CC BY
715
М.В. Лушникова
Лушникова Марина Владимировна — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры трудового и финансового права Ярославского государственного университета имени П.Г. Демидова
Социальное партнерство как институт демократизации правотворчества: сравнительно-правовой анализ
Правовые модели социального партнерства. В зарубежной практике сложились две основные модели социального партнерства в сфере труда. Первая модель применяется в странах Евросоюза и ряде других стран. Она характеризуется активным вмешательством государства в регулирование трудовых отношений, особенно в странах Северной Европы, основана на принципах трипартизма и включает три уровня: общенациональные коллективные соглашения, отраслевые (стандартные) и местные (региональные, заводские) коллективные договоры. В настоящее время в этих странах, по мнению Международной организации труда (МОТ), очевидна тенденция в направлении некоторой децентрализации, тогда как общенациональные и отраслевые коллективные переговоры утрачивают свое значение. Но европейская модель трудовых отношений в целом сохраняет приверженность к общенациональным консультациям и переговорам. Европейцы не склонны соглашаться с чрезмерным неравенством, они рассчитывают на то, что государство должно исправлять социальные последствия функционирования рыночной экономики, государство должно обеспечить социальную защиту, минимальный гарантированный доход.
Вторая модель социального партнерства, по терминологии МОТ, «волюнтаристская модель», зародилась в Англии, она также имеет место в таких странах, как Канада, США, Новая Зеландия, Австралия и в большинстве развивающихся стран Азии, Латинской Америки и англоговорящих стран Африки. Она, как правило, сводится к низовому уровню, уровню коллективных договоров на предприятиях, и значительно реже переговоры и соглашения осуществляются на региональном и отраслевом уровнях. Организации предпринимателей и профсоюзы вмешиваются в социально-трудовые отношения опосредованно, активно участвуя в законодательной и политической деятельности. В рамках названной модели социального партнерства, которая в ее чистом виде представлена в США, именно социальные партнеры формируют (регулируют) трудовые отношения, тогда как функция законодательства (государства) заключается в организации коллективных переговоров и установлении правил социального диалога. Объединение Европы, европейское законодательство стали причиной модификации рассматриваемой модели. Так, от Великобритании это потребовало предусмотреть обязательные консультации по коллективным увольнениям и рабочему времени, а также образование органов рабочего представительства — советов предприятий.
Социальное партнерство в странах на постсоциалистическом пространстве Центральной и Восточной Европы, бывших союзных республик СССР. Значительным событием конца 1990-х годов стало крушение социалистической экономической системы в названных странах. Переход к рыночным отношениям сопровождался кризисными явлениями в экономике, снижением уровня доходов населения и т. д. В этих условиях в постсоциалистических странах остро встал вопрос о выборе модели социального диалога в сфере труда. Большинство стран, в том числе и Россия, сделали свой выбор в пользу трехстороннего сотрудничества социальных партнеров и государства, трехсторонних консультаций и трех-двусторонних коллективных соглашений и договоров на национальном, межотраслевом, отраслевом, территориальном и локальном уровнях.
На выбор этой модели в значительной мере повлияла позиция МОТ. Она культивировала значение трипартизма, поскольку и сама организация строилась на принципе трехстороннего взаимодействия представителей правительств, союзов работодателей и профсоюзов государств-участников. Кроме того, прошлый опыт централизованного государственного регулирования социалистических трудовых отношений в определенной мере диктовал сохранение этой функции в «руках государства», но ее реализация в новых условиях должна проходить на основе консультаций с социальными партнерами. В этой связи в странах постсоциалистического пространства были созданы трехсторонние советы, их полномочия различаются по странам, но в основном эти органы имеют совещательный или совещательно-рекомендательный статус, в ряде случаев в их рамках могут заключаться генеральные соглашения (Венгрия, Чехия, Казахстан, Белоруссия, Россия и др.). Эти трехсторонние органы используются правительствами для консультаций перед принятием важных решений в социально-трудовой сфере, среди них Совет по примирению интересов в Венгрии, созданный в 1990 году, Комиссия по согласованию интересов в Болгарии (1990 г.), Фонд социального мира в Польше (1993 г.) и др. Так, в
Венгрии национальный трехсторонний Совет выполняет целый ряд функций: определение минимального размера оплаты труда на следующий год; разрешение коллективных трудовых споров; участие в формировании политики и законодательства по вопросам труда и занятости. Большинство трехсторонних советов действуют на основе законодательных актов, немногие — по трехстороннему соглашению. В России такими постоянно действующими органами социального партнерства стали трех-или двусторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
Другой характерной особенностью правовой модели социального партнерства в постсоциали-стических странах стало ее «строительство сверху», то есть формирование этой модели государством. Многими исследователями подчеркивается тот факт, что в отличие от стран Запада, где социальное партнерство возникло в результате длительной и упорной борьбы за свои права трудящихся и их профсоюзов, то есть «снизу», в рассматриваемых странах социальное партнерство насаждалось «сверху», как один из механизмов регулирования рынка труда. В России первым шагом по созданию правового механизма социального партнерства был Указ Президента РФ от 15 ноября 1991 года № 212 «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)». Этим Указом вводилась многоуровневая система социального партнерства в области социально-трудовых отношений и разрешения трудовых конфликтов. Она включала следующие уровни: общенациональный, уровень субъекта Федерации; территориальный, отраслевой и уровень предприятия. Затем принимается Закон РФ «О коллективных договорах и соглашениях» (1992 г.), который конкретизирует уровни социального партнерства по типам (видам) заключаемых коллективных соглашений и договоров, устанавливает процедуру коллективных переговоров, порядок заключения соглашений и ответственность сторон1.
Возвращаясь к истории формирования правовой модели социального партнерства в постсоциа-листических странах следует также остановиться еще на одной ее особенности. Это недостаточная независимость и самоидентификация социальных партнеров, особенно представителей работодателей. Что касается профсоюзов, то во всех странах наблюдался сложный процесс, с одной стороны, — реформирования прежних традиционных профсоюзов, сформировавшихся в период социалистического строительства, с другой — зарождение новых независимых профсоюзов. В ряде стран этот процесс сопровождался расколом и конфронтацией в профсоюзной среде. В России доминирующие позиции сохранил реформированный профсоюз, ныне — Федерация независимых профсоюзов (ФНПР). Намного сложнее складывалась ситуация с другим социальным партнером — союзами работодателей. Если на Западе такие объединения создавались как вызов, реакция на существование профсоюзного движения, то в странах социалистической ориентации с господством государственной формы собственности такие союзы работодателей в принципе не могли получить распространения. В большинстве стран правовая база социального партнерства появлялась до становления самодостаточной структурированной стороны социального партнерства — представителей (союзы) работодателей. В европейских постсоциалистических странах в связи с последующим их вступлением в ЕС получила развитие еще одна форма социального партнерства — советы предприятий. Законодательство ЕС предусматривает обязательное создание на предприятиях стран-членов ЕС органов наемных работников, наделенных консультативно-информационными функциями. Таким образом, получает распространение «многоканальная» система представительства интересов работников, не только профсоюзами, но и органами рабочего представительства.
Одной из тенденций развития правового механизма социального партнерства в рассматриваемых странах является их ориентация на унифицированные на уровне международно-правовых стандартов модели социального партнерства. Так, для стран СНГ в этой роли выступает Модельный закон о социальном партнерстве, принятый на двадцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (постановление № 27-14 от 16 ноября 2006 года)2. Закон определяет организационные, правовые и экономические основы функционирования системы социального партнерства как важнейшего механизма регулирования социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений, цели, принципы, уровни, формы социального партнерства, основные права социальных партнеров: на информацию, коллективные переговоры и др. Для европейских стран, а также Российской Федерации особую роль играет Европейская социальная Хартия (1996 г., пересмотренная). Стороны названной Хартии признают в качестве целей своей политики создание условий, обеспечивающих осуществление основных трудовых прав и принципов, в том числе право работников и работодателей на объединение, право на коллективные переговоры и коллективные действия по защите своих прав, право на информацию и консультации. Эти права составляют ядро правового механизма социального партнерства.
Таким образом, правовые средства социального партнерства в зависимости от национальных особенностей варьируется от консультационных форм сотрудничества социальных партнеров до принятия
1 Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 17, ст. 890.
2 Информационный бюллетень Международной Ассамблеи государств-участников СНГ. 2007. № 39.
ими совместных решений, коллективных соглашений и договоров и охватывают участников от низового уровня предприятий и фирм до общенационального. МОТ считает, что невозможно предложить единую идеальную модель социального партнерства, которая способствовала бы социально-экономическому росту лучше, чем другая модель. При этом МОТ в конвенциях и рекомендациях определила основные формы и уровни сотрудничества трудящихся, работодателей и государства, а равно и правовые принципы их социального партнерства. Международные стандарты коллективных трудовых прав составляет базу для становления и развития национальных моделей социального партнерства.
Российская модель социального партнерства. На наш взгляд, социальное партнерство по своей сути означает не что иное, как правовой механизм регулирования коллективных трудовых отношений. Российская модель социального партнерства сводится именно к модели этого правового механизма, вне которого социальное партнерство превращается в ничем не подкрепленный набор благих пожеланий. В рамках одной статьи не представляется возможным дать относительно полную характеристику российской модели правового механизма социального партнерства, так как для этого потребуется отдельное исследование или большой специальный раздел1.
На наш взгляд, в настоящее время в российской науке имеют место два основных, концептуальных подхода к правовому опосредованию социального партнерства. В соответствии с первым социальное партнерство рассматривается как новый институт общей части трудового права,2 либо как новый генеральный институт «социальное партнерство», имеющий сложную структуру, включающий субинституты коллективного договора, коллективных соглашений3. Такая трактовка во многом основана на позиции законодателя, обособившего в структуре Трудового кодекса (далее — ТК) РФ специальный Раздел II «Социальное партнерство в сфере труда». В этой связи И.Я. Киселев (1932—2005) отмечал, что «...наличие в Кодексе специального раздела «Социальное партнерство в сфере труда» составляет уникальную черту нашего трудового законодательства»4. Обоснованность такой «уникальности» вызывает сомнение у многих ученых-трудовиков.
Второй подход к правовому опосредованию социального партнерства основан на более широком определении социального партнерства и взгляды ученых-приверженцев этого направления в той или иной степени варьируются. Социальное партнерство рассматривается в качестве функции, цели трудового права. В ТК РФ в качестве одной из основных задач трудового законодательства является создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства (ст. 1). Так, И.Я. Киселев писал о социальном партнерстве как социологическом, этическом понятии, а законодателю отводится роль «гаранта», устанавливающего правовые рамки диалога социальных партнеров. Более того, ученый особо отмечал, что «в международно-правовой практике, в частности в актах и публикациях МОТ, применяется чаще всего
_ Ущ/ _ _ _ Ущ/ _ 5
термин «социальный диалог», а не «социальное партнерство», принятый нашим законодателем»5.
Ряд ученых определяет социальное партнерство как способ регулирования социально-трудовых отношений между работниками (их представителями) и работодателями (их представителями), основывающийся на взаимном учете интересов каждой из сторон, уважении этих интересов. Социальнопартнерское и, соответственно, коллективно-договорное регулирование отношений включается в качестве необходимой составляющей в современный механизм правового регулирования трудовых и связанных с ними отношений наряду с индивидуально-договорным и публичным государственноправовом регулировании6. В.М. Лебедев обоснованно ставит знак равенства между коллективным трудовым правом и социальным партнерством в сфере труда, однако предпочитает применять исключительно первый из этих терминов7.
Социальное партнерство рассматривается многими учеными-трудовиками также в качестве принципа в области правового регулирования труда. Развитие принципа социального партнерства требует совершенствования коллективно-договорного регулирования трудовых отношений, создания и обеспечения систем участия персонала в делах предприятия, а следовательно, и совершенствования коллективных средств правового регулирования труда8. В ТК РФ социальное партнерство провоз-
1 См.: Лушникова М.В., Лушников А.М. Социальное партнерство в сфере труда. Ярославль, 2008; Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права: в 2 т. М., 2009. Т. 1. С. 8—219.
2 См., например: Гейхман В.Л., Дмитриева И.К. Трудовое право. М., 2011. С. 122—123; Трудовое право России / под ред. С.Ю. Г оловиной, М.В. Молодцова. М., 2008. С. 116.
3 См.: Трудовое право России / под ред. А.М. Куренного. М., 2008. С. 140—143; Комментарий к Трудовому кодексу РФ / под ред. О.В. Смирнова. М., 2008. С. 80—81.
4 Киселев И.Я. Сравнительное трудовое право. М., 2005. С. 251.
5 Там же.
6 См.: Трудовое право России / под ред. С.П. Маврина и Е.Б. Хохлова. М., 2012. С. 156 и далее (автор главы
В.А. Сафонов). С. 52.
7 См.: Трудовое право / под ред. В.М. Лебедева. М., 2011. С. 78 и далее.
8 См. например: Курс российского трудового права / под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. СПб., 1996. Т. 1. С. 160—161.
глашается в качестве одного из основных принципов правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (ст. 2).
По нашему мнению, социальное партнерство следует рассматривать как правовой механизм регулирования коллективных трудовых отношений, который включающий регулятивную и охранительную части. Эта позиция получила поддержку и развитие в трудах ряда ученых и практиков1. На наш взгляд, коллективные (социально-партнерские) правоотношения по своей природе являются производными от трудового правоотношениями. Их субъектами выступают коллективные субъекты (профсоюзы, союзы работодателей, коллективы работников) в лице своих представителей, а также иные участники (органы социального партнерства, представители государства, органы по разрешению коллективных трудовых споров). Эти коллективные (социально-партнерские) отношения складываются по поводу проведения коллективных переговоров и заключения коллективных договоров и соглашений; участия работников и их представителей в управлении организацией, профсоюзного представительства и защите прав работников, проведения взаимных консультаций, переговоров по вопросам регулирования трудовых отношений. Это охватывается регулятивной частью правового механизма социального партнерства.
Коллективные трудовые споры, нарушения коллективных трудовых прав являются основанием возникновения коллективных (социально-партнерских) охранительных правоотношений по разрешению коллективного конфликта. Это составляет охранительную часть правового механизма социального партнерства, которая включает в себя примирительно-посреднические процедуры разрешения коллективных трудовых споров, в том числе право на забастовку.
Модельный закон «О социальном партнерстве СНГ» (2006 г.) определяет социальное партнерство как взаимодействие органов государственной власти, объединений работодателей и профсоюзов в определении и проведении в жизнь согласованной социально-экономической политики, политики в области трудовых отношений, а также двусторонние отношения между работодателями и профсоюзами, направленные на обеспечение согласования их интересов в порядке, определяемом законодательством. По сути, речь идет о правовом механизме социального партнерства: нормы, социальнопартнерские правоотношения и акты реализации коллективных прав социальных партнеров.
В ТК РФ также прослеживается, на наш взгляд, идея легализации социального партнерства как правового механизма регулирования коллективных отношений. В кодексе дается определение социального партнерства как многоуровневой системы взаимоотношений, основанных на принципе трипартизма (ст. 23); названы принципы (ст. 24), стороны и участники социального партнерства, уровни социального партнерства (ст. 26), органы социального партнерства (ст. 35). В ТК РФ к основным формам социального партнерства отнесены: 1) коллективные переговоры; 2) взаимные консультации; 3) участие работников в управлении организацией; 4) участие представителей работников и работодателей в разрешении трудовых споров (ст. 27). По сути, речь идет опять же о правовом механизме реализации коллективных трудовых прав и обязанностей работниками (их представителями) и работодателями (их представителями), а равно защите этих прав в примирительно-посредническом порядке.
Уровни и органы социального партнерства. Система социального партнерства — это иерархическая структура уровней социального партнерства, основанная на определенных принципах. Согласно ТК РФ система социального партнерства включает следующие уровни: федеральный, межрегиональный, региональный, отраслевой, территориальный, локальный (ст. 26). Соотношение, взаимозависимость уровней социального партнерства и трудового законодательства определяется принципом запрета ухудшения положения работника по сравнению с трудовым законодательством (ст. 9 ТК РФ). Законодатель распространяет этот принцип на соотношение уровней социального партнерства между собой, а именно: в тех случаях, когда на работников в установленном порядке одновременно распространяется действие нескольких коллективных соглашений, действуют наиболее благоприятные для них условия соглашения (ст. 48 ТК РФ). Каждый уровень социального партнерства характеризуется, во-первых, соответствующими уполномоченными представителями работников, работодателей (общероссийские, региональные, отраслевые объединения работодателей, профсоюзов и др.), государства и, во-вторых, соответствующими уполномоченными органами социального партнерства.
Названные выше уровни социального партнерства, установленные ТК РФ, следует дополнить международным уровнем: международные коллективные договоры в транснациональных компаниях2 и международные социально-партнерские акты МОТ и международных региональных организаций (ЕС, СНГ и др.). Модельный закон о социальном партнерстве СНГ (2006 г.), в отличие от ТК РФ, расширяет перечень уровней социального партнерства, дополняя его уровнем финансово-промышленной груп-
1 См.: Чуча С.Ю. Социальное партнерство в сфере труда: становление и перспективы развития правового регулирования в Российской Федерации. Омск, 2005; Соловьев А.В. Социальное партнерство. Комментарий к Трудовому кодексу РФ. М., 2007. С. 12—13.
2 См.: Шуралева С.В. Правовое регулирование индивидуальных и коллективных трудовых отношений в транснациональных корпорациях. Пермь, 2012.
пы и транснациональной корпорации. Социальное партнерство в финансово-промышленных группах и транснациональных корпорациях обеспечивается на основе международных договоров (соглашений) и национального законодательства.
Органы социального партнерства создаются на равноправной основе по решению социальных партнеров и наделяются необходимыми полномочиями представителями сторон. По действующему законодательству в качестве постоянного органа социального партнерства на всех уровнях (кроме низового) создаются трех- или двусторонние Комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Эти полномочия названных органов можно классифицировать на четыре основные группы:
1) право на ведение коллективных переговоров и подготовку проекта коллективного соглашения;
2) полномочия в сфере нормотворчества (вправе разрабатывать и вносить в федеральные (региональные, местные) органы власти в согласованном с ними порядке предложения о принятии законов и иных нормативных правовых актов в области социально-трудовых отношений; принимать участие в подготовке проектов нормативных правовых актов в области трудовых отношений);
3) консультативные правомочия по основным направлениям социальной политики (вправе проводить с федеральными (региональными) органами государственной власти в согласованном с ними порядке консультации по вопросам, связанным с разработкой и реализацией социально-экономической политики);
4) информационные полномочия (вправе запрашивать у органов исполнительной власти, работодателей и (или) профессиональных союзов информацию о заключаемых и заключенных соглашениях, регулирующих социально-трудовые отношения, и коллективных договорах; получать от федеральных органов исполнительной власти в установленном Правительством Российской Федерации порядке информацию о социально-экономическом положении в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, необходимую для ведения коллективных переговоров и подготовки проекта генерального соглашения, организации контроля за выполнением указанного соглашения, нормативные правовые акты Российской Федерации, а также проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области социально-трудовых отношений и др.).
Отметим, что ТК РФ (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ) обеспечил право рассматриваемых органов социального партнерства по участию в формировании и реализации государственной политики в сфере труда корреспондирующей обязанностью государственных органов (федеральных, субъектов Федерации), органов местного самоуправления по обязательному рассмотрению решений соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовых отношений или мнения их сторон по проектам нормативных правовых актов (ст. 35.1 ТК РФ).
Демократизация правотворчества социальных партнеров. Демократизм в нормотворчестве по-разному проявляется в публичных и частных отраслях права. В публичных отраслях права демократизм в правотворчестве проявляется в совещательном характере, учете мнения населения на «входе и выходе закона», а равно в процессе мониторинга его применения. В частных отраслях для характеристики рассматриваемого явления можно использовать термин «договорно- партнерский демократизм» в нормотворчестве. Здесь государство играет роль не только законодателя, но и участника государственно-частного партнерства в сфере правового регулирования общественных отношений. Трудовое право относится к частно-публичным отраслям права, и потому ему присущи в равной мере перечисленные характеристики демократизации правотворчества в сфере труда. Как уже отмечалось выше, социальное партнерство в сфере труда — это один из определяющих каналов влияния гражданского общества на процесс правотворчества, который предполагает оптимальное согласование интересов государства, социальных партнеров.
По сути, речь идет о двух основных, демократических по своей природе, формах социального партнерства в сфере правотворчества. Первую их этих форм назовем «совещательной», в рамках которой государственные (местные) органы обязаны в своей правотворческой деятельности учитывать мнение социальных партнеров. На локальном уровне работодатели принимают локальные нормативные акты с учетом мнения представительного органа работников. Локальные нормативные акты, принятые без соблюдения установленного ТК РФ порядка учета мнения представительного органа работников, применению не подлежат (ст. 8 ТК РФ). Вторая форма социального партнерства в сфере правотворчества носит договорный характер. Имеются в виду коллективные соглашения и договоры, заключаемые на всех уровнях социального партнерства. Они по своей природе являются нормативными правовыми договорами, результатом договорного (согласительного) правотворчества. В теоретическом и практическом плане признание договорного правотворчества означает известное ограничение монополии государства в сфере правотворчества и включение в этот процесс негосударственных субъектов. Коллективные договоры и соглашения следует отнести к особой отраслевой разновидности нормативных правовых договоров, где социальные партнеры в лице своих представителей наделены «правообразующей» способностью, то есть способностью выступать в качестве субъектов правотворчества. Иными словами, коллективные соглашения и договоры приобретают значение источников права, принимаются в рамках специальной процедуры коллективных
переговоров и представляют собой совместный правовой акт социальных партнеров при участии государства.
Проблемы и перспективы правового механизма социального партнерства в сфере труда в XXI веке. Начало XXI века ознаменовалось существенными изменениями, сдвигами в общественной организации труда, усиления индивидуально-договорных (частных) начал в правовом регулировании трудовых отношений и, как оборотная сторона медали, — снижением роли профессиональных союзов работников, профессиональной солидарности. Таким образом, индивидуализация трудовых отношений в современных условиях неизбежно отражается и на судьбе коллективных трудовых отношений. Общая тенденция сокращения членства в профсоюзах во многих странах, организационные трудности, с которыми сталкиваются союзы работодателей, дерегулирование условий занятости, по мнению ряда исследователей, предопределяют упадок коллективных трудовых отношений, которые рассматриваются как пережитки прошлого. Между тем эксперты МОТ, опираясь на обобщения современной зарубежной практики трудовых отношений, находят много признаков того, что союзы работодателей и профсоюзы адаптируются к современным реалиям глобализации экономики и растущей конкуренции. Они изменяют свою структуру, методы, совершенствуют механизмы социального диалога. Кроме того, практически на всех континентах государства активнее, чем раньше, участвуют в решении социальных вопросов. Все это свидетельствует об общей тенденции развития правового механизма социального партнерства, его адаптации в современных условиях.
Исторический опыт свидетельствует о бесперспективности попыток снятия противоречий между трудом и капиталом через механизмы государственно-тоталитарных методов правового регулирования социально-трудовых отношений. Любое насильственное отступление от естественного общественного развития чревато социальными потрясениями. Уроки прошлого должны учитываться, так как сложные кризисные ситуации сопровождают и современное общество. Ориентация государственной политики на методы социального партнерства в регулировании социально-трудовых отношений доказала свою эффективность. Это не означает, что правовой механизм социального партнерства — панацея от всех бед. Его применение должно корректироваться в зависимости от социальноэкономического состояния общества. Соответственно, в условиях обострения кризисных ситуаций необходима активизация роли государства и усиление методов государственного регулирования социально-трудовых отношений. Сам по себе механизм социального партнерства не исключает государство из процесса регулирования социальных и трудовых отношений, а лишь усложняет его роль: от прямого вмешательства до партнерских отношений с союзами работников и работодателей. Учитывая исторический опыт России, как и многих других стран, можно утверждать, что любое, даже обоснованное государственное вмешательство в социально-экономические процессы имеет свои пределы, выход за которые дает обратный эффект. Самоустранение государства из этих отношений не менее губительно.
Правовой механизм социального партнерства не утратит своего назначения и в XXI веке, так как имеют в своей основе консенсус (согласование) интересов работников, работодателей и государства, где государство выступает в особой роли — социального партнера. Идея социального партнерства, несмотря на серьезные трудности, остается определяющим фактором стабильности в обществе. Более того, по мнению ряда специалистов Международного бюро труда МОТ в современный период усиливающаяся глобализация рынков заставляет каждую страну повышать конкурентноспособность своих товаропроизводителей. В этой связи участие государства в регулировании трудовых отношений будет расширяться. В эпоху глобализации все большее распространение получит практика участия государства в коллективных переговорах и консультациях в форме трипартизма. Глобализация рынка труда неизбежно приведет к обогащению содержания и международного механизма социального партнерства.
В заключение отметим, что российская модель правового механизма социального партнерства далеко не идеальна, а изменения, вносимые в последнее время в порядок заключения коллективных договоров, соглашений и рассмотрения трудовых споров (Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 234-ФЗ), носят скорее косметический характер. На эффективность правового механизма социального партнерства негативно влияет целый ряд социальных проблем. К их числу относится, во-первых, нежелание работодателей включать в коллективные договоры социальные обязательства в условиях экономической и финансовой нестабильности; во-вторых, отсутствие на многих малых и средних предприятиях профсоюзов, раскол в профсоюзной среде в виде противоречий между официальными профсоюзами и независимыми профсоюзами. В-третьих, как результат — невысокая роль коллективных договоров в регулировании трудовых отношений на уровне конкретных организаций и предприятий. Перечисленные проблемы в определенной мере продиктованы и «изъянами» действующего российского трудового законодательства.
В наследство от прошлой советской системы профсоюзов осталось и общее членство лиц в одном профсоюзе, когда профсоюз объединяет, а следовательно, и представляет интересы как работников администрации (менеджеров), руководителя организации, так и остальных наемных работни-
ков. Именно так сегодня функционирует Федерация независимых профсоюзов России (ФНПР), правопреемница советских профсоюзов, возглавлявшихся ранее ВЦСПС (Всесоюзный центральный совет профсоюзов). Появившиеся вновь различные независимые, альтернативные профсоюзы практикуют иной подход, не включая в свои ряды руководителей предприятий, организаций. Эта практика соответствует международным принципам, где независимость профсоюзов от предпринимателей обеспечивается, в том числе и запретом объединения в одном профсоюзе работников и администрации. Например, в Дании по закону руководящему персоналу фирм запрещено входить в профсоюз, объединяющий рядовых работников. В США профсоюзы, включающие в свой состав лиц, относящихся к администрации, даже самого низового звена, не вправе выступать представителями работников в коллективных переговорах1. Полагаем, что рецепция зарубежного опыта в этой части необходима, так как названное требование к членству в профсоюзе и профсоюзному представительству вытекает из ратифицированной нашим государством Конвенции МОТ № 87 о свободе ассоциации.
Кроме того, трудно согласиться с предусмотренным в ТК РФ условием для осуществления деятельности профсоюзов как возможность оплаты труда руководителя выборного профсоюзного органа за счет средств организации в размерах, установленных коллективным договором (ст. 377). Полагаем, что это не соответствует международно-правовым принципам независимости профсоюзов. Согласно ратифицированной Конвенции МОТ № 98 «О применении принципов права на организацию и на ведение коллективных переговоров» (1949 г.) не допускаются действия, имеющие своей целью способствовать учреждению организации трудящихся под господством предпринимателей или поддерживать организации трудящихся путем финансирования или другим путем с целью поставить такие организации под контроль предпринимателей.
Закон РФ о профсоюзах предусматривает, что отношения профсоюзов и их органов с другими представительными органами работников строятся на основе сотрудничества. При этом наличие иных представительных органов работников не может использоваться для воспрепятствования деятельности профсоюзов (ст. 16). Профсоюзы имеют право выдвигать кандидатуры своих представителей для избрания в иные представительные органы работников. Профсоюзы по уполномочию работников вправе иметь своих представителей в коллегиальных органах управления организацией. Но эти права звучит как общее пожелание, порядок их реализации не определен. В зарубежных моделях сотрудничества профсоюзов и представительных органов работников участие профсоюзов гарантируется, обеспечивается установленной процедурой формирования представительных органов.
В связи с изложенными выше доводами считаем также неприемлемым конфронтационный вариант взаимодействия органов профсоюзов и представительных органов коллектива работников, заложенный в ТК РФ (ст. 31), в соответствии с которым иные представители работников могут избираться только при отсутствии в организации первичных профсоюзных организаций. Согласно ТК РФ (ст. 29), интересы работников на локальном уровне представляют первичная профсоюзная организация или иные представители, избираемые работниками. Разделительный союз «или» содержит в себе конфликтные начала, признание одних и отрицание других представителей. На наш взгляд, в рамках закона целесообразно не противопоставлять профсоюзное или иное представительство коллектива работников, а наоборот, — решить вопрос об обязательном участии профсоюзов, если таковые действуют в рамках организации, в создании представительных органов коллектива работников. Согласно Конвенции МОТ № 135 и Рекомендации № 143, если в организации существуют одновременно как представители профсоюза, так и выборные представители трудового коллектива, должны быть приняты государством меры, направленные на поощрение сотрудничества между ними. Функции представительства трудового коллектива не должны включать деятельность, которая признана исключительной прерогативой профсоюзов.
Федеральным законом от 27 ноября 2002 года № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей» предусматривается, что правоспособность объединения работодателей как формы некоммерческой организации в качестве юридического лица возникает с момента его государственной регистрации в соответствии с федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц. Между тем, на наш взгляд, задача создания такого закона должна решаться на основе зарубежного опыта, Конвенций и Рекомендаций МОТ, особенно Конвенции МОТ № 87 о свободе ассоциации и защите права на организацию, а также Конвенции № 98 о праве на организацию и ведение коллективных переговоров. Эти конвенции в равной мере распространяются как на союзы работников, так и работодателей. По отношению к работодателям принцип свободы создавать организации без какого-либо различия означает, что законодательство и практика каждой страны, ратифицировавшей Конвенцию, устанавливают равные для всех работодателей условия и процедуру создания таких организаций, не делая исключений и не предусматривая привилегий. Иными словами, организации работодателей так же, как и организации трудящихся, создаются без предварительного разрешения со стороны органов государственной власти. Соблюдение некоторых формальностей (например, регистрация) допустимо.
1 См.: Киселев И.Я. Трудовое право в условиях рыночной экономики: опыт стран Запада. М., 1992. С. 59. Лушникова М.В. Социальное партнерство как институт демократизации...
Однако они не должны быть настолько сложными или продолжительными, чтобы это на практике давало возможность властям по своему усмотрению отказывать в создании организаций. Например, в Законе о трудовых отношениях ЮАР (1995 г.) предъявляются равные требования к союзам работодателей и союзам работников (профсоюзам). Они должны быть независимыми, иметь устав и юридический адрес на территории ЮАР (национальная принадлежность организации). Регистрация этих организаций не обязательна, но позволяет зарегистрированным объединениям участвовать в коллективных трудовых отношениях, регулируемых данным законом1. В соответствии со статьей 4 Конвенции № 87 указанные организации не подлежат роспуску или временному запрещению в административном порядке. Эксперты МОТ считают, что право на ассоциацию подразумевает полномочия по выбору структуры и состава организации, по разработке ее устава и регламента, по формированию программы действий (ст. 3 Конвенции), а также по созданию федераций и конфедераций (ст. 5 Конвенции). Работодатели обладают также правом вступать в уже действующие организации на единственном условии подчинения уставам последних (ст. 2 Конвенции).
Полагаем, что в Законе об объединениях работодателей целесообразно было бы ввести дифференцированный подход к государственной регистрации таких союзов. Можно ограничиться уведомительной регистрацией тех объединений работодателей, в уставе которых предусматривается только социальная функция, то есть участие в регулировании социально-трудовых отношений. Обычную государственную регистрацию с правами юридического лица можно установить, если союзы работодателей в качестве уставной цели указали не только вышеназванную, но и цель защиты экономических корпоративных интересов. Для достижения последней такие ассоциации, как правило, формируют специальные структуры, обеспечивающие членов ассоциации услугами по обучению кадров, правовому консультированию и защиты интересов в арбитражных судах, предоставлению информации о состоянии рынка и т. д. При этом сохраняет свою силу правовой принцип невмешательства государства во внутренние отношения членов предпринимательских союзов, которые самостоятельно в рамках устава определяют основания членства в организации, структуру управления и т. д.
1 См.: Черняева Д.В. Современный этап развития трудового права ЮАР // Труд за рубежом. 2006. №
С. 124—125.
