CC BY
90
Е.А. Краюшкина,
соискатель Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина
СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
^В соответствии с Конституцией и действующим законодательством Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно путем референдумов и свободных выборов главы государства, народных представителей на федеральном, региональном и местном уровнях, реализует народные правотворческие инициативы, проводит сходы. Кроме того, через органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуется представительная демократия.
На современном этапе в процессе продолжающегося реформирования политической, экономической и социальной сфер российского общества роль органов местного самоуправления во властной структуре становится первостепенной, так как они выражают интересы и чаяния жителей территорий и могут быть действенным легитимным инструментом защиты интересов граждан. В связи с этим назрела практическая, познавательная и организационноуправленческая необходимость приведения местного самоуправления в соответствие с реалиями современного российского общества. Сложность решения такой задачи усугубляется отсутствием подобного опыта в историческом прошлом, поскольку местное самоуправление в России традиционно рассматривалось как вид местного государственного управления.
Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Отсюда вытекает необходимость четкого закрепления в законодательстве компетенции органов местного самоуправления, полномочий, в рамках которых органы местного самоуправления действуют, выражая социально-политическую активность населения, независимо от органов государственной власти.
Следует отметить, что перед региональными управленческими структурами стоит нелегкая проблема определения главных направлений развития местного самоуправления на основе прав, провозглашенных Конституцией РФ. В частности, необходимо очертить круг вопросов местного значения, которые население может самостоятельно решать через местное самоуправление; установить правовую основу местных референдумов, других форм проявления активности и прямого волеизъявления народа. Требуется также определить характер взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, порядок и условия наделения их отдельными государственными полномочиями и соответствующими материальными и финансовыми средствами.
9
Серьезным препятствием для осмысления роли и значения социальных институтов местного сообщества в процессе формирования органов самоуправления в России является отсутствие сколько-нибудь устойчивой традиции исследования данных социальных институтов в их взаимосвязанности. На протяжении последних полутора веков дважды происходило практически полное отрицание накопленного исторического опыта в организации местного самоуправления, причем оба раза этот опыт объявлялся если не реакционным, то, по крайней мере, не имеющим практической ценности и значения. Разработка русскими социологами теоретических основ самоуправления является частью огромного пласта творческого наследия отечественных ученых второй половины XIX - начала XX в., когда в России стали известны первые социологические доктрины и началось становление русской школы социологии.
Интерес к самоуправлению в России впервые возник в 1860-1870-е годы в условиях осуществления земской и городской реформ. В трудах русских ученых В.Н. .Пешкова, Б.Н. Чичерина, А.И. Васильчикова и других рассматривались естественно-правовые основы самоуправления, его возможности в российских условиях, формы взаимоотношений органов самоуправления с государственными структурами власти. Предложенный исследователями анализ был достаточно содержательным и во многом сохраняет свою актуальность.
Современную систему местного управления пока сложно назвать самоуправлением, поскольку она стоит на пороге крупномасштабной перестройки организационно-территориальной структуры. Можно надеяться, что реформа не только изменит, но и создаст надлежащий институт местного самоуправления, преследуя основной целью более реально обозначить перечень вопросов местного значения и дифференцировать их в зависимости от типа муниципального образования.
Что касается перечня вопросов и круга полномочий, речь главным образом идет об их финансировании из местных доходных источников при сохраняющейся тенденции к централизации ресурсов. Процесс сам по себе противоречивый, но пока это один из способов стимулирования работы местной власти. Зная точный круг своих полномочий и ответственности, чиновники смогут более эффективно решать возложенные на них задачи управления. Кроме того, предстоящая реформа призвана обеспечить продвижение к социальному типу общества, аналогичному западному [1].
Одним из инструментов повышения социальной эффективности муниципального развития является межмуниципальное сотрудничество. Деятельность советов муниципальных образований Российской Федерации, их единого общероссийского объединения позволяет распространять опыт наиболее успешного с социальной точки зрения решения вопросов местного самоуправления, совместно разрабатывать и применять результативные механизмы управления в сфере муниципальной деятельности.
Для повышения эффективности муниципального управления необходимо также тесное взаимодействие с экспертным сообществом, которое может осуществляться как отдельными муниципальными образованиями, так и их объединениями, причем подобное сотрудничество является взаимовыгодным. Кро-
ме того, важно уделить особое внимание социальному партнерству с бизнесом, смысл которого состоит в конструктивном взаимодействии между органами власти, коммерческими и некоммерческими организациями для наиболее эффективного решения социальных проблем. Местное самоуправление, представляя интересы местного населения, в рамках своих полномочий обеспечивает решение социальных проблем через реализацию проектов.
На подготовительном этапе эффективность местного самоуправления зависит от двух основных факторов: определения источников финансирования и кадровой обеспеченности. Принятие Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» потребовало от субъектов Федерации выделения значительных дополнительных средств на его исполнение [2]. Задачей регионов было сохранить достигнутую динамику финансирования этих расходов.
Одной из главных проблем реформы, влияющих на эффективность работы новой системы местного самоуправления, стала обеспеченность финансовыми ресурсами. Гарантией финансирования выступает ст. 83 «Новые виды расходов бюджетов» Бюджетного кодекса РФ [3], в соответствии с которой федеральными властями должны выделяться средства на исполнение реформы или определяться источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе должна осуществляться передача необходимых финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.
Немаловажную роль в решении этой проблемы, безусловно, играет эффективная муниципальная экономическая политика, тенденции которой сводятся к расширению границ в выборе муниципалитетами инструментов экономической политики, увеличению их возможности в долгосрочной перспективе использовать в подобном качестве муниципальную собственность. Это, вероятно, снизит риск злоупотребления полномочиями со стороны муниципалитетов и предотвратит неэффективное расходование средств, но в то же время лишает местные органы власти стимулов к проведению экономической политики, направленной на их развитие.
Что касается кадровой обеспеченности, то проблемы подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров ждут своего разрешения на уровне местной власти не первый год. Пик этой проблемы в регионах пришелся на конец 2005 - начало 2006 г., когда необходимо было обеспечить квалифицированными кадрами вновь созданные по поселенческому принципу муниципальные образования. Сегодня перед субъектами РФ и муниципальными образованиями стоит задача обеспечить обучение и повышение квалификации будущих муниципальных служащих. Возросшее количество муниципальных образований требует решения вопроса подготовки кадров как для вновь созданных,
так и для имеющихся муниципальных образований, служащие которых должны быть адаптированы к новым реалиям федерального законодательства. Кадровая проблема усугубляется и повышенными требованиями к руководителям муниципальных образований.
Потребность позитивных перемен в кадровой политике очевидна, однако прежние стереотипы продолжают работать, создавая устаревшие структуры, порождая бюрократизм и неэффективные решения, сдерживая инновационные процессы в управлении. Прежде всего это объясняется игнорированием основополагающего принципа управления социальными системами: необходимо четко формулировать цели и задачи общества в целом, его отдельных подструктур, отвечающие вызову перемен. Их отсутствие и неопределенность в первую очередь мешают созданию профессионально подготовленных кадров-управленцев, снижают уровень обоснованности принимаемых управленческих решений, не позволяют использовать творческий потенциал специалистов, местных сообществ.
Понимая важность социально-экономических и политических факторов, трудно все же переоценить роль профессионально мотивированных к муниципальной службе кадров государственного и муниципального управления. Безусловно, завести сложный механизм кадровой политики невозможно без определяющего механизма развития, отвечающего современным требованиям профессиональных и личных качеств управления.
Значительное место в реформировании местного самоуправления занимают социальные проблемы. По сути, проблемы остались прежними - в ту или иную сторону смещены лишь их акценты. При этом большинство жителей четко указывают на приоритетность современных забот муниципального уровня, ясно понимая, что только экономическое развитие обеспечивает благополучие и качество жизни людей, поэтому органам местного самоуправления необходимо заботиться о перспективах экономики [4]. Осложняет процессы низкий уровень самоорганизации: жители не проявляют достаточной настойчивости и трудовой активности в решении муниципальных проблем. Причин, объясняющих сложное социально-экономическое положение муниципальных образований, по-прежнему несколько. Отрицательно воздействовали на местное самоуправление взаимоотношения между субъектами управления различных уровней в сфере экономики, между федеральными, региональными и местными органами власти.
Большинство муниципальных образований практически не имеют рациональной финансовой и социально-экономической политики. Из-за отсутствия опыта разработки стратегического планирования и управления инвестиционными проектами деятельность местных органов власти зачастую оказывается неэффективной, и в этом также сказывается недостаток кадрового потенциала.
Органы местного самоуправления слабо осуществляют переход к экономическим методам координации. В большинстве из них не сформированы рациональные взаимоотношения с предприятиями различных форм собственности. Существует потребность в более активном участии работников в деятельности предприятий: в прибыли, собственности и управлении. Работники разобщены, каждый борется за выживание самостоятельно, медленно растет внутренняя
трудовая мотивация, отражающая потребность в соучастии, повышении эффективности и качества работы. Результаты исследований указывают на необходимость модернизации форм и методов работы местного самоуправления не только с руководителями предприятий, но и с работниками, стремящимися к самовыражению и самореализации [5].
Таким образом, можно предположить, что реформирование местного самоуправления позволит выйти современному институту управления на качественно новый уровень, обеспечивая эффективное функционирование всех необходимых социальных институтов местной власти, и, обладая всеми необходимыми ресурсами, местное управление сможет превратиться в самостоятельный институт именно самоуправления.
Библиографический список
1. Савранская, О. Л. О вопросах местного самоуправления [Текст] / О. Л. Савранская // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 3. - С. 10-13.
2. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // www.ecsocman.edu.ru
3. Бюджетный кодекс РФ от 17 июня 1998 г. // www.budjet.biz
4. Киричук, С. Эффективность работы органов местного самоуправления: направления муниципально-административной реформы [Текст] / С. Киричук, Л. Еременко // Проблемы теории и практики управления. - 2006. - № 9. - С. 14-18.
5. Цветкова, Г. Вопросы эффективности местного самоуправления [Текст] / Г. Цветкова // Экономист. - 2006. - № 9. - С. 53-59.
В.А. Кузьмина,
аспирант Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В КОНТЕКСТЕ СОЦИАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ
I I роисходящие в российском социуме структурные и функциональные изменения повышают доминанту новых моделей социального взаимодействия государственной гражданской и муниципальной службы и, соответственно, потребность в специальных комплексных междисциплинарных ис-
