CC BY
46Социальные эффекты цифровизации государственного управления
Журавлева Ирина Александровна,
кандидат философских наук, доцент, директор Института социальных наук, заведующая кафедрой государственного и муниципального управления Института социальных наук Иркутского государственного университета E-mail: irlend@list.ru
В статье рассматриваются теоретические основы и практические механизмы социальных последствий цифровизации государственного управления, выявляются общественные и управленческие трансформации под влиянием цифровизации. Приводятся результаты качественного исследования о социальных изменениях в условиях цифровизации государственного управления.
Ключевые слова: цифровизация, государственное управление, социальные эффекты, цифровая экономика.
В настоящее время как в мировом, так и в российском пространстве происходит внедрение цифровых технологий во все сферы жизнедеятельности человека. Это в свою очередь приводит к развитию цифровой экономики, изменению структуры управления производством, финансами, банками, сокращению транзакционных издержек. Система государственного управления под влиянием цифровой экономики также неизбежно сталкивается с необходимостью цифровой трансформации всех процессов и процедур, выстраивания эффективной деятельности элементов системы, определяющих технологическое развитие страны. Цифровая трансформация государственного управления становится мировым трендом [7,9].
Однако, несмотря на то, что процесс цифровизации деятельности органов государственной власти осуществляется уже больше десяти лет, актуальными остаются вопросы, связанные с отсутствием законодательной базы, которая бы в полной мере регулировала отношения и деятельность государственных органов, организаций и граждан в цифровом пространстве; наличием высокого уровня киберпреступности и слабого уровня защищенности личности, общества и государства в цифровом пространстве; несогласованностью процессов цифровизации на федеральном, региональном и муниципальных уровнях, в том числе в так называемом «инновационном регионе»; неравностью процесса цифровизации регионов страны, что противоречит одному из главенствующих положений Конституции Российской Федерации - равенство и др.
Способствовать решению данных проблем призван национальный проект «Цифровая экономика», который предполагает активный переход органов государственной власти в «цифру» для своевременного и качественного оказания услуг населению и принятия
93
управленческих решений. Однако есть некоторые проблемы в части эффективной реализации данного нацпроекта в стране, в частности в Иркутской области и в целом сам переход властей на цифровую систему [11]. Также присутствует риск того, что подобная цифро-визация экономики и системы государственного управления станет лишь популистской идеей, а весь процесс циф-ровизации ограничится незначительной трансформацией отдельных процессов деятельности органов власти. Важно избежать данного риска, добиваясь того, чтобы связанные с цифровизацией изменения преобразили деятельности государственных органов власти и бизнеса в лучшую сторону.
Россия, как и все развитые страны, активно вступает в эпоху цифровой экономики и трансформации государственного управления. Это требует от государства проведения активной политики как в сфере цифровизации всего государственного управления, так и перехода всех оказываемых услуг населению в электронный и доступный вид.
Более 7 лет назад в Давосе на Всемирном экономическом форуме в 2016 году было заявлено о переходе в новую 4-ю промышленную революцию через цифровизацию и переход в глобальную сеть Интернет всех сфер жизни общества. Сейчас, с быстрым развитием технологий, в научном сообществе говорят о переходе к Индустрии 5:0 (пятой промышленной революции), которая позволит в будущем объединить потенциал искусственного интеллекта «цифры» и человека [2]. И важную роль в этом, конечно, играет государство, именно с цифровизацией государственного управления связывают перспективы повышения результативности и эффективности функционирования органов государственной власти.
Для определения нового направления развития государственного управления необходимо рассмотреть понятия «цифровизация» и «цифровая трансформация». Если говорить в общем, то термин «цифровизация» означает «внедрение современных информационно-
телекоммуникационных технологий и платформенных решений во все сферы жизнедеятельности общества, в том числе и в сферу государственного управления». Но все же, в официальных источниках отсутствует научно-закрепленное толкование указанного термина и научных сообществах нет его единого понимания [10].
Наравне с «цифровизацией» в научных кругах активно используется понятие «цифровой трансформации». Она нацелена не только на перевод информации с аналоговых носителей в цифровой формат, но и изначальное изготовление новой продукции в цифровой форме. По мнению ряда авторов, данное понятие представляет из себя процесс реформирования государственного управления и деятельности органов власти в части предоставления государственных услуг и исполнения возложенных на них функций и задач, посредством использования больших данных, внедрения и разработки информационных технологий и цифровых решений, направленных на повышение качества и удовлетворенности граждан государственными услугами, снижение издержек, устранение избыточной административной нагрузки, в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности, а также обеспечение уровня надежности и безопасности данных граждан, общества и государства при использовании цифровых технологий [9].
Решение Высшего Евразийского экономического совета от 11 октября 2017 г. № 12 «Об Основных направлениях реализации цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 года» дает следующее определение цифровой трансформации: это проявление качественных, революционных изменений, заключающихся не только в отдельных цифровых преобразованиях, но и в принципиальном изменении структуры экономики, в переносе центров создания добавленной стоимости в сферу выстраивания цифровых ресурсов и сквозных цифровых процессов».
Эксперты Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)
94
делают упор на основных этапах цифровой трансформации государственного управления:
1 этап - «первичная цифровиза-ция» - происходит оцифровка основных процессов деятельности и управления органов власти;
2 этап - функционирование «электронного правительства» - внедряются цифровые технологии в деятельность государственных органов для более эффективной и качественной работы;
3 этап - действие «цифрового правительства» - учитываются предпочтения пользователей при создании услуг/ процедур, использование цифровых технологий последнего поколения [4].
Каждый этап меняет отношение к эффективности и результативности государственного управления». Так при реализации первого и второго этапов внедрения традиционных информационных технологий наибольше внимание уделяется вопросам эффективности и производительности в государственном секторе. Предоставление электронных услуг адаптируется к потребностям отдельных граждан (их групп). И на стадии функционирования «цифрового правительства» особое внимание уделяется уровню взаимодействия и доверия органам власти.
Помимо этого, цифровую трансформацию связывают и с применением французского понятия «уберизация». Это такой вид изменения и совершенствования отдельных секторов экономики, осуществляемый при помощи инновационной экономической модели, которая в свою очередь опирается на применение цифровых технологий. Однако, ее применение эффективно на массовом рынке с миллионным количеством товаров, их производителей и потребителей. Убер как цифровая платформа - координирует деятельность независимых агентов на определенных рынках в условиях реального времени, используя информационно-телекоммуникационные технологии. Уберизация, в свою очередь, - процесс внедрения данных «уберов» в различные сектора экономики. Преимущества
убера заключаются в том, что он позволяет напрямую соединить клиента и исполнителя с помощью убер-интерфейса. Это приводит к снижению транзакцион-ных издержек и рисков с помощью определенных технологических цепочек.
Уберизация общества активно влияет на государственное управление. Тут также, как и при уберизации экономики: использование информации для анализа качества управления государственных ведомств снижает транзакционные издержки, повышает результативность, создает условия для составления планов, для преодоления рисков в принятии неэффективных решений. Несомненно, для таких целей необходима Единая цифровая платформа. Ее использование в стратегическом управлении помогает объединить, согласовать и обеспечить эффективную деятельность органов государственной власти.
К слову, о платформах. С 2017 года термин «государство-платформа» начал активно использоваться в научных публикациях и проектах. Данные платформы касаются различных видов социально-экономической активности самого населения, взаимодействия и сотрудничества бизнеса, создают возможности расширения знаний, общения и развлечения и другое.
Тут стоит упомянуть и модель «цифровой зрелости», предложенной еще в 2017 году компанией Gartner, предусматривающей прохождение пяти этапов зрелости (цифровой трансформации): 1. «электронное правительство», 2. «открытое правительство», 3. дата-центричное правительство, 4. полностью «цифровое правительство», 5. «умное правительство» (см. таб.1). Представленные стадии различаются по основным аспектам, каналам и технологиям предоставления госуслуг, а также по показателям реализации, на основе которых можно было бы измерить эффективность реализации каждого из этапов. В процессе перехода от стадии к стадии, в процессе цифровой трансформации, состав государственных услуг значительно изменяется, а количество видов предоставляемых услуг, в свою
95
очередь - снижается. Поэтому, идея «государство - платформа» потеряет актуальность на последних стадиях цифровой трансформации. В настоящее время, государственное управление в России соответствует второму уровню цифровой зрелости по данной классификации, в то время как западные страны находятся на этапах выше. Поэтому, России
в ближайшем будущем предстоит стать дата-центричным государством [3].
Проанализировав предлагаемые экспертами компании «Gartner» этапы зрелости цифрового государственного управления можно отметить то, что главным признаком цифровой траснсфор-мации является изменение способов и механизмов предоставления госуслуг, а также понимания их состава.
Таблица 1. Этапы «зрелости цифрового правительства» компании «Gartner»
Параметр Электронное правительство Открытое правительство Датацентричное правительство Цифровое правительство Умное правительство
Инициация Развитие Определение Управление Оптимизация
Приоритетные аспекты Выполнение требований, эффективность Прозрачность и открытость Субъектная ценность Трансформация Устойчивость
Основной канал предоставления государственных услуг Портал госуслуг Госуправление как платформа Негосударственные каналы Использование различных каналов Автоматизация заменяет порталы
Основные технологии Сервис- ориентированная архитектура Открытые данные /услуги Открытие всех данных Вещи как данные Умные машины (роботизация)
Показатели реализации Доля услуг, предоставляемых в режиме онлайн Доля открытых данных в общем объеме данных Количество услуг, предоставляемых на основе данных Доля данных, получаемых на основе межмашинного взаимодействия Степень сокращения (оптимизации) количества оказываемых услуг
Цифровизация государственного управления немыслима без экономической составляющей. Поэтому, рассмотрим понятие «цифровая экономика». Под ней понимается такая экономическая система, при которой добавленная стоимость формируется на основе информационно-коммуникационных технологий, развития промышленности посредством технологического перевооружения с использованием современных ИТ-технологий в рамках «Индустрия 4.0». Становление данной экономики проходит в два этапа: 1. Применение ее в управлении технологическими записями, их обработка, хранение, воспроизводство в электронном виде; 2. Использование для исполнения контрольно-надзорных функций и защиты данных, пресечения создания «цифровых двойников».
Ядром цифровой экономики является сектор производства цифровых товаров и оказания услуг, связанных с цифровыми технологиями. Именно цифровые технологии обладают существенным потенциалом для ускорения развития инноваций, поэтому показатели инвестиций в развитие цифрового потенциала как организации, так и государства в целом, являются значимым фактор ее конкурентоспособности в современных условиях.
В России внедрение цифровых технологий в данный период находится на начальном этапе, особенно в государственном управлении. Однако можно встретить внедрение прорывных технологий, направленных на совершенствование и ускоренное предоставление государственных услуг населению, создания систем идентификации и защиты данных в рамках реализации деятельности
96
контрольно-надзорных органов и др. Ярким примером является создание и внедрение в 2009 году портала Государственных услуг страны (Госуслуги). В данном интернет-портале можно быстро получить доступ как юридических, так и физических лиц к информации о государственных и муниципальных услугах, подавать онлайн-обращения; заказывать и получать справки, заверенные электронной подписью должностного лица; оплачивать онлайн госпошлины, налоги, административные штрафы, услуги ЖКХ и совершать другие платежи [6,8].
Еще один пример - это утвержденное в 2022 году Правительством РФ положение о платформе «Гостех», на которую с 2023 года будут обязаны перейти госорганы. Данная система создается для сокращения сроков создания и развития государственных информационных систем (ГИС) и для поддержки отечественных IT- решений. Данные примеры доказывают, что Россия уверенно движется в сторону цифровизации государственного управления. Но все же, у страны возникают некоторые проблемы при переходе к цифровому государственному управлению. До сих пор большинство государственных услуг оказывается россиянам с большим числом бумажных носителей, которые предоставляют сами граждане.
Также стоит рассмотреть систему отрытых данных. Без нее невозможно функционирование цифрового государственного управления. Концепция открытых данных (англ. open data) воплощает идею о свободно-доступных данных, которые отличаются тем, что каждый заинтересованный может легко, быстро и бесплатно получить доступ к таким данным и в дальнейшем повторно использовать их для публикации без ограничений авторского права, патентов и других механизмов контроля. Открытые государственные данные - политика, способствующая прозрачности и подотчётности органов власти населению. Отсюда вытекает эффективность деятельности органов власти, направленная на позитивное социально-
экономическое преобразование страны, что соответствует ожиданиям общества, становлению в России концепции «открытого правительства» и «электронной демократии». К сожалению, в этом плане Российская Федерация значительно отстаёт от многих стран мира. На данный момент порталы открытых данных существуют в 13 регионах страны. Данный факт показывает то, что уровень цифровизации у субъектов РФ сильно разнится. Это безусловно большая проблема для цифровой трансформации всего государственного аппарата нашей страны как открытого государства.
Потенциал использования в государственном секторе цифровых технологий заключается в следующем:
1. Внедрение современных цифровых технологий способствует сокращению числа государственных административных функций/ процедур, в ходе чего возможно снижение текущих расходов на содержание госаппаратов и уровень коррупционных рисков;
2. Эффективное использование цифровых технологий способствует сокращению вмешательства государства в экономико-социальные процессы, повышает эффективность государственного управления;
3. В целом, повышение внешней экономической конкурентоспособности страны в мировом пространстве [11].
В связи с этим, можно отметить то, что чем выше уровень цифровизации государственного управления, тем выше эффективность и результативность госуправления в целом или его отдельных его параметров. Это заключается в том, что разумное и качественное использование цифровых технологий может существенно изменить традиционные подходы к оценке эффективности государственного управления: более оперативно и точно выявлять, реагировать и решать проблемы государственного управления, своевременно их прогнозировать. Действие цифровой трансформации, по мнению исследователей, «может стать драйвером для внедрения новой модели государственного управления».
97
Опыт субъектов РФ по эффективной цифровизации государственного управления
«Пионером» в области цифровизации государственного управления традиционно считается город Москва. Столица Российской Федерации является одним из мировых лидеров по уровню развития информационных технологий. IT сегодня внедрены во все ключевые сферы столичной жизни: образование, здравоохранение, транспорт, ЖКХ, безопасность. В 2011 году в столице создается Портал государственных и муниципальных услуг города Москвы. С 1 февраля 2017 года весь функционал данного Портала интегрируется в официальный сайт Мэра и Правительства Москвы mos.ru. Сейчас в уже более 380 электронных услуг и сервисов можно получить в одном Портале не выходя из дома [3].
В настоящее время происходит реализация стратегии развития города Москвы - «Умный город - 2030». Умный город - концепция интеграции нескольких информационно-коммуникационных технологий, существующих ресурсов городских служб для управления городским имуществом. Основными направлениями развития цифровизации в рамках стратегии «Умный город» являются: внедрение цифровых технологий в человеческий и социальный капитал; внедрение цифровых технологий в городскую экономику; создание цифрового пространства; внедрение цифровых технологий в городскую среду [12]. В настоящее время в городе реализованы следующие функции:
• Городской Wi-Fi. В городе доступно множество точек доступа к бесплатному wifi, даже в общественном транспорте;
• Интеллектуальная транспортная система. В городе установлены более 2 тысяч камер, более 40 тысяч светофоров, данные с которых,отправляются в ситуационный центр. Полученная информация обрабатывается и на ее основе, принимают решения о перекрытиях улиц, установки запрещающих и иных знаков, и пр;
• Портал госуслуг для москвичей. Через портал mos.ru можно выполнить практически любое действие по оформлению документов, льгот и услуг, избавляя от необходимости посещать профильные ведомства;
• Единая медицинская информационно-аналитическая система (ЕМИАС). Данная система позволила ликвидировать очереди в поликлиниках, пациенты заранее записываются на прием ко врачу. Также один из сервисов - электронная медицинская карта (ЭМК) с протоколами осмотров врачей, рецептами, результатами лабораторных исследований и прочей важной медицинской информацией;
• «Московская электронная школа» (МЭШ). Эта школа является уникальной цифровой образовательной системой, которая не имеет аналогов в мире. В нее входит непосредственно электронная библиотека (включает сценарии уроков, виртуальные лаборатории, интерактивные образовательные приложения, задания), дневник МЭШ и многое другое;
• Система видеоаналитики. В городе огромное количество камер, позволяющих следить за порядком, а также контролировать работу коммунальных служб. Все записи поступают в единый центр хранения и обработки данных. В случае ЧП каждый житель Москвы может зарезервировать архивную информацию с нужной камеры, получить номер заявки и с ним обратиться в правоохранительные органы по месту происшествия [13]. К слову, для развития в регионах РФ
смарт-технологий, в рамках нацпроек-та «Жилье и городская среда» и «Цифровая экономика РФ» Минстрой РФ в 2018 году принял стандарт «Умный город». Его цель - создание эффективной системы управления городом, формирование комфортной и безопасной среды для жителей, а также повышение конкурентоспособности российских городов. Проект реализуется в пилотных городах, которые отобраны Минстроем России и подписавших соглашение по реализации пилотного проекта в рам-
98
ках ведомственного проекта. К 2022 году стандарт реализовывался уже в 237 городах страны. Для того, чтобы оценить эффективность работы технологий «умного города» Минстроем и МГУ был разработан интегральный индекс, который определяет и оценивает процесс внедрения и эффективность цифровой трансформации городов (Ю городов) по 47 различным показателям.
Поэтому, системы «умного города», с помощью лучших практик реализации, активно вводятся в регионах страны, что способствует развитию цифровизации в стране.
Интересен опыт Санкт-Петербурга. Регион один из первых, в 2021 году, запустил информационную систему «ГИС «Реестр государственных программ Санкт-Петербурга», которая автоматизирует процесс планирования развития городских отраслей, начиная с этапа определения необходимости мероприятий с учетом норм градостроительства
и заканчивая выделением бюджетных ассигнований на реализацию мероприятия. В рамках данной единой системы было оцифровано более 30 задач, что положительно сказывается на снижении административных барьеров и повышает прозрачность процесса принятия управленческих решений в части реализации государственных программ Санкт-Петербурга.
Но значение системы заключается не только в оцифровке действующих государственных программ. Она объединяет в себя цикл процессов: от принятия решений о реализации программных мероприятий - до контроля их реализации. Поэтому, в структуре ГИС РГП предусмотрены три взаимоувязанные подсистемы: «Объекты регионального значения», «Государственные программы» и «Расходы развития», охватывающие десятилетний горизонт скользящего планирования развития городских отраслей (рис. 1).
Подсистема «Объекты регионального значения» Подсистема "Государственные программы»
Оценка потребности в объектах социальной инфраструктуры Формирование расходных обязательств
горизонт скользящего планирования
10 лет
6 лет
Реализация бюджетных инвестиций
3 года
Рис. 1. Структурные элементы ГИС «Реестр государственных программ Санкт-Петербурга»
Преимущества применения данной информационной системы заключаются в том, что: во-первых - все данные реализации программ на каждом этапе аккумулируются в едином информационном поле, что облегчает контроль; во-вторых -формирование и мониторинг реализации госпрограмм происходит в цифровом формате, что способствует активному переходу к безбумажному документообороту; в-третьих - данные из системы можно оперативно предоставлять на цифровую панель губернатора Санкт-Петербурга и как открытые данные на информационный портал для граждан, что повышает прозрачность и открытость государ-
ственного управления. Как говорят разработчики ГИС РГП, для субъектов РФ, которые планируют цифровизацию с применением подобных информационных систем, период внедрения (от постановки задач до включения пользователей в работу) составляет порядка двух лет. Поэтому, можно сказать, что применение подобных систем в регионах поспособствует обеспечению мониторинга достижения показателей стратегических целей и задач в рамках Указов Президента РФ, региональных проектов через мероприятия госпрограмм.
2022 год был объявлен в Татарстане как «Год цифровизации». Субъект РФ
был призван лидером по цифровиза-ции всех отраслей экономики и государственного управления. Так в рамках трансформации муниципального управления продолжается подключение 1Р-телефонии, ведется создание единого центра мониторинга. В начале 2023 года власти столицы Татарстана утвердили программу «Цифровая трансформация муниципального управления Казани на 2023-2025 годы». В рамках нее планируется совершенствование деятельности ИОГВ посредством использования современных информационно-коммуникационных технологий: от обновления компьютерной техники до обеспечения местных органов МСУ средствами защиты информации. Все эти действия осуществляются в рамках достижения целей «Стратегии социально-экономического развития Казани до 2030 года».
Интерес представляет и практика применения в некоторых регионах РФ (Татарстан, Башкортостан, Саратовская область, Алтайский край, Приморский край, и др.) сервиса «Инцидент Менеджмент», рассчитанного на мониторинг социальных сетей с целью выявления жалоб и предложений от жителей регионов. В настоящее время, в связи с введением во всех регионах Центров управления регионом (ЦУР) в 2020 году, «инцидент менеджмент» является главным инструментом работы Центров. Такие пункты являются центрами мониторинга, в который поступают и оперативно обрабатываются проблемные вопросы жителей районов области по всем направлениям, формируются аналитические материалы по социально-экономической ситуации, предлагаются предложения по оптимизации процесса отработки жалоб и разрабатываются дорожные карты по устранению проблем. Именно на основе обращения граждан, в дальнейшем, принимаются управленческие решения с учётом социального запроса.
В 2021 году Мурманская область отличилась созданием Единой цифровой платформы управления регионом (ЕЦПУР). Именно их практика названа одной из лучших в стране, повышаю-
щая эффективность работы отраслевых блоков ЦУР. Ее разработали в партнерстве с дочерней компанией «Роса-тома» - «Русатом Инфраструктурные решения». В это время по поручению президента Владимира Путина в стране как раз создавали Центры управления регионом (ЦУР). Но «Росатом» и Мурманская область смогли создать ЦУР с расширенным функционалом. Платформа призвана преодолеть феномен «лоскутной цифровизации», от которой исторически страдали российские регионы. Она воедино связывает новые и старые системы между собой и с инфраструктурой, обеспечивает их циф-ровизацию. Платформа автоматически собирает и анализирует данные, а вся информация представляется на дашбор-дах. Губернаторы и руководители региональных ведомств могут принимать решения на основе полученных статистических данных, контролировать статус выполнения работы и что самое главное, администрация в режиме реального времени может быстро получить обратную связь по поводу городских проблем [5]. В целом, внедрение этой платформы помогает в работе местных органов власти в сборе и анализе информации, взаимодействии с жителями и бизнесом, привлечении инвесторов и туристов (рис. 2).
В целях обеспечения информационной безопасности систем,персональных данных граждан РФ и важнейших объектов инфраструктуры в Ростовской области в 2020-2022 году созданы и начали функционировать региональная информационная система «Единая платформа официальных сайтов органов исполнительной власти Ростовской области» (для формирования единого подхода к размещению информации) и государственная облачная платформа Ростовской области (на основе локальной вычислительной сети Правительства Ростовской области).
К слову, в настоящее время, в стране действует единая облачная платформа «Гособлако» (ГЕОП). Использование данных систем направлено на повышение эффективности использования ИТ-систем, их информационной безопас-
100
ности, персональных данных граждан РФ и значимых объектов критической информационной инфраструктуры, преодоление цифрового неравенства между государственными органами, снижение стоимости владения инфраструктурой
госинформсистем страны на 20-30%. Однако пока что ей пользуются только федеральные органы исполнительной власти. В скором времени возможен и эксперимент по подключению регионов.
Рис. 2. Компоненты цифровой платформы управления регионом (на примере Мурманской области)
Создание и внедрение данных цифровых решений способствует формированию как в регионе, так и в стране единого комплекса оборудований, пространств, мощностей, которые требуются для хранения и обработки информации всех государственных органов, получаемую ими и создаваемую при реализации своих функций в качестве электронного правительства [11].
Происходящая в стране технологическая революция, переход к информационному обществу и цифровой экономике создают новые возможности для развития как страны, так ее регионов. Большинство цифровых проектов реализуются в рамках национального проекта «Цифровая экономика» и для этого созданы все необходимые условия в регионах страны.
Обращая внимание на приоритеты цифровизации регионов, можно отметить, что у каждого из них имеется свое направление развития, в рамках которого разрабатываются наиболее передовые решения. Все вышеперечисленные
регионы входят в число лидеров цифровизации (в т.ч и по уровню «цифровой зрелости») в разные годы в стране, поэтому они и интересны, поскольку именно в них развиваются собственные уникальные проекты, внедряются платформенные решения, их передовой опыт затем прорабатывается Министерством цифрового развития РФ и адаптируется для применения по всей стране.
Поэтому, ученые прогнозируют то, что на фоне появления у отдельных регионов собственных цифровых проектов на их базе начнут свое становление региональные бизнес-платформы, которые будут упрощать, в том числе и предоставление госуслуг, развивать разнообразные сервисы уже, не связанные с государством. Но здесь важно отметить, чтобы такие системы, как и государственные, не противоречили риску возникновения проблем этического характера, связанные с обработкой, хранением и использованием данных граждан, дискриминации их системами, возникновения цифрового монополизма.
101
В Российской Федерации, в настоящее время, активно происходит внедрение цифровых технологий в рамках эффективной и качественной работы государственных органов. Происходит переосмысление многих понятий в системе технологического уклада страны и цифрового развития регионов. Достаточно обширна и нормативно-правовая база цифровой трансформации государственного управления, которая в части ее некоторых законодательных актов требует подхода в устранении проблем и недостатков. Имеет место и наличие рисков и уязвимостей, которые открываются при переходе экономики и системы государственного управления в цифру. Но несмотря на это, данный процесс при правильном и должном применении, регулировании способен повысить эффективность систем государственного и муниципального управления, снизить социальную напряженность в обществе, способствовать выравниванию социально-экономического развития больших городов и отстающих малых сельских поселений, а также способствовать развитию организаций общественного сектора.
Барьеры в реализации национального проекта «Цифровая экономика» и федерального проекта «Цифровое государственное управление» в Иркутской области Реализация национальной программы «Цифровая экономика» предусматривает изменения в деятельности органов государственной власти, основанные на внедрении цифровых технологий, которые будут способствовать повышению результативности и эффективности государственного управления. Однако, при всех положительных моментах, касающихся становления и развития данного национального проекта, имеются барьеры и проблемы его реализации в регионах России и Иркутской области, в частности. Существуют проблемы и при внедрении цифровых технологий в систему государственного управления, которые до сих пор остаются актуальными, так
как требуют регламентации и принятия решений по их устранению.
Одна из проблем, которая в регионе стоит наиболее остро и находится под непосредственным контролем Губернатора Иркутской области - это отсутствие или слабая оснащённость малонаселенных пунктов районов области информационной и телекоммуникационной инфраструктурой. В регионе порядка 1400 населенных пунктов, из них сотовой связью обеспечено более 1 170. При этом 229 с населением от двух человек, а в общей сложности более 28 тысяч, не имеют доступа к мобильной связи, нет банкоматов и цифрового телевидения. Основная проблема заключается в том, что многие провайдеры мобильной связи и цифрового телевидения не торопятся обеспечивать покрытие мобильной связью и «цифрой» малозаселенные регионы, так как это является невыгодным для них. А отсутствие мобильной связи и сети «Интернет», делает установку банкоматов в таких населённых пунктах невозможным. Способствовать устранению цифрового неравенства призвана специальная программа, которую с 2014 года реализуют Минцифры России совместно с ПАО «Ростелеком». Также территории подключают к интернету в рамках федерального проекта «Информационная инфраструктура» национальной программы «Цифровая экономика». В декабре прошлого года жители региона могли проголосовать за проведение интернета в отдаленные поселения с населением от 100 до 500 человек посредством Госуслуг, письменного обращения по почте, либо через местную администрацию для передачи в адрес министерства цифрового развития и связи Иркутской области. Однако, этот процесс не быстрый и требует чёткого и слаженного взаимодействия как местной администрации поселения, так и самого провайдера. Также основные проблемы связаны с последующей эксплуатацией и своевременным ремонтом мобильных станций, низким уровнем интернет-соединения. Все это также требует постоянного контроля и приня-
102
тия своевременных мер для устранения неполадок.
Стоит также подробно рассмотреть и другие проблемы цифровизации региона. Так Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации в 2019 году провел опрос среди региональных органов исполнительной власти Российской Федерации (70 субъектов РФ), в котором были заданы вопросы о проблемах регионов в области цифровых технологий. Результаты
опроса оказались следующие: трудности в подготовке качественных и компетентных кадров (18,8%), проблемы с нормативно-правовым регулированием (17,3%), невысокая бюджетная обеспеченность региона (16,9%), низкая управленческая функция в сфере цифровых технологий (16,0%), информационные сложности (11,1%), проблемы с реализацией проекта с применением «сквозных» цифровых технологий (6,0%). (см. Рис. 3)
Рис. 3. Ключевые барьеры в развитии цифровой экономики регионов
Результаты опроса показали, что выявленные проблемы при развитии цифровой экономики схожи для большей части субъектов РФ, в том числе и Иркутской области и актуальны в наши дни.
Особенности исследования
Целью исследования стало выявление мнений и оценок экспертов по имеющимся в регионе проблемам реализации национальных проектов, по разработке и внедрении цифровых технологий, и в целом развитии цифровой экономики.
В опросе приняло участие 20 экспертов в сфере цифровизации, которые проживают в Иркутской области, пользовались государственными услугами через цифровые платформы в области и других регионах; имеют профессиональное или экспертное отношение к осуществлению государственных ус-
луг. Участниками экспертного опроса выступили лица, которые так или иначе связаны с цифровизацией экономики и системы государственного управления: представители ИОГВ региона (Министерство цифрового развития и связи Иркутской области, Министерство экономического развития и промышленности Иркутской области), специалисты АНО «Диалог Регионы» (ЦУР Иркутской области), представители местных органов власти, деятели науки и образования, администраторы госпабликов, 1Т-специалисты.
Им было задано 10 вопросов для оценки уровня влияния барьеров, которые препятствуют развитию цифровой экономики и цифровизации государственного управления. Возраст опрошенных составил от 30 до 55 лет, 80% мужчины и 20% женщины, все имеют
103
два высших образования, 50% ученую степень.
Респондентам предлагалось оценить по шкале от 1 до 5, (где 5 наиболее острая проблема) влияние наиболее значимых, по их мнению, барьеров (факторов) на развитие цифровой экономики.
Опрос проводился по следующим 7 группам барьеров:
• Барьеры в подготовке кадров для цифровой экономики;
• Нормативно-правовые барьеры;
• Финансовые барьеры;
• Административно-управленческие барьеры;
• Информационные барьеры;
• Барьеры в развитии информационной инфраструктуры;
• Барьеры в реализации проектов на базе «сквозных» цифровых технологий.
Анализ результатов исследования
Лидирующими барьерами в регионе, по мнению экспертов, оказались финансовые, подготовка кадров для цифровой экономики и административно-управленческие барьеры (см.рис.4).
Далее экспертам предлагалось оценить каждую отдельно взятую проблему по ранжированию групп барьеров в развитии цифровой экономики в ре-
гионе с учетом их приоритетности. Также проводилось оценивание по шкале от 1 до 5. 1) Проблему подготовки кадров эксперты оценили в основном как нехватку квалифицированных преподавателей в данной области (3,6 среднее значение); трудности в трудоустройстве данных кадров в Иркутской области (3,4); отсутствие или нехватка цифровых платформ (программных сред) (3,2). Эксперты, говоря о данной проблеме, приводят ряд комментариев. Так по мнению, специалистов ЦУР Иркутской области, в региональных вузах практически нет дисциплин и направлений в области цифровизации (обучение либо в федеральном центре или онлайн курсы), происходит реструктуризация вузов в г. Иркутске, вследствие чего - отток профессорско-преподавательского состава. Также в регионе наблюдаются низкие заработные платы для таких специалистов, региональный уровень денежного содержания профильного специалиста значительно ниже предложений федерального центра/предложений по фрилансу, отсутствие понимания, что нужны отдельные позиции для цифровизации (не совмещение должностей, а выделение) вследствие чего и имеется высокий дефицит квалифицированных специалистов.
Рис. 4. Барьеры в развитии цифровой экономики и цифровизации государственного управления
К слову, в сфере подготовки ка- ми и средними учебными заведениями, дров для цифровой экономики высши- основные проблемы возникают в части
104
нехватки данных кадров во всех областях, отсутствия закреплённого перечня компетенций в сфере цифровой экономики, малого количества реализуемых курсов повышения квалификации по цифровой экономике. В Иркутской области готовит кадры для цифровой экономики ФГБОУ ВО «Иркутский национальный исследовательский технический университет» в рамках программы «Приоритет 2030». Университетом разработана модель подготовки IT -специалистов под запрос различных отраслей экономики: энергетики, геологии, авиастроения. Совместно с вузами СФУ, БрГУ, ИГУ университет реализует образовательный проект «Академия ИТ», связанный с подготовкой квалифицированных ИТ-специалистов для металлургического и энергетического сектора компаний En+ Group и ОК «РУСАЛ». Однако и здесь, по словам ректора ИР-НИТУ Михаила Корнякова «возникает проблема, что университеты не могут получить статус аккредитованной организации, которая осуществляет деятельность в области информационных технологий, и соответственно, на вузы не распространяются социальные, налоговые преференции как для ИТ - компаний, что приводит к оттоку специалистов из государственных образовательных учреждений».
2) Нормативно-правовые барьеры по мнению экспертов в основном заключаются в отсутствии законодательной базы, которая бы в полной мере регулировала отношения и деятельность государственных органов, организаций и граждан в цифровом пространстве (3,7); нормативно-правовое регулирование использования персональных данных, слабая защищенность данных (3,5); отсутствие целостной системы НПА по управлению проектами в регионе, связанные с регулированием процессов управления проектами и портфелями проектов (3,2). Эксперты говорят о том, что НПА в области цифровизации госуправления, в настоящее время, находятся в стадии разработки (что-то частично имеется, но не дает полное представление), требуется совершенствова-
ние законодательной базы. Что касается защиты персональных данных, то здесь присутствуют правовые коллизии, законотворческая деятельность не успевает за активным развитием цифровой сферы, имеются прецеденты распространения (разглашения) персональных данных граждан (общих, банковских, специальных и иных). НПА по управлению проектами в регионе требуют обновление до общепринятых международных стандартов, наравне с внедрением АИС «Управление проектной деятельностью» (сейчас такая работа ведется).
3) Среди административно-управленческих барьеров эксперты особо выделили: слабый уровень владения цифровыми навыками управленцев старшего поколения (3,5); низкий уровень взаимодействия между ФОИВами и субъектами РФ по вопросу цифровизации экономики (3,4); отсутствие информационной системы управления проектами с единой базой проектов в регионе (3,3). Говоря о слабом уровне владения цифровыми навыками среди управленцев старшего поколения, эксперты говорят о существовании некой ригидности среди управленцев старшего поколения, хотя и имеется категории управленцев, которые учатся и развивают навыки. Низкий уровень взаимодействия ФОИ-Вов и субъектов РФ заключается в наличии большого количества дублирующих запросов от контрольно-надзорных органов, получаемых руководителями региональных проектов, рассогласованность в периодичности предоставления информации, необходимой для подготовки отчетов по выполнению региональных проектов и др.
4) Финансовые барьеры, по мнению опрошенных, заключатся в недостаточной бюджетной обеспеченности региона для реализации мероприятий в рамках нацпроекта «Цифровая экономика РФ» (3,6) и требуется отдельное финансирование на мероприятия по информационной безопасности (3,6). Проблема недостаточной обеспеченности региона для исполнения нацпроекта возникает как раз-таки из-за не учёта различных специфических характеристик
105
региона в рамках достижения показателей нацпроекта «Цифровая экономика РФ», несбалансированность бюджетов в большинстве регионов также осложняет реализацию мероприятий в рамках нацпроекта, т.к. регионы, в таком случае, направляют средства на финансирование более приоритетных для них задач.
5) Проблема развития информационной инфраструктуры для цифровой экономики, по мнению экспертов, заключается в неравном цифровом развитии районов Иркутской области, слабая оснащённость малонаселенных пунктов районов области мобильной связью и Интернетом (4,2); неинтегри-рованные между собой информационно-аналитические системы, что приводит к необходимости повторного ввода одних и тех же данных в различные системы (4); неудовлетворительный общий уровень технического оснащения и развития районов Иркутской области (3,9). Неравенство в цифровом развитии районов Иркутской области возникает вследствие нерентабельности строительства сетей связи в малонаселённых пунктах, а в тех районах, в которых мобильная связь имеется, зачастую присутствуют проблемы, связанные с последующей эксплуатацией и своевременным ремонтом мобильных станций, низким уровнем интернет-соединения. Разработка не интегрированных между собой информационно-аналитических систем возникает, по мнению специалистов ЦУ-Ра, из-за несогласованности действий между ФОИВами. Сюда же можно отнести технические проблемы /сбои в функционировании электронных систем (Госуслуги, Электронный бюджет и др) возникающие из-за проблемы технического сопровождения ресурсов, отсутствия инфраструктуры сервиса. Часто данная функция отдается на аутсорсинг сторонним организациям. Так, например, портал Госуслуги обслуживается 10 разными организациями и сложно получить техническую поддержку.
6) Говоря об информационных барьерах в развитии цифровой экономики, эксперты выделяют проблему отсут-
ствия статистической и аналитической информации, характеризующей уровень цифровизации региона (3,3); проблему отсутствия единого информационного ресурса о реализации проектов в сфере цифровой экономики (3,2). Проблема отсутствия информации по уровню цифровизации региона, по мнению деятелей науки и образования действительно существует. В статистике показатели, характеризующие уровень развития информационно-телекоммуникационных технологий, стали разрабатывать и вводиться с 2000-х годов. Также для того, чтобы проводить качественные исследования необходимо задействовать большой массив данных, которых недостаточно.
7) Барьеры в реализации проектов на базе «сквозных» цифровых технологий (СЦТ) в регионе, по мнению экспертов, заключаются в необходимости дорогостоящих инвестиционных вложений на развитие данных проектов (3,5); в отсутствии компаний, способных вести разработку и исследования в сфере СЦТ на уровне региона (3). Из-за этого возникают трудности при достижении показателей и выполнения мероприятий в рамках нацпроекта «Цифровая экономика».
На вопрос «Как, по Вашему мнению, изменилось цифровое управление в регионе за последние 5 лет?» большинство экспертов (13 человек) ответили, что изменилось в лучшую сторону. Это определенно говорит о положительной тенденции в цифровом развитии Иркутской области. Тем не менее, в большинстве районов области достаточно низкие темпы цифрового развития, в том числе из-за наличия вышеперечисленных барьеров.
Последний вопрос был открытым, в рамках которого респонденты должны были прокомментировать, какие проблемы Иркутской области могли бы быть решены благодаря применению цифровых технологий. Здесь эксперты достаточно обширно высказались за следующие направления цифровизации в решении проблем.
Экономические - глубокое преобразование бизнес-процессов с широким
106
применением цифровых инструментов для исполнения процессов, повышение производительности труда с помощью цифровых технологий, использование цифровых технологий для управления знаниями в регионе.
Социальные - использование телемедицины для труднодоступных районов области; развитие сферы туризма в регионе;создание ЕГИС социального обеспечения, способствующей адресности начисления выплат социальной поддержки в электронном виде, контроля за данным процессом; использование технологий виртуальной и дополненной реальности для более эффективной организации образовательного процесса.
Управленческие - мониторинг наиболее актуальных проблем Иркутской области в режиме реального времени, прозрачность работы органов власти, развитие новых технологий цифрового взаимодействия; работа с обратной связью государство - население, диагностика информационных рисков, внедрение инструментов аналитики для эффективного применения в управлении. Отдельное большое направление - научно-исследовательское. Сейчас доступно создание цифровых моделей и формирование экосистемы интернета.
Таким образом, можно отметить, то в настоящее время в Иркутской области существует ряд проблем, которые препятствуют цифровому развитию региона. Проведённый экспертный опрос позволил выделить ряд основных барьеров, с которыми сталкиваются представители ИОГВ, местного самоуправления и IT-специалисты в рамках исполнения нацпроекта «Цифровая экономика». Здесь важно понимать, что решение каждой проблемы - сложная задача, возможная лишь при комплексном подходе, т.к. все они связаны с большим количеством нововведений.
Несомненно одно - требуется координация действий всех органов государственной власти, бизнеса и научных сообществ для содействия в повышении устойчивости региональной экономики в условиях кризиса, усиления инновационной направленности всех уровней
управления на основе применения цифровых технологий, принятие мер для снижения к минимуму основных барьеров в рамках цифровой трансформации Иркутской области. Данные меры поспособствуют повышению эффективности и результативности госуправления в регионе.
Литература
1. Барьеры в развитии цифровой экономики в субъектах Российской Федерации. [Электронный ресурс]: Аналитический центр при Правительстве РФ: сайт. - URL: https://ac.gov.ru/ archive/files/publication/a/25838.pdf (дата обращения 05.08.2023)
2. В 2022 году Иркутская область в рейтинге цифровой трансформации поднялась с 59 на 12 место в стране. [Электронный ресурс]: Официальный интернет-портал правовой информации Иркутской области: сайт. - URL: https://www.ogirk. ru/2023/02/09/v-2022-godu-irkutskaja-oblast-v-rejtinge-cifrovoj-transformacii-podnjalas-s-59-na-12-mesto-v-strane/ (дата обращения 05.08.2023)
3. В Иркутской области обсудили развитие цифровой экономики. [Электронный ресурс]: Интернет-портал «Российской газеты»: сайт. - URL: https://rg.ru/2022/11/25/reg-sibfo/v-irkutskoj-oblasti-obsudili-razvitie-cifrovoj-ekonomiki.html (дата обращения 05.08.2023)
4. Ардашев Р.Г. Безопасность личности в условиях виртуальности: иррациональность общественного сознания // Социальная безопасность и социальная защита населения в современных условиях. Материалы международной научно-практической конференции. Ответственный редактор А.М. Бадонов. Улан-Удэ, 2023. С. 8-11.
5. Ардашев Р.Г. Особенности сознания и психологического здоровья в условиях виртуализации // Гуманистические и экологические ресурсы Байкала в укреплении социального здоровья и межнационального согласия в молодежной среде. материалы Все-
107
российской научно-практической конференции с международным участием: тематический сборник статей. Иркутск, 2021. С. 141-144.
6. Герасимова Т.А., Москвити-на Н.В. Внедрение и развитие принципов цифровой экономики в исполнительных органах государственной власти иркутской области // Трансформация государственного и муниципального управления в парадигме цифровизации. Материалы Международной научно-практической конференции. Под общей редакцией И.А. Журавлевой, О.А. Полюшкевич,
B.Ю. Митусова. 2020. С. 65-69.
7. Москвитина Н.В. Цифровая трансформация государственного управления // Социология. 2021. № 4.
C.114-128.
8. Полюшкевич О.А. Просоциаль-ное поведение в цифровую эпоху // Стратегия и тактика социально-экономических реформ:национальные приоритеты и проекты. Материалы IX Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Вологда, 2021. С. 420-422.
9. Полюшкевич О.А. Просоциальные технологии цифрового взаимодействия // Философия и культура информационного общества. Восьмая международная научно-практическая конференция. Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения. Санкт-Петербург, 2020. С. 141-143.
10. Полюшкевич О.А. Социальное доверие как основа просоциальных практик: экспертный анализ // Экспертные институты в XXI веке: циви-лизационные и цифровые концепции меняющегося мира. Сборник научных трудов Второй международной научно-практической конференции. Науч. редактор Т.И. Грабельных. Иркутск, 2023. С. 126-129.
11. Полюшкевич О.А., Журавлева И.А., Дружинин Г.В., Москвитина Н.В. Основы цифровизации государственного и муниципального управления.
Учебное пособие. Иркутск, 2020. 163 с.
12. Журавлева И.А. «Умные города»: ожидания и страхи горожан // Социология. 2019. № 1. С. 124-129.
13. Журавлева И.А. Программа «безопасный город» в современном муниципальном управлении // Урбанистика. 2018. № 4. С. 55-62.
SOCIAL EFFECTS OF DIGITALIZATION OF PUBLIC ADMINISTRATION
Zhuravleva I.A.
Irkutsk State University
The article discusses the theoretical foundations and practical mechanisms of the social consequences of the digitalization of public administration, identifies social and managerial transformations under the influence of digitalization. The results of a qualitative study on social changes in the context of digitalization of public administration are presented.
Keywords: digitalization, public administration, social effects, digital economy.
References
1. Barriers in the development of the digital economy in the constituent entities of the Russian Federation. [Electronic resource]: Analytical Center under the Government of the Russian Federation: website. - URL: https://ac.gov.ru/archive/files/publica-tion/a/25838.pdf (accessed 08/05/2023)
2. In 2022, the Irkutsk region in the digital transformation rating rose from 59th to 12th place in the country. [Electronic resource]: Official Internet portal of legal information of the Irkutsk region: site. - URL: https://www.ogirk. ru/2023/02/09/v-2022-godu-irkutskaja-oblast-v-rejtinge-cifrovoj-transformacii-podnjalas-s-59-na-12-mesto-v -strane/ (accessed 08/05/2023)
3. The development of the digital economy was discussed in the Irkutsk region. [Electronic resource]: Internet portal of Rossi-yskaya Gazeta: website. - URL: https://rg. ru/2022/11/25/reg-sibfo/v-irkutskoj-oblasti-obsudili-razvitie-cifrovoj-ekonomiki.html (accessed 08/05/2023)
4. Ardashev R.G. Security of the individual in the conditions of virtuality: irrationality of public consciousness // Social security and social protection of the population in modern conditions. Materials of the internation-
108
Coíruo^cruH №4 2023
al scientific-practical conference. Managing editor A.M. Badonov. Ulan-Ude, 2023. S. 8-11.
5. Ardashev R.G. Features of consciousness and psychological health in the conditions of virtualization // Humanistic and ecological resources of Baikal in strengthening social health and interethnic harmony among the youth. Materials of the All-Russian scientific and practical conference with international participation: thematic collection of articles. Irkutsk, 2021, pp. 141-144.
6. Gerasimova T.A., Moskvitina N.V. Implementation and development of the principles of the digital economy in the executive bodies of state power of the Irkutsk region // Transformation of state and municipal management in the digitalization paradigm. Materials of the International scientific-practical conference. Under the general editorship of I.A. Zhuravleva, O.A. Polyushkevich, V. Yu. Mitusov. 2020. S. 65-69.
7. Moskvitina N.V. Digital transformation of public administration // Sociology. 2021. No. 4. S. 114-128.
8. Polyushkevich O.A. Prosocial Behavior in the Digital Age // Strategy and Tactics of Socio-Economic Reforms: National Priorities and Projects. Materials of the IX All-
Russian scientific-practical conference with international participation. Vologda, 2021, pp. 420-422.
9. Polyushkevich O.A. Prosocial technologies of digital interaction // Philosophy and culture of the information society. Eighth International Scientific and Practical Conference. St. Petersburg State University of Aerospace Instrumentation. St. Petersburg, 2020, pp. 141-143.
10. Polyushkevich O.A. Social trust as a basis for pro-social practices: expert analysis // Expert institutions in the 21st century: civi-lizational and digital concepts of a changing world. Collection of scientific papers of the Second International Scientific and Practical Conference. Scientific editor T.I. Rake. Irkutsk, 2023, pp. 126-129.
11. Polyushkevich O.A., Zhuravleva I.A., Dru-zhinin G.V., Moskvitina N.V. Fundamentals of digitalization of state and municipal government. Tutorial. Irkutsk, 2020. 163 p.
12. Zhuravleva I.A. "Smart cities": expectations and fears of citizens // Sociology. 2019. No. 1. P. 124-129.
13. Zhuravleva I.A. The program "safe city" in modern municipal management // Urbanis-tics. 2018. No. 4. S. 55-62.
109
