 человек.
В этой связи в Санкт-Петербурге проведена значительная организационно-правовая работа, направленная на противодействие экстремистским выходкам отвязанных молодчиков. В городе создана единая система противодействия экстремизму и ксенофобии - Межведомственная рабочая группа, в которую вошли представители всех силовых структур, представители правительства города, Россвязьохранкультуры и Росрегистрации, других федеральных ведомств и городских структур. Выработан единый алгоритм противодействия экстремизму и ксенофобии, особенность которого заключается в его комплексности.
Прокурор Санкт-Петербурга отметил, что все это дает определенный положительный результат. Активизировалась работа с иностранцами, с ними проводятся беседы, брифинги, «круглые столы», встречи с представителями национальных диаспор, студенческими организациями. Введено постоянное патрулирование сотрудниками милиции мест учебы, работы и компактного проживания иностранцев в городе, проводятся регулярные проверки законности проживания иностранцев в городе.
Одним из направлений этой деятельности стала работа с потенциальными экстремистами из числа молодежи. Были взяты под контроль места сбора несовершеннолетних, а на наиболее «горячие головы» внесены сведения в базу данных. Проводилось анонимное анкетирование школьников, выявлялись учебные заведения, где имели место экстремистские настроения, в школах были проведены соответствующие мероприятия. Усилился контроль над организацией досуга молодежи, за деятельностью молодежных клубов, спортплощадок. Эта работа велась в тесном контакте с органами власти и местного самоуправления. Был подготовлен и принят ряд программ, ориентированных на подрастающее поколение, в т.ч. такие, как «Толерантность», «Об основных направлениях молодежной политики Санкт-Петербурга на 2006-2010 гг.», «Профилактика правонарушений несовершеннолетних и молодежи на период с 2006 до 2008 гг.».
В связи с появлением довольно значительного количества печатных изданий экстремистской направленности были взяты на учет типографии, книжные магазины, лавки и другие места, где эта «литература» изготавливалась, тиражировалась и распространялась. За экстремизм привлечены к уголовной ответственности главные редакторы газет «Наш народный наблюдатель» Беляев и «Русь православная» Душенов8.
Самое пристальное внимание было уделено раскрытию преступлений экстремистского толка. Два года назад была пресечена деятельность экстремистских сообществ «Шульц-88» и «Мэд Крауд». Идет расследование по уголовному делу Воеводина и Боровикова, создавших банду, которая совершила 30 тяжких и особо тяжких преступлений, в т.ч. убийств иностранцев9.
Террористические акты в сентябре 2001 г. в Нью-Йорке, в Москве 2002 г. заставили мировое сообщество убедиться в необходимости объединения усилий в борьбе с терроризмом, раскрыли глубокие международные связи террористов, показали боевиков не как борцов за свободу, а как заурядных террористов с уголовными наклонностями.
В соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН от 28 сентября была создана антитеррористическая коалиция, объединившая разные по политическому строю, религиозным и культурным традициям страны для разгрома оплота терроризма в Афганистане.
Международный терроризм, как показала практика борьбы с ним в Афганистане такой мощной державы как США, мало уязвим для современных методов ведения войны. Необходимо создать глобальную систему противодействия международному терроризму во главе с ООН, которая обладает необходимым авторитетом, опытом и ресурсами для координации коллективных усилий.
Одним из условий, определяющих успех борьбы с терроризмом и пресечения возможных проявлений террористического характера, является создание адекватного социально-политической и криминальной обстановке в стране национального антитеррористического законодательства.
К настоящему времени создана значительная юридическая база борьбы с терроризмом. К числу важнейших нормативных правовых актов международного характера следует отнести Токийскую конвенцию 1963 г., Гаагскую конвенцию 1970 г., Монреальские конвенции 1971 и 1991 гг., Нью-Йорскую конвенцию 1973 г., Венскую конвенцию 1980 г. Целый ряд документов принят на региональном и национальном уровнях. Это Европейская конвенция по борьбе с терроризмом 1977 г., Договор о сотрудничество в борьбе с терроризмом, принятый в 2000 г. странами СЙГ и др. В 2006 г. ФСБ РФ активно сотрудничало в сфере борьбы с терроризмом со 104 правоохранительными органами и спецслужбами 67 стран мира, с 42 пограничными ведомствами 35 иностранных государств10.
Международное сотрудничество продолжает усиливаться и координироваться. В конце марта 2008 г. в Ханты-Мансийске проходило УП-е Международное совещание руководителей спецслужб, органов безопасности и правоохранительных органов, в котором приняли участие представители 54 стран и трех международных организаций. На совещании отмечалась важность информационнопропагандистского обеспечения антитеррористических мероприятий. 12-13 мая 2008 г. в Константиновском дворце Санкт-Петербурге проходила 4-я Международная парламентская конференция «Информационная безопасность как фактор борьбы с международным терроризмом». Руководитель бельгийского сената Арман де Деккер заявил, что Интернет в руках террористов превращается в серьезную угрозу мира. Спецпредставитель президента России по вопросам международного сотрудничества в борьбе с террором и транснациональной организованной преступностью А. Сафронов отметил, что всего в 2007 г. в т.ч. «и с помощью Интернета было совершено 15 тыс. терактов, в ходе которых погибли 22 тыс. человек. Радикальный джихад вышел на максимальное развитие в своих двух ипостасях: джихад мечом и джихад словом».
Участники конференции обратили внимание на необходимость совершенствования законодательства по вопросам борьбы с терроризмом, унификации национальных антитеррористических законов, привлечения к ответственности владельцев наиболее одиозных сайтов, ужесточения наказания за преступления в виртуальном пространстве. Они предложили «создать мировой перечень экстремистских сайтов сродни тому, который уже существует в рамках Организации Договора о коллективной безопасности».
По итогам конференции была принятая декларация, в которой, в частности, «приписывается расширить межгосударственный обмен информацией о террористах и террористических организациях и объединить усилия парламентов по созданию правовой базы противодействия террористической угрозе в Интернете и электронных СМИ11.
Федеральный закон «О борьбе с терроризмом», вступивший в силу с июля 1998 г., определил правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в стране, порядок взаимодействия государственных структур и общественных организаций. 26 февраля 2006 г. Государственная дума приняла Федеральный закон № 35-ФЗ «О противодействии терроризму». Его ст. 1 гласит, что «правовую основу противодействия терроризму составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный Закон и др. Федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними правовые акты других федеральных органов государственной власти». В ФЗ сформулированы и основные понятия: терроризм, террористическая деятельность, террористический акт, контртеррористическая операция.
Основными направлениями противодействия терроризму являются:
совершенствование нормативно-правовой базы;
1) усиление взаимодействия между соответствующими федеральными органами;
2) формирование специальных подразделений и увеличение численности сотрудников федеральных структур, занимающихся проблемой терроризма;
3) улучшение технической оснащенности служб, занимающихся борьбой с терроризмом.
Статья 2-я Федерального Закона определяет основные принципы противодействия
терроризму:
1) обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
приоритет защиты, прав и законных интересов лиц, подвергшихся террористической опасности (13 марта 2008 г. были принято постановление Правительства РФ № 167 «О возмещении лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества»;
3) неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности;
4) системность и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму;
5) сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, международными и иными организациями, гражданами в противодействии терроризму;
6) приоритет мер предупреждения терроризма;
7) единоначалие в руководстве привлекаемыми силами и средствами при проведении контртеррористических операций;
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (41) 2009
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (41) 2009
Конституционное право, административное право
9) сочетание гласных и негласных методов противодействия терроризму;
10) конфиденциальность сведений о специальных средствах, технических приемах, тактике осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом, а также о составе их участников;
11) недопустимость политических уступок террористам;
12) минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма;
13) соразмерность мер противодействия терроризму степени террористической опасности.
В ФЗ подробно расписан правовой режим контртеррористической операции на период
ее проведения, включая меры и временные ограничения, которые коснутся людей на этой территории.
Безусловно, принятие жестких мер по борьбе с терроризмом может дать определенный эффект, однако всей проблемы не решит, если не будут задействованы рычаги ликвидации социальных, экономических, политических, идеологических, культурных и других детерминант этого опасного явления.
Список литературы
1. Гилинский Я. Социальный контроль над девиантностью в современной России: теория, история, перспективы. - СПб., 1998.
2. Любачёв А.В. Проблемы противодействия терроризму и обеспечения международной безопасности в постсоветской Центральной Азии / ПОЛИТЭКС, 2006. - Т. 2.
3. Никулин А.Г., Припечкин В.В, Степченко В.В и др. Основные экстремистские организации, действующие на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области: типология, идеология и особенности противодействия. - СПб, 2008.
4. Российская газета. - 2006-2009.
5. Социология молодёжи. // Учебник для юридических вузов / под общ. ред. Д.З. Мутагирова. - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2008. - Гл. 13.
6. Социология: словарь терминов. - СПб.: СПбУ МВД России, 2003.
7. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35 - ФЗ «О противодействии терроризму».
8. Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 114 - ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».
9. Экстремизм в среде петербургской молодёжи. / Под ред. А.А. Козлова. / СПб гос. ун-т,
2003.
Literature
1. Gilinsky J. Social control of deviance in modem Russia: theory, history and prospects. - SPb.,
1998.
2. Lyubachev A.V. The problems of countering terrorism and international security in the postSoviet Central Asia / POLITEKS, 2006. - T. 2.
3. Nikulin A.V., Pripechkin В.В., Stepchenko В.В., etc. The main extremist organizations operating in St. Petersburg and Leningrad Region: typology, ideology, and especially the opposition. - SPb, 2008.
4. Rossiyskaya Gazeta. - 2006-2009.
5. Sociology of Youth. // Manual for Law Universities / under total. Ed. D.Z. Mutagirova. - SPb., 2008. - Ch. 13.
6. Sociology: glossary of terms. - SPb., 2003.
7. Federal Law of 6 March 2006 № 35 - FZ «On Combating Terrorism».
8. Federal Law of 25.07.2002 № 114 - FZ «On Combating Extremist Activities».
9. Extremism among young people of Petersburg. / Ed. A.A. Kozlov. / St.- Petersburg state University, 2003.
1 Российская газета 2007. 8 июля.
2 Любачев А.В. Проблемы противодействия терроризму и обеспечения международной безопасности в постсоветской Центральной Азии / ПОЛИТЭКС, 2006. Т. 2. С. 333.
3 Российская газета. 2008. 26 мая.
4 Российская газета. 2008. 9 апреля.
5 Гуляев К.В. Борьба с международным терроризмом: правовые и политические аспекты. / ПОЛИТЭКС, 2006. Т. 2. № 3. С. 329.
6 Российская газета. 2008. 7 февраля.
7 Российская газета. 2008. 12 апреля.
8 В последние годы довольно значительное распространение получила ксенофобская литература, в которой немало
открытых призывов к свержению власти, «убийствам «иных», терроризму. Авторы большинства таких книг называют себя
людьми религиозными и истинно православными. См.: Зарипова А. Экстремистское чтиво. Российская газета. 2008. 24 апреля.
9 В соответствии с Федеральным Законом от 25.07.2002 № 114 - ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» судами были приняты решения о ликвидации или запрете деятельности ряда общественных и религиозных организаций, в т.ч. Межрегиональная общественная организация «Национал-большевистская партия» (решение Московского городского суда от 19.04.1997 о запрете деятельности), религиозная группа Краснодарская Православная Славянская община «ВЕКРА» (Ведической Культуры Российских Ариев) Скифской Веси Рассении (решение Краснодарского краевого суда от 05.10.2006 о запрете деятельности), религиозная организация Мужская Духовная Семинария Духовное учреждение профессионального религиозного образования Древнерусской Инглиистической Церкви Православных Староверов-Инглингов (решение Омского областного суда от 30.04.2004 о ликвидации), Кабардино-Балкарская религиозная общественная организация «Совет старейшин балкарского народа КБР, деятельность которой приостановлена постановлением прокуратуры Кабардино-Балкарской республики от 09.11.2007. См.: Российская газета. 2008. 16 апреля.
10 Российская газета. 2006. 18 января. Российская газета. 2008. 9 апреля.
11 Российская газета. 2008. 14 мая.
