CC BY
92
Емкость государственного сектора экономики: поиски оптимума
4. Бирюков В., Кузнецова Е. Госсобственность и госсектор в рыночной экономике // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 12. С. 57-64.
5. Клинова М.В. Сфера государственных услуг в городах Франции и ЕС // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 1995. Вып. 5.
6. Фоминых А. Сопоставление эффективности государственного и негосударственного секторов: статистический подход // Вопросы экономики. 2004. № 9. С. 64-75.
7. Эклунд К. Эффективная экономика: шведская модель. М.: Экономика, 1991.
8. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. М.: Наука, 1995.
УДК 658.310
А.М. Киселева
Омский государственный университет
СОЦИАЛЬНОЕ ПАРТНЕРСТВО ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Perfection of mutual relations of bodies of municipal authority and territorial public self-management aspires to the civilized forms of co-operation more and more. Equal in rights interaction of these institutes on the basis of social partnership will provide high-grade inclusion of a public level of social management in system of strategic management with municipal formation.
Система местного самоуправления включает в себя два уровня власти и управления: общественный (уровень местного сообщества) и необщественный (административный). Административный уровень определяет третью составляющую системы власти и управления после федеральной и региональной. Общественный уровень управления являет собой мощную структуру общественной власти, выражает настроения конкретных индивидов и местного сообщества в целом и может оказывать, таким образом, управленческое воздействие на них и на административный уровень. В общей иерархии уровней государственного и местного управления он становится четвертой, собственно социальной структурой управления и представлен территориальным общественным самоуправлением (далее -ТОС).
Территориально-общественный уровень местного самоуправления, включая в себя организационно-массовые отношения, представляет собой социальные организации населения по внутритерриториальному принципу, т. е. на основе совместного проживания на определенном территориальном пространстве (микрорайоне), и общих социальных интересов. ТОСы наделены посредническими полномочиями между населением конкретной территории и структурами местной власти по привлечению граждан к непосредственному участию в обсуждении условий проживания и перспектив развития территории.
Как справедливо замечают И.М. Модель и Б.С. Модель, на современном этапе развития гармонизации социальных отношений между структурами гражданского общества и органами власти стабилизирующую функцию социального взаимодействия могло бы выполнять социальное партнерство [1, с. 94]. Соглашаясь с этой точкой зрения, мы полагаем, что и на муниципальном уровне также важно подойти к формированию нового типа взаимоотношений местной власти и местного сообщества - социальному партнерству, представляющему собой одну из форм социального взаимодействия.
С одной стороны, ТОС решает проблемы, возникающие в конкретном территориальнообщественном образовании и целенаправленно обеспечивает реализацию и удовлетворение социальных интересов населения данного территориального образования. Но без взаимодействия с административным уровнем внутритерриториальная система управления практически не может функционировать. Она получает от него финансовую, техническую, интеллектуальную, правовую помощь для обеспечения своей деятельности. С другой стороны, в соответствии с принципом комплементарности без поддержки территориально-общественного уровня управления местные органы власти лишь дублируют государственную власть и не являются легитимными. Отдельное выделение и функционирование четвертого управленческого уровня (территориально-общественного) обусловливает правомочность власти уровня местного самоуправления.
© А.М. Киселева, 2005
11
А.М. Киселева
Востребованность местного самоуправления как наиболее адекватного института низового уровня управления стало результатом исчерпывания ресурсов единой административно-командной системы государственного управления. В дальнейшем внешнеполитические и внешнеэкономические факторы, внутреннее социально-экономическое состояние государства, включая социокультурный уровень населения, в сочетании с интенсивным переходом к рыночным методам хозяйствования, потребовали дифференцированного подхода к управлению социально-экономическим развитием муниципальных образований, исходя из местных условий и возможностей, профессионализма и целевой ориентации местных руководителей. И на определенных локальных территориях уже внутри муниципальных образований (городских микрорайонов, кварталов, дворов, домов) стало логично поручить контроль за состоянием местных дел самому населению данных территорий, дать возможность реализовать собственные инициативы по улучшению условий проживания. И хотя на этой территории действовали и действуют домовые и квартальные комитеты, советы ветеранов, общества инвалидов, клубы многодетных семей и разные жилищные организации вплоть до товариществ собственников жилья и кондоминиумов, именно ТОС заняло доминирующее положение в социальном управлении на территориях. При этом причиной, обуславливающей признание ТОС наиболее функциональной формой гражданской активности населения, является его очевидное и реальное соответствие сущности и духу института местного самоуправления.
Критериями, обеспечивающими содержательное сходство территориального общественного и местного самоуправления и позволяющими подчеркнуть приоритет территориального общественного самоуправления по отношению к другим формам организации населения, являются:
1) конституционность: право населения как на местное самоуправление, так и на ТОС закреплено в Конституции и соответствующих федеральных и региональных законах;
2) территориальность: ТОС и местное самоуправление действуют на конкретных, закрепленных административным актом и уставами территориях;
3) гражданская легитимность: источником управленческой воли и формирования органов управления как для общественного, так и для местного самоуправления является местное сообщество;
4) функциональность: ТОС и местное самоуправление функционируют целенаправленно для реализации общественных потребностей населения, защиты его прав и интересов как в рамках решения вопросов местного значения (компетенция органов муниципальной власти), так и осуществления собственных и делегированных со стороны местного самоуправления полномочий (компетенция территориального общественного самоуправления).
Но пока отношения современных территориальных общественных образований все еще напоминают не столько равноправные отношения самоорганизованного населения с представительными органами местной власти, сколько отношения «просителя» и «патрона», оставшиеся в наследство от жестко централизованной модели советского периода. В этом заключается основное противоречие административного и общественного уровней. Сторонники и активисты ТОС считают актуальным и необходимым организацию полномочных общественных органов социального управления именно в целях защиты прав и интересов населения. Органы местной власти до сих пор пытаются при помощи территориально-общественных организаций лишь усилить степень своего политического воздействия на местное сообщество. И первые комитеты общественного самоуправления, появившиеся в России еще в 1988 г., связаны именно с проведением эксперимента по изменению политической системы управления городом.
За время своего существования ТОС прошло несколько организационных этапов.
1. Конец 1980-х - начало 1990-х гг. - этап становления органов ТОС в Москве и в ряде других городов. Закончился этот этап практическим развалом новообразованных структур в связи с материальными трудностями, конфликтной ситуацией во взаимоотношениях с органами муниципальной власти, политическим давлением после событий 1993 г. и разгоном Советов.
2. Этап «новой волны» развития и активизации разных форм организаций местного сообщества на основе реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
3. Этап начала жилищного и жилищно-коммунального реформирования, выразившийся в стремлении властей обеспечить приватизацию жилья и ускоренное создание товариществ собственников жилья и кондоминиумов без устойчивых и активных местных сообществ.
4. Этап роста и укрепления уже более ответственных отдельных организаций населения по месту жительства, консолидация разных структур ТОС, действующих одновременно на территории, отра-
12
Социальное партнерство органов муниципальной власти...
жающий первые проявления партнерских отношений организаций ТОС с органами и структурами муниципальной власти.
5. Этап сближения жилищных самоорганизаций с организациями ТОС - объединение всех самодеятельных форм местного сообщества в едином процессе реализации жилищно-коммунальной реформы, реформы местного самоуправления и механизма совершенствования ТОС.
6. Этап социальной интеграции всех форм ТОС в систему социального управления территорией на основе взаимодействия и социального партнерства с властными и предпринимательскими структурами.
Социальное место и значение ТОС определяется его функциональными, организационными, управленческими, правовыми особенностями, степенью его интегрированности в систему институтов власти и управления. При этом полномочия ТОС четко ограничены территориально. Территориальные общественные организации выступают как субъекты управления в рамках своего территориального пространства, функционируя и развиваясь самостоятельно, исходя из поставленных перед собственным микрорайоном задач. Но в то же время органы ТОС не обладают властными функциями по отношению к населению, они могут создаваться только по инициативе населения, а их компетенция определяется самими гражданами при формировании этих органов. Именно население само решает, какие собственные инициативы оно будет осуществлять в рамках предмета деятельности ТОС - вопросов местного значения. Законодательством субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований устанавливаются лишь права ТОС при осуществлении своей деятельности и во взаимоотношениях с органами местного самоуправления.
Степень социальной интегрированности в сложившуюся в стране систему управления необходимо определять на основе анализа текущей деятельности органов ТОС с учетом диагностики состояния вовлеченности населения в систему территориального самоуправления.
В то же время далеко не все жители муниципального образования участвуют или испытывают желание участвовать в его управлении и решении местных проблем. В.И. Франчук отмечает наличие «нецеленаправленных» социальных субъектов и «избыточности» муниципального образования как организации [3, с. 28]. Для того чтобы расширить возможности управления, местным органам власти следует допускать к участию в принятии решений те группы и слои населения, которые обнаруживают и ставят перед ней проблемы. Поскольку местные условия проживания, местные интересы и для муниципального образования, и для местного сообщества стоят на первом плане, то всякая небрежность в организации системы местного самоуправления сказывается весьма ощутимо для них самих. Поэтому передача осуществления функции социального управления на территориальном уровне местному сообществу со стороны органов муниципальной власти дает ощутимые выгоды. Еще в XIX в. А. Гра-довский отмечал, что местность сама по себе это формальное подразделение, созданное для удобства управления страной. Общность интересов населения, проживающего на данной территории, является основанием для появления самоуправления (цит. по: [4, с. 14]).
Одна из причин низкой активности местного сообщества обусловлена недостаточным проявлением эффекта сегрегации в сфере расселения населения города. Сегрегационные тенденции в современном обществе являются важнейшим источником самоорганизации населения в условиях города. Расселение городского населения, начиная с периода возникновения городов, осуществлялось либо по профессиональному, либо по этническому принципу [2, с. 69]. По мере развития и расширения городов сегрегационный эффект стал проявляться существенно меньше, что не могло не привести к ослаблению коммуникационных связей между людьми и, как следствие этого, к снижению степени самоорганизации населения. Ослабление коммуникационного взаимодействия на дворовом уровне, и особенно на уровне микрорайона, привело к концентрации общественного интереса на уровне семьи.
Другой причиной является неготовность жителей участвовать в процессе самоуправления собственной территорией. Причем на данном этапе эта неготовность проявляется уже не столько в пассивности или безразличии населения, сколько в сложившихся представлениях в обществе:
1. Неразвитость массовой политической культуры: незнание гражданами собственных прав и возможностей участия в решении местных вопросов, выдвижении и реализации собственных инициатив, а также неверие в реальность такого участия.
2. Недоверие органам муниципальной власти по поводу их стремления вовлечь жителей в реальные процессы управления территорией;
3. Недостаток информационной, организационной, финансовой и методической базы для реализации гражданских инициатив.
13
А.М. Киселева
При таких условиях дальнейшая активизация структур ТОС возможна лишь при сохранении и повышении потребности в них со стороны как населения, так и муниципальных органов власти. И при переходе к стратегическому управлению социально-экономическим развитием муниципального образования в качестве составной части стратегии может и должна разрабатываться программа системы ТОС, взаимодействующая с органами власти и управления муниципальным образованием и другими субъектами городского развития на основе социального партнерства. Опыт развития конкурентных отношений между европейскими городами показывает, что в этих отношениях выигрывает тот город, который реализует внутригородскую стратегическую политику информированного согласия с местным сообществом и находит у населения реальную поддержку своим начинаниям. А ведь энергия местного сообщества, возможности самоорганизации жителей для решения проблем местного значения до сих пор используются далеко не полностью из-за отсутствия грамотно выстроенных взаимоотношений с местной администрацией и из-за недостатка локальных инвестиций в систему ТОС. В то же время не выработан механизм оценки экономической и социальной эффективности вложений органов власти в развитие инфраструктуры территориального самоуправления, для того чтобы они имели возможность реально влиять на процессы формирования социального партнерства. Организация включения населения в разработку и реализацию планов стратегии городского социально-экономического развития с учетом планов развития ТОС, формирование социальных статей муниципальных бюджетов при ориентации на социальные программы и проекты местного сообщества, определение пользы гражданских инициатив - все это также должно обеспечить совершенствование взаимоотношений административного и общественного уровней социального управления, чтобы органы ТОС превратились в полноценных партнеров власти и ее структур.
1. Модель И.М., Модель Б.С. Власть и гражданское сообщество России: от социального взаимодействия - к социальному партнерству. Екатеринбург: УрО РАН, 1998.
2. Трущенко О.Е. Престиж центра: Городская социальная сегрегация в Москве. М.: Socio-Logos,
1995.
3. Франчук В.И. Основы современной теории организации / Ин-т организационных систем. М.,
1995.
4. Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль: ЯрГУ, 1996.
УДК 331.6
А.Г. Бреусова
Омский государственный университет
ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ВТОРИЧНОЙ ЗАНЯТОСТЬЮ В РЕГИОНЕ
In the article direction stage of secondary employment are described. The special management measure in region are offered. Measure take into account different situations on labor market of the region. Different situations are offered situations of deficiency ore surplus supply, equality supply and demand in the labor market.
Вторичная занятость - элемент любого рынка труда. В зависимости от социально-экономических условий ее масштабы в регионах могут быть различны. При организации процессов регулирования занятости на уровне региона необходимо иметь в виду, что влияние вторичной занятости на рынок труда носит неоднозначный характер. С одной стороны, вторичная занятость является одним из элементов гибкого рынка труда и, следовательно, инструментом подстройки имеющейся на рынке труда рабочей силы. Выполнение этой функции вторичной занятостью способствует появлению значительного числа предприятий, способных быстро реагировать на изменение рыночной конъюнктуры. Но с другой стороны, наиболее мобильные работники займут более одного рабочего места, а кто-то останется совсем без работы. В связи с этим актуальными являются вопросы управления вторичной занятостью.
При развитии и совершенствовании взаимодействия предприятий и территории на рынке труда и непосредственно в сфере занятости проблемные точки рынка труда особенно проявляются на уровне субъекта РФ. Поэтому именно здесь и следует осуществлять наиболее значительные действия по управлению вторичной занятостью. В системе многоэтапного управления национальным рынком тру-
© А.Г. Бреусова, 2005
14
