CC BY
706
Бюджетная система
УДК 364.1
СОЦИАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ КАК ПРИОРИТЕТ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА
Ф. И. НИНАЛАЛОВА, кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой финансов и страхования Е-mail: [email protected] Дагестанский государственный университет
В статье обоснована необходимость формирования социально ориентированной экономики. Обозначена главная цель расходов государства на социальные цели. Определены факторы, влияющие на уровень социальных расходов регионов, выявлены проблемы, затронувшие социальную сферу современной России, и предложены пути их решения.
Ключевые слова: социальная сфера, социальные расходы, качество жизни.
В современных условиях социальная сфера выступает важнейшим фактором развития производительных сил, занимая при этом значительное место в народнохозяйственном комплексе страны. Россия провозглашена социально ориентированным государством, что подразумевает под собой приоритетное финансирование социальных расходов и первостепенное значение социально-бытовой инфраструктуры в развитии человеческого потенциала. Конституция РФ (ст. 7) гласит, что «.. .Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Таким образом, гражданам страны гарантируется определенный перечень государственных социальных услуг, предоставление которых осуществляется за счет государства.
Формирование социально ориентированной экономики предполагает:
— создание нормальных условий жизни людей;
— удовлетворение духовных потребностей, способствующих повышению качества жизни населения;
— формирование эффективной системы социальной защиты населения, в том числе путем сдерживания роста безработицы, обеспечения пособий для нетрудоспособных лиц, обеспечения равного доступа граждан страны, независимо от места их проживания, к определенному перечню государственных услуг.
Быстрое развитие науки, образования, культуры, медицинского обслуживания, искусства вызвано самим характером современного общества, которое нуждается в удовлетворении социально-культурных потребностей. Решить эти вопросы невозможно только с помощью рынка. Основную роль в поддержке и финансировании социально-культурных мероприятий играет государство.
Одним из важнейших факторов решения возникающих социальных проблем в обществе является государственная социальная политика, направленная на концентрацию усилий государства по обеспечению социальных прав и гарантий человека, прописанных в Конституции
РФ. Среди инструментов государственной политики важнейшее место принадлежит бюджетным методам.
Социальная сфера — это комплекс сфер народного хозяйства, обслуживающих население и основное производство, включающий:
— учреждения образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта;
— социальное обеспечение;
— ЖКХ;
— бытовое обслуживание населения.
Этот комплекс призван содействовать всестороннему развитию личности и возможному высвобождению свободного времени людей для созидательного труда.
Треть всех услуг, оказываемых населению организациями социальной сферы, предоставляется гражданам страны бесплатно. Тем самым увеличиваются реальные доходы населения и создаются более благоприятные условия для воспроизводства рабочей силы.
В современных условиях расширяется объем услуг, предоставляемых учреждениями социальной сферы. Это объясняется тем, что увеличиваются потребности населения в социальных услугах, что в свою очередь требует увеличения объема финансовых ресурсов на эти цели.
На содержание и развитие социальной инфраструктуры финансовые ресурсы направляются из нескольких источников:
— бюджета;
— внебюджетных фондов;
— за счет средств предприятий и населения.
Основными источниками финансирования
социальной сферы в России выступают средства бюджетной системы страны, т. е. средства бюджетов всех уровней и бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов.
Главной целью социальных расходов является повышение материального и культурного уровня жизни населения соответствующего региона. За счет этих затрат растут реальные доходы населения данной территории. Прежде всего, это расходы на образование, социальную политику, здравоохранение, физическую культуру и спорт, культуру и искусство, средства массовой информации. Но на развитие человеческого потенциала оказывает воздействие более широкий круг расходов. Скажем, затраты на содержание и развитие организаций жилищно-коммунального хозяйства. В таком широком смысле социальные расходы в большинстве регионов составляют около 75 % всех расходов бюджетов субъектов РФ. Несмотря на общую нехватку бюджетных средств, социальные расходы подвергаются сокращению в гораздо меньшей степени, чем расходы на промышленность, сельское хозяйство и другие «производственные» нужды, так как бюджетные расходы на социальную сферу являются финансовой гарантией получения гражданами страны необходимого уровня социальных услуг.
Таким образом, выделение бюджетных средств на социальную сферу соответствует государственной политике, направленной на формирование социально ориентированной экономики (табл. 1).
Развитие социальной сферы находится в зависимости от следующих факторов:
— уровень материального производства;
— объем национального дохода;
— распределение национального дохода между производственной и непроизводственной сферами.
Как видно из анализа данных табл. 1, на финансирование социально-культурных мероприятий направляется более 50 % всех расходов бюджетной системы РФ. Причем за исследуемый период (2005—2011 гг.) удельный вес расходов на эти цели
Таблица 1
динамика и доля расходов консолидированного бюджета рФ на социальную сферу (с учетом бюджетов государственных внебюджетных фондов) в 2005—2011 гг., млрд руб. *
Показатель 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Расходы, всего 6 820,6 8 375,2 11 245,8 13 989,2 16 048,3 17 616,7 19 994,6
Социально-культурные мероприятия 3 642,0 (53,4) 4 546,4 (54,3) 5 692,3 (50,6) 7 132,4 (51,0) 8 479,6 (52,8) 10 133,8 (57,5) 11 245,9 (56,2)
Жилищно-коммунальное хозяйство 471,4 (6,9) 631,7 (7,5) 1 101,4 (9,8) 1 149,3 (8,2) 1 006,1 (6,3) 1 071,4 (6,1) 1 195,0 (6,0)
*В скобках указан удельный вес расходов в процентах.
возрос с 53,4 до 56,2 %. С учетом расходов бюджетной системы на жилищно-коммунальное хозяйство затраты государства на финансирование социальной сферы составляют более 60 % в общей сумме расходов бюджетной системы страны.
Величина расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на социальные цели составляет 11—13 % ВВП, а с учетом межбюджетных трансфертов на эти цели и трансфертов государственным внебюджетным фондам совокупная величина расходов на социальные цели в консолидированном бюджете достигает почти 20 % ВВП. Для сравнения: в развитых странах аналогичный показатель — около 25—30 % ВВП.
Социальные расходы бюджетной системы на душу населения в России в среднем составляют 800—1 000 долл. А в ряде развитых стран (например в Великобритании, Нидерландах, Германии, Австрии и т. д.) — около 9 000 долл. То есть Россия тратит на социальные цели гораздо меньше, чем развитые зарубежные страны.
Бюджетная политика выступает как лакмусовая бумажка приоритетов, которые ставит государство в предстоящем периоде. Все последние годы такая политика в РФ становилась более социально направленной, свидетельством чему является увеличение доли расходов государства на социальную сферу.
Среди расходов государства на социально-культурные нужды наибольшую долю занимают расходы на социальную политику (табл. 2), т. е. на финансирование расходов, связанных с социальным обеспечением и социальным обслуживанием граждан страны. Их доля составляет около 60 %.
Анализ данных за 2005—2011 гг. свидетельствует, что темпы роста расходов на социально-
культурную сферу превысили темпы роста совокупных расходов бюджетной системы страны. Если совокупные расходы бюджетной системы России за данный период возросли в 2,9 раза, то расходы на социально-культурные мероприятия — в 3,1 раза.
Однако простое увеличение социальных расходов не означает повышения эффективности их использования. Главным критерием «качества» расходования средств на социальную сферу является повышение качества жизни населения страны, которое можно измерить с помощью ряда показателей:
— средняя продолжительность жизни населения;
— уровень заболеваемости основными болезнями;
— количество объектов социально-бытовой инфраструктуры;
— реальные доходы населения и др. (табл. 3).
Реформирование экономической и социальной
сфер принесло как положительные, так и отрицательные результаты. К положительным моментам модернизации можно отнести направленность проводимой в стране экономической политики на достижение социальных результатов и обеспечение равного доступа каждого гражданина страны к полному перечню государственных услуг (по крайней мере в качестве провозглашаемых целей).
Но одновременно возник целый ряд социальных проблем, препятствующих устойчивому и пропорциональному развитию страны:
— сокращение численности населения страны, высокая смертность и низкая продолжительность жизни вследствие ухудшения состояния здравоохранения в стране в целом и роста заболеваемости практически по всем видам болезней;
Таблица 2
Состав и структура расходов бюджетной системы РФ на социально-культурные нужды в 2008—2011 гг.
2008 2009 2010 2011
Показатель Млрд В процентах Млрд В процентах Млрд В процентах Млрд В процентах
руб. к итогу руб. к итогу руб. к итогу руб. к итогу
Расходы, всего 7 122,1 100 8 479,6 100 10 133,8 100 11 245,9 100
На образование 1 658,1 23,3 1 783,5 21,0 1 893,9 18,7 2 231,8 19,8
На культуру, кинема- 310,6 4,4 324,4 3,8 353,4 3,5 405,9 3,6
тографию и СМИ
На здравоохранение, 1 546,3 21,7 1 653,0 19,5 1 708,8 16,9 2 096,0 18,6
физическую культуру
и спорт
На социальную 3 607,1 50,6 4 718,8 55,6 6 177,7 61,0 6 512,2 57,9
политику
— растущая социальная поляризация населения, высокий разрыв между 10 % самых бедных и 10 % самых богатых граждан;
— высокий уровень безработицы в стране;
— растущие межрегиональные конфликты, порождаемые в том числе значительным разрывом в уровне социально-экономического развития регионов.
Анализ данных табл. 3 показывает, что за 2006—2012 гг. реального улучшения социально-демографических показателей не произошло. Несмотря на незначительное увеличение средней продолжительности жизни, по данному показателю Россия находится лишь на 129-м месте в мире. По показателю естественного прироста (убыли) населения наша страна занимает 122-ю строчку в мировом рейтинге. В 2012 г., по оценке экспертов, так и не удалось достичь естественного прироста населения, хотя естественная убыль уменьшилась.
Несмотря на ежегодное увеличение расходов на социальную сферу и увеличение доли социальных расходов бюджетной системы России, происходит ухудшение ряда показателей, в той или иной
мере характеризующих качество жизни населения страны. В частности, за 2006—2012 гг. произошло сокращение числа учреждений образования — как дошкольных, так и общеобразовательных. Кроме того, уменьшилось количество медицинских учреждений и больничных коек при одновременном росте заболеваемости населения основными болезнями. Эти факты вызывают, мягко говоря, удивление и свидетельствуют о неэффективном либо нецелевом расходовании выделенных бюджетных средств.
Так как большая часть бюджетных расходов на социально-культурные мероприятия традиционно осуществляется через территориальные бюджеты, за счет средств которых финансируется более 75 % затрат на эти цели (табл. 4), основная ответственность за качество и своевременность предоставления социальных услуг ложится в первую очередь на региональные и местные органы власти.
Анализ данных табл. 5 показывает, что за 2005—2011 гг. доля расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на социально-культурные мероприятия увеличилась с 52,1 до 59 %, а с учетом
Таблица 3
некоторые показатели, характеризующие качество жизни населения России в 2006—2012 гг.
Показатель 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Численность населения, млн чел. 143,2 142,8 142,8 142,7 142,9 142,9 143,0
Средняя продолжительность жизни, лет 66,69 67,61 67,99 68,78 68,94 69,83 70,3
Естественный прирост/убыль (—) населения —4,8 —3,1 —2,1 —1,3 —1,3 —0,9 —0,1
на 1 000 чел.
Реальные располагаемые денежные доходы 113,5 112,1 102,4 103,0 105,9 100,4 104,2
населения, в процентах к предыдущему году
Численность населения с денежными доходами 21,6 18,8 19,0 18,4 17,7 18,0
ниже величины прожиточного минимума, млн чел.
Уровень безработицы (безработные к численности 7,0 5,9 7,1 8,7 7,7 6,9 5,4
экономически активного населения соответствую-
щей возрастной группы), %
Число дошкольных образовательных 46,2 45,7 45,6 45,3 45,1 44,9
учреждений, тыс.
Число общеобразовательных учреждений, тыс. 60,3 57,3 55,1 52,4 50,1 47,7 46,2
Число больничных коек на 10 000 чел. населения, ед. 108,7 106,6 98,0 96,2 93,8 94,2 94,0
Заболеваемость населения по основным классам 760,9 767,3 767,7 797,5 780 796,9
болезней на 1 000 чел. населения, ед.
Таблица 4
Распределение расходов консолидированного бюджета РФ на социальную сферу по уровням бюджетной системы в 2005—2011 гг., млрд руб. *
Показатель 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Из федерального бюджета 476,2 (23,7) 616,4 (23,8) 776,1 (23,4) 1 015,7 (24,8) 1205,5 (26,1) 1260,7 (25,7) 4370,6 (38,9)
Из консолидированных бюджетов субъектов РФ 1534,6 (76,3) 1974,5 (76,2) 2542,4 (76,6) 3076,5 (75,2) 3275,9 (73,9) 3642,8 (74,3) 6875,3 (61,1)
*В скобках указан удельный вес расходов в процентах.
Таблица 5
Динамика и доля расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на социальную сферу в 2005—2011 гг., млрд руб. *
Показатель 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Расходы, всего 2 941,2 3 657,7 4 790,5 6 253,1 6 255,7 6 636,9 7 679,1
На социально-культурные мероприятия 1 534,6 (52,1) 974,5 (54,0) 2 531,0 (52,8) 3 060,9 (49,0) 3 275,9 (52,4) 3 642,8 (54,9) 4 526,9 (59,0)
На жилищно-коммунальное хозяйство 464,5 (15,8) 579,0 (15,8) 807,4 (16,9) 1 023,7 (16,4) 854,5 (13,7) 836,5 (12,6) 968,6 (12,6)
*В скобках указан удельный вес расходов в процентах.
расходов на жилищно-коммунальное хозяйство — с 67,9 до 71,6 % в общей сумме расходов территориальных бюджетов.
По регионам страны эта доля различна и колеблется от 35 % (включая ЖКХ) в Тюменской области до 80 % — в Республике Бурятия. Но в большинстве субъектов РФ, в том числе и в Республике Дагестан, эта доля почти одинаковая и составляет около 3/4 всех расходов территориальных бюджетов [3].
Однако рост доли расходов бюджетов субъектов РФ на социальные цели является свидетельством не только проводимого федеральным центром курса на приоритетность социальной сферы. После вступления в силу Федерального закона от 22.08.2004 №№ 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно возросли социальные обязательства регионов. Это вызвало необходимость изыскания дополнительных источников финансирования этой сферы. При этом большая часть расходных обязательств в социальной сфере (на образование, науку, спорт, здравоохранение) по наиболее значимым видам социальной поддержки была передана на уровень субъектов Федерации и муниципалитетов. В результате у регионов (особенно дотационных и депрессивных) фактически не осталось средств для финансирования иных расходов, вследствие чего доля расходов на социальную сферу автоматически увеличилась.
Необходимо отметить, что возможности субъектов РФ в осуществлении собственных социальных программ различаются из-за неодинакового уровня
бюджетной обеспеченности регионов. Кроме того, чем богаче население региона, тем большие расходы, как правило, несут территориальные власти по финансированию социальных затрат. Это объясняется тем, что в богатых регионах существует наибольшее расслоение населения по уровню доходов. В результате власти стремятся нивелировать социальные различия граждан и используют большие ресурсы на финансирование программ помощи малообеспеченным группам населения.
По исследованиям, проводимым аналитическим управлением аппарата Совета Федерации РФ, душевые социальные расходы консолидированных бюджетов по регионам страны различаются в 10 раз. Большинство регионов Центра и Юга страны имеют худшие показатели (60—80 % от среднероссийского уровня), а наилучшие показатели — в малонаселенных Северо-Восточных регионах: например в Ямало-Ненецком АО, — в 4 раза выше, чем среднероссийский уровень, в Эвенкийском АО — в 6 раз выше. В Москве эти расходы превышают средние по России в 2 раза [3]. Основными факторами, влияющими на уровень подушевых социальных расходов регионов, являются:
— уровень бюджетной обеспеченности субъектов Федерации;
— доля социальных расходов в общем объеме расходов бюджета субъекта РФ.
Ситуация, сложившаяся в отраслях социальной сферы, во многом объясняется пережитками социалистического хозяйства, когда обеспечение населения услугами социально-бытовой инфраструктуры было обязанностью государства. До настоящего времени сохраняется финансирование этой сферы по «остаточному принципу», что оборачивается негативными последствиями:
— невысокой заработной платой социальных работников;
— отсутствием стимулов к повышению эффективности их работы;
— низким качеством предоставляемых услуг [2].
Основными проблемами, которые сложились в социальной сфере России, являются следующие.
Во-первых, демографическая ситуация в России такова, что в ближайшие 20 лет, по оценкам специалистов, нашу страну ждет значительное сокращение численности населения трудоспособного возраста и увеличение населения старшего возраста. Это повлечет за собой увеличение нагрузки на пенсионную систему РФ и существенное увеличение расходов бюджетной системы страны на покрытие дефицита Пенсионного фонда РФ.
Во-вторых, значительные различия в доступности и качестве предоставляемых социальных услуг по регионам страны, что обусловлено значительной дифференциаций субъектов РФ по уровню социально-экономического развития. Это обстоятельство усиливает социальную напряженность в регионах, которая подпитывается ростом коммунальных тарифов, неспособностью руководства регионов решить основные социально-экономические проблемы.
В-третьих, несоответствие между объемом вкладываемых бюджетных средств в социальную сферу и степенью удовлетворенности населения оказываемыми социальными услугами. К сожалению, несмотря на ежегодное увеличение объема бюджетных средств на социальные цели, качество и объем предоставляемых услуг остаются на низком уровне [1].
В такой ситуации бюджетная политика России должна строиться не на автоматическом увеличении социальных расходов, а в направлении повышения эффективности бюджетных расходов на социальные цели. Реализация данной задачи потребует пересмотра всей системы государственного управления в данной сфере. Так как проблемы носят системный характер, то и подход к их решению также должен быть комплексным.
Главной целью социальных расходов, как уже было отмечено, является повышение уровня и качества жизни населения. Для ее достижения необходимо, чтобы действия органов власти всех уровней по решению социальных проблем носили согласованный характер. Поэтому основным фактором усиления эффективности использования государственных ресурсов, на взгляд автора, является оптимальное разграничение полномочий между
уровнями власти в данной сфере. Однако при этом следует понимать, что наделение региональных (и в особенности — местных) органов власти дополнительными полномочиями по финансированию социальных расходов без предоставления им необходимых источников доходов приводит к ухудшению состояния территориальных бюджетов и недостаточности средств для обеспечения иных, в частности — инвестиционных, целей. В результате регион вынужден все средства направлять на финансирование возрастающих социальных обязательств, что чревато недофинансированием производственной сферы. Из-за этого положение экономически слабых регионов еще более ухудшается, что не позволяет территориальным властям предпринимать меры по наращиванию своей доходной базы. Решение данного вопроса возможно только путем обеспечения территориальных органов власти доходными источниками, достаточными для финансирования возложенных на них обязательств.
Социальная политика государства должна учитывать специфику развития различных субъектов РФ и способствовать минимизации различий в уровне и качестве предоставляемых населению социальных слуг по регионам страны. Достижение этого возможно только путем обеспечения гражданам страны, независимо от места их проживания, равного доступа к определенному перечню государственных социальных услуг на основе утверждения государственных минимальных социальных стандартов. Однако принятие закона о минимальных государственных социальных стандартах, проект которого в первом чтении был одобрен Государственной Думой РФ еще в 2003 г., отложено на неопределенный срок.
Список литературы
1. Ахокас И. И., Гехт А. Н. Об оценке эффективности использования бюджетных средств // Финансы. 2012. № 4.
2. ДжаватовД. К., МаллаеваМ. И. Финансовые аспекты модернизации социальной сферы // Вестник Дагестанского государственного университета. 2012. № 5.
3. Федотовская Т. А., РоикВ. Д., Иваненко С. И. Социальная сфера Российской Федерации: региональные аспекты // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2007. № 21.
