CC BY
28
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
Александрова О.А.
СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: СТАРЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НОВЫЕ ВЫЗОВЫ
Нынешний 2013 год для российской Конституции, провозгласившей Россию социальным государством (статья 7), — юбилейный. Уместно подвести некоторые итоги или, как минимум, оценить основные тенденции, касающиеся практической реализации данной конституционной нормы. При этом следует исходить из того, что социальное государство — не просто набор социальных программ и даже не размер доли ВВП, направляемой на социальные расходы, а сложный комплекс институтов и механизмов, посредством которых осуществляются все меры, определяющие благосостояние граждан.
Прошедшее двадцатилетие можно условно разделить на три этапа.
Первый — 1990-е годы, когда практически открыто объявлялось, что время заботы государства о простых гражданах должно быть отложено на период необходимого для модернизационного рывка аккумулирования капитала в руках «эффективных собственников». Массовые
ожидания от государства адекватной социальной защиты и соцобеспече-ния были объявлены пережитками советского прошлого, неуместными в новой общественной формации ни идеологически, ни с точки зрения текущих экономических возможностей страны [1].
Второй этап — с начала 2000-х и до наступления мирового финансового кризиса характеризуется сменой властной риторики относительно роли государства в социальной сфере на более ответственную и некоторыми реальными подвижками в этой области — прекращением задержек с выплатой зарплат, пенсий, иных социальных трансфертов и их индексацией, некоторым ростом бюджетных ассигнований на социальную сферу и т.п. Тем не менее, и в эти, так называемые тучные годы, на фоне баснословного притока в страну «нефтедолларов» общее направление движения России с точки зрения строительства социального государства явно расходилось с магистральным — тем, которым шли и продолжают
идти состоявшиеся социальные государства.
Так, в разрез с зарубежной практикой, в этот период в России были введены плоская шкала подоходного налогообложения с 13%-ной ставкой (притом, что налог на доход от капитала — вообще 9%) и регрессивная шкала отчислений во внебюджетные фонды (ПФ, ОМС, ФСС) при ставке ЕСН для невысоких доходов в 26 %; отменены налоги на наследование и дарение для близких родственников1; категорически отвергалась идея введения налога на роскошь.
Одновременно сохранялся исключительно фискальный характер налоговой политики в отношении производительного и, прежде всего, наукоемкого сектора экономики — не только препятствующий модернизации промышленности, но и ведущий ее к неминуемой деградации.
Бюджетные ассигнования на социальную сферу, хотя и несколько росли, по-прежнему оставались не соответствующими ее потребностям, тем более, с учетом того урона, который отраслям, отвечающим за формирование человеческого потенциала, а также за среду обитания населения (жилищное хозяйство, коммунальная инфраструктура и т.п.), нанесло длительное безденежье 1990-х. Более того, совокупность изданных в этот период нормативно-правовых актов, затрагивающих образование, здравоохранение, социальное страхование и т.д., говорит о том, что, не-
1 Подобные нововведения в виде обнуления налогов на наследование и дарение подавались как направленные на удовлетворение интересов простых людей, хотя их бенефициарами, прежде всего, являются владельцы крупных состояний. Мировая практика же совершенно иная - прогрессивная шкала налога с льготным налогообложением определенных сумм для близких родственников наследодателя/ дарителя.
смотря на смену властной риторики, а также совершенно иные возможности федерального бюджета, задача минимизации социальных расходов государства так и осталась среди приоритетных [2]. Неизрасходованный в рамках подобной экономии бюджетных средств поток «нефтедолларов» аккумулировался в Стабилизационном фонде и золотовалютных резервах.
При этом обоснования, которыми оправдывалась такая, прямо противоречащая задаче эффективного перераспределения доходов (задача любого социального государства) бюджетно-налоговая политика, идут вразрез как с теорией, так и с практикой — и зарубежной, и российской.
Так, известно, что основу экономического механизма состоявшихся социальных государств составляют массовый платежеспособный спрос, на создание которого направлена политика доходов, и динамично развивающийся производительный сектор экономики с сопряженными с ним наукой и образованием. Последнее достигается переносом налогового бремени с предприятий на индивидов и домохозяйства (и, прежде всего, на высокодоходные группы насел е-ния) посредством взимания по прогрессивной шкале налогов на доходы, имущество, наследование и дарение, а также взимания налога на роскошь. Отказ в России от адекватной для любого социального государства политики налогообложения мотивировался стремлением вывести доходы из тени, однако, многочисленные примеры и исследования говорят о том, что принципиальным образом эта задача решена не была [3].
Что касается масштабных социальных расходов государства, то, вопреки навязываемым стереотипам,
они не тормозят экономический рост, а обеспечивают и подпитывают его, разумеется, при надлежащей организации работы социальной сферы и строгом контроле за целевым использованием бюджетных средств. За счет государственных ассигнований на социальную сферу создается необходимый для роста экономики массовый платежеспособный спрос населения; получают заказы (и, следовательно, развиваются) самые разнообразные отрасли, производящие товары и услуги для учреждений социальной сферы; увеличивается число квалифицированных рабочих мест непосредственно в самих социальных отраслях, в том числе, в тех, что отвечают за качество трудовых ресурсов [4].
Несмотря на эти, казалось бы, очевидные вещи, а также наличие огромных денежных ресурсов, федеральный центр под тем или иным предлогом (борьба с инфляцией, повальная коррупция и т.д.) продолжал политику существенного занижения социальных расходов с одновременным сохранением несоразмерного распределения налогового бремени, явно препятствующего развитию.
Подытоживая обзор второго этапа становления социального государства в постсоветской России, можно сказать следующее. Несмотря на изменившуюся властную риторику, принятая в начале 1990-х годов неолиберальная парадигма социально-экономической политики осталась неизменной и в 2000-е годы. Более того, в реализации антисоциальных механизмов в сфере налогообложения, соцобеспечения и т.д. продвижение оказалось даже активнее, чем в 1990-х. Однако в условиях незначительного, но перманентного роста реальных доходов населения, а также
высокого уровня доверия населения к лидеру страны и тотального контроля за информационным пространством, не допускающего в наиболее массовые СМИ альтернативное мнение о проводимой социальной политике и ее соответствии стандартам социального государства и его зарубежным образцам, это удалось сделать.
Начало третьему этапу положил разразившийся осенью 2008 года мировой финансовый кризис, который не мог не сказаться на социальной политике затронутых им стран, включая Россию.
Надо сказать, что кризис, продемонстрировавший явную тупико-вость той модели экономического развития, которую избрала постсоветская Россия, казалось, давал надежду на существенный пересмотр социально-экономической политики и в целом, и применительно к социальным отраслям. Тем более что история становления социальных государств дает основания утверждать: как бы ни парадоксально это звучало для неспециалистов, кризис — время строить социальное государство.
В отличие от того, что в оправдание катастрофическому недофинансированию социальной сферы в 1990-х рассказывалось российскому обществу, решительный поворот в сторону строительства социального государства совершался странами Европы и Северной Америки в самых неблагоприятных экономических условиях -в условиях Великой депрессии и послевоенной разрухи [5]. Но это был единственный способ преодолеть чреватый непредсказуемыми последствиями социальный раскол, неизбежный в условиях монополистического капитализма: как пишет Г. Эс-пин-Андерсен, «на карту был постав-
лен вопрос строительстава наций» [6].
Однако в отличие от зарубежного опыта строительства социального государства, современная Россия и перед лицом серьезнейших вызовов и сверхсложных задач, обусловленных итогами предшествующего двадца-тилетия2, продолжает следовать прежним курсом.
Так, кризис не привел к принципиальным изменениям в налоговой системе. Сохранены плоская шкала НДФЛ (при этом разного рода бонусы по-прежнему даже не являются объектом налогообложения), мизерная ставка налога на дивиденды, регрессивная шкала отчислений в социальные фонды, притом, что ставки социальных взносов с невысоких доходов еще более возросли. Не произошло и введения налога на роскошь. В результате получатели невысоких зарплат, иначе говоря: большинство занятого населения несет почти пятидесятипроцентное налоговое бремя, в то время как порядка 30% совокуп-
2 Так, в докладе «О социально-экономическом развитии России до 2015 года» (2007 г.), подготовленном по заказу РИО-Центра коллективом исследователей институтов РАН под руководством директора ИЭ РАН, чл.-корр. РАН Р.С. Гринберга, говорилось, что ситуация, при которой 2,5% населения Земли (жители России) владеют 14% суши и примерно 50% природных ресурсов становится, по мнению наших конкурентов, все менее естественной и превращается в растущий раздражитель для внешнего мира. И ослабить такие напряженности можно либо поделившись имеющимися ресурсами с мировым сообществом, либо заметно увеличив долю своей экономики в мировом хозяйстве. В другом докладе — «Инновация — последняя надежда России» (2009 г.), подготовленном зам. директора Института прикладной математики РАН Г. Малинецким на основе результатов проведенного в ИПМ РАН моделирования утверждалось, что положение, при котором Россия, производя всего 1% глобального валового продукта, владеет 30% всех мировых богатств, не оставляет ей даже роли сырьевого придатка, поэтому альтернативой ускоренному инновационному развитию страны может быть только ее распад.
ных доходов в стране по-прежнему освобождены от налогообложения и, соответственно, участия в пополнении бюджета и внебюджетных фондов.
Неизменной остается и бюджетная политика. Доля ВВП, направляемая на социальную сферу и науку, остается на неадекватно низком уровне по сравнению с показателями развитых стран и, тем более, с учетом стоящей перед Россией задачи опережающего развития. При этом продолжается практика искусственного изъятия чрезвычайных по масштабу средств из федерального бюджета путем занижения прогнозных цен на нефть с последующим переводом возникающих «дополнительных доходов» в резервные фонды.
Например, «ошибка» при составлении бюджета на 2011 г. составила сумму в пять бюджетов «образования» и полтора бюджета «национальной обороны» [7]. Для компенсации же искусственно создаваемого дефицита федерального бюджета привлекаются значительные объемы заемных средств под 6-7% годовых, притом, что на средства, депонированные в иностранных ценных бумагах, Россия получает 1,2% годовых (а с 2013 года — 0,8%), в силу чего обслуживание госдолга, по данным Счетной палаты РФ, обходится бюджету в сумму порядка 500 млрд. рублей ежегодно [8].
Более того, в 2012 году изъятие из экономики и социальной сферы «нефтегазовых доходов» законодательно закреплено через введение в Бюджетный кодекс РФ так называемого бюджетного правила, согласно которому средства от продажи энергоресурсов в объеме не менее 7% ВВП не могут использоваться для покрытия бюджетного дефицита и осуще-
ствления бюджетных расходов, а должны поступать на хранение в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.
В результате в эти так называемые суверенные фонды за три года планируется перечислить еще порядка двух трлн. рублей.
При подобных масштабах резервирования средств федеральным центром региональные и местные бюджеты продолжают сидеть на «голодном пайке», притом, что практически все бремя содержания социальной сферы переложено федеральным центром на субъекты федерации и местное самоуправление. Неизменными остаются и перекосы в межбюджетных отношениях: местные налоги в силу разных причин оказываются самыми не собираемыми; распределение налоговых поступлений между регионами и федеральным центром привычно производится в пользу последнего.
Важно отметить сохранение и даже усугубление неадекватности политики управления государственным имуществом — еще одним важным источником доходов государства, которые могут направляться на социальные цели. Согласно утвержденной в 2010 г. Программе приватизации государственного имущества, запланировано снижение доли государства вплоть до полного выхода из уставного капитала в наиболее прибыльных и/или имеющих стратегическое значение государственных активах («Роснефть», «Совкомфлот», «Алроса», ВТБ, «Русгидро», морские порты и т.п.) [9]. Шаги в этом направлении уже делаются, в частности, в рамках сделки по приобретению «Роснефтью» доли «British Petroleum» в консорциуме «ТНК-ВР» почти пятая часть акций российского нефтегазо-
вого гиганта отошла британскому концерну.
Абсурдность с точки зрения экономической целесообразности нынешней масштабной приватизации заведомо ликвидной и/или стратегически важной государственной собственности связана еще и с тем, что она происходит на фоне радикального смягчения денежной политики эмиссионными центрами в США, ЕС, Японии. Не случайно мировые тенденции последних лет прямо противоположны. В ответ на присущую глобализации тенденцию дерегулирования торговли сырьем с изъятием части суверенитета у национальных государств (в чем заинтересованы наиболее развитые страны, нуждающиеся в чужих ресурсах для собственного развития, а также стремящиеся сдержать самостоятельное промышленное развития ресурсо-обеспеченных стран) в мире все больше распространяется концепция «ресурсного национализма», подразумевающая укрепление государственного контроля над природными ресурсами.
«Ресурсный национализм» проявляется в более жестком контроле за участием иностранных компаний в разработке природных ресурсов, увеличении роли государственной собственности в этой сфере, даже экспроприации и национализации шахт и скважин в случае, если разработка ресурсов инвестором, в том числе и иностранным, не укладывается в оговоренные сроки (принцип «use it or loose it») или не приносит иных ожидавшихся модернизационных эффектов (в частности, передачи технологий, создания рабочих мест для квалифицированного труда и т.п.). Причем тенденция к проведению подобной политики наблюдается как в раз-
вивающихся странах, так и в развитых. Из множества примеров, касающихся развивающихся стран, упомянем здесь требование Ботсваны к «De Beers» перенести в страну производство с более высокой добавленной стоимостью; принятый в Индонезии закон, обязывающий иностранные добывающие компании в течение десяти лет продать 51% акций индонезийским компаниям, плюс запрет к 2014 г. экспорта природных ресурсов и передачи земельных участков иностранцам; планы по выкупу чилийской госкомпанией «Codelco» 49% акций одного из крупнейших в мире медесодержащих месторождений у корпорации «Anglo-American»; национализацию Аргентиной принадлежащей испанцам нефтяной компании YPFпод предлогом недостаточности вложений с ее стороны в развитие нефтяного сектора страны.
Из опыта развитых стран можно упомянуть о Японии, где право деятельности в добывающих отраслях, включая инвестиции в их развитие, предоставляется исключительно резидентам, или об Австралии, где для новых проектов в области добывающей промышленности или переработки сырья с инвестициями на сумму в десять и более миллионов австралийских долларов установлена проверка на соответствие национальным интересам и т.д. [10].
Результатом намеченной и уже реализуемой сверхмасштабной при-ватизации3 может стать не только утрата государством существенной части регулярно получаемых доходов — при передаче в руки российских и зарубежных покупателей государст-
3 Достаточно сказать, что перечень предприятий и организаций, включенных в утвержденный правительством План приватизации, занимает более 260 страниц.
венных активов, связанных с добычей природных ископаемых, крупнейших банковских структур и т.п. В ряде случаев, когда речь идет о приватизации не добывающих, а машиностроительных и тому подобных предприятий, может произойти их частичное или полное закрытие новыми собственниками — зарубежными производителями аналогичной продукции.
Не происходит позитивных подвижек и в промышленной политике государства, определяющей возможности занятости населения, уровень оплаты труда и, соответственно, объем отчислений в бюджет и социальные фонды. Сохраняется практика перманентного повышения тарифов так называемых «естественных монополий»; неизменна кредитно-денежная политика, делающая невозможным привлечение кредитных средств реальным сектором экономики; вместо облегчения налогового бремени на реальный сектор экономики наблюдается усиление налогового пресса; государство по-прежнему практически не использует имеющийся у него арсенал средств поддержки промышленных предприятий, начиная от лизинга и заканчивая помощью в выставочно-ярмароч-ной деятельности.
И на этом более чем неблагоприятном с точки зрения условий для развития производства фоне происходит присоединение России к ВТО (2012 г.), негативные последствия которого для основных отраслей экономики прогнозировались заранее и уже дают о себе знать в самых разных отраслях. Беспрецедентная закрытость переговоров с ВТО, в том числе, и на заключительном этапе привела к тому, что многие из принципиально важных для российских товаропроиз-
водителей позиций оказались не уч-тены.4 При этом использовавшийся для агитации за ратификацию Россией протокола о присоединении к ВТО опыт Китая, на самом деле, абсолютно неуместен: Китай вступал в ВТО в иное время, на совершенно иных условиях и, главное, с радикально отличающейся структурой экономики [12] — в то время он уже был «мировой мастерской», а российская продукция с высокой добавленной стоимостью занимает на мировом рынке долю менее 2%.
Ближайшая же к нам аналогия — Украина, присоединившаяся к ВТО на четыре года раньше России, не внушает оптимизма: масштаб спада производства, сокращения занятости и снижения ВВП оказался таков, что в 2012 г. Украина обнародовала свое намерение пересмотреть 381 тарифную позицию, на что последовала немедленная негативная реакция со стороны ее партнеров по ВТО из США, ЕС и Канады [13].
Важно отметить, что в дискуссиях о целесообразности присоединения к ВТО практически не звучала тема не косвенного (через снижение занятости населения вследствие сокращения производств, не способных в нынешних условиях конкурировать с зарубежными товаропроизводителями), а непосредственного влияния правил ВТО на социальную сферу. В то же время специалисты подчеркивают: в ВТО невозможно вступить, не приняв принципы неолиберальной
4 Публикаций, посвященных уже проявившимся негативным последствиям присоединения к ВТО для российских отраслей промышленности и сельского хозяйства, сегодня множество. Поэтому ограничимся ссылкой на статью, из которой следует, что даже металлурги, считавшиеся одними из главных бенефициаров вступления в ВТО, несут от него существенные издержки: [11].
политики в самых разных областях — от рынка труда до сферы образования. Соответственно, ВТО будет вмешиваться в организацию «публичных услуг» (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальный сектор, транспорт и т.д.), поскольку это является способом открыть капиталу новые сферы приложения [14].
Подытоживая краткий обзор третьего этапа в становлении социального государства в современной России, приходится с сожалением констатировать: реализуемая федеральным центром социально-экономическая политика по-прежнему направлена на всемерный учет и продвижение интересов сформировавшейся в последнее двадцатилетие политико-экономической элиты и ее зарубежных партнеров. Следствием этого становится не развитие социального государства, а его последовательный демонтаж. Неготовность затрагивать экономические привилегии наиболее высокодоходных групп россиян приводит к фактическому регрессу в социальных обязательствах государства, перекладыванию на основную часть населения все большего объема платежей в социальной сфере и, как следствие, снижению доступности для существенной части россиян разного рода социальных благ и уровня социальной защиты.
Так, на фоне уже упоминавшегося роста налогового бремени для наемного труда, малого и среднего бизнеса, в последнее время одновременно происходит:
• введение для жителей многоквартирных домов обязательных отчислений на капитальный ремонт, притом, что в предшествующие годы государство, собирая с населения огромные суммы коммунальных платежей, не вы-
полняло своих функций по поддержанию жилищного фонда, следствием чего стало катастрофическое по масштабам нарастание его обветшания;
• планирование введения социальных норм на потребление коммунальных услуг (электроэнергии и т.п.);
• резкий рост коммерциализации социальной сферы в связи с переходом на подушевое финансирование, принятием (2010 г.) закона №83-Ф3, внедрением скудных с точки зрения наполнения образовательных и иных стандартов, что ограничивает доступность полноценного качественного образования (уже и на уровне средней школы) и медицины для существенной части российских граждан [15];
• планирование снижения санитарно-эпидемиологических, строительных и тому подобных требований к дошкольным учреждениям (ради скорейшего и, главное, с минимальными издержками для казны решения проблемы доступности детских садов), а также увеличения числа воспитанников, приходящихся на одного воспитателя (аналогичные тенденции запланированы и в школьном образовании) [16].
• утверждение «Стратегии пенсионной реформы до 2030 г.» (30.12.2012), в рамках которой фактически произведено повышение пенсионного возраста: для получения максимальной пенсии с коэффициентом замещения 35,4% (что меньше рекомендуемой МОТ нижней планки, притом, что и этот коэффициент планируется достичь лишь к 2030 году)
необходим нормативный страховой стаж в 35 лет (не учитывающий, в соответствии с ранее принятым пенсионным законодательством, периоды обучения в вузе, аспирантуре, докторантуре и ухода за ребенком до 3-х лет); • принятие нового закона об образовании, отменяющего многие из ранее имевшихся мер социальной поддержки семей с детьми, студенчества, работников науки и образования.
Перечисленные и иные законодательные и управленческие новации говорят о том, что в последнее двадцатилетие Россия не приближается, а все дальше отходит от закрепившей социальный характер государства конституционной нормы. Это — еще одно свидетельство декоративности российской демократии, положения о которой, как форме народовластия, также закреплены в Конституции 1993 года: полноценное социальное государство отвечает интересам большинства граждан, наблюдаемое же последовательное сокращение социальных обязательств государства — в интересах лишь сугубого меньшинства.
Конституционалисты подчеркивают: в отсутствие в Конституции надлежащего баланса властей, механизмов реальной подконтрольности и подотчетности исполнительной власти парламенту, а народных избранников — своим избирателям, все прописанные в Основном законе страны социальные гарантии оказываются лишь прекраснодушными пожеланиями [17].
Таким образом, обратное движение в сторону создания в России реального социального государства требует серьезной конституционной реформы, направленной на приведе-
ние заложенного в Конституцию государственно-политического механизма в то состояние, которое заставляет власть действовать в интересах большинства граждан. Как ско-
ро это произойдет, зависит от того, насколько власть и общество способны осознать степень нарастающей социально-экономической деградации и ее опасность страны.
Литература
1. Гурова Т., Фадеев В. В левый поворот российский капитализм не впишется // Эксперт. — 1995. — № 14.
2. Эволюция нормативной базы социальных реформ. — М.: ИСЭПН РАН, 2011.
3. Пансков В. Новейшие коллизии налогообложения доходов физических лиц: суть и возможности разрешения // Российский экономический журнал. — 2007. — № 1-2.
4. Social policy in Western Europe and the USA, 1950-80: An assessment / Ed. by Girod R. et al. Basingstoke. — L., 1985.
5. Александрова О.А. Институциональные проблемы становления социального государства в современной России. — М.: М-Студио. 2009.
6. Эспинг-АндерсенГ. Снова на пути к хорошему обществу // SPERO. — 2006. — № 5.
7. Дмитриева О.Г. Ошибка при исполнении бюджета 2011 года равна пяти бюджетам на образование [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.echo.msk.ru/blog/dmitrieva/932697-echo/
8. Стенограмма пленарного заседания Государственной думы. Второе чтение проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://transcript.duma.gov.ru/node/3719/
9. Прогнозный план (Программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 — 2013 годы [Электронный ресурс]. — Режим доступа:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=133243;fld=134;dst=100008 ;rnd=0.7650569782368095, свободный.
10. Кондратьев В. Ресурсный национализм и структура экономики [Электронный ресурс]. — Режим доступа:
http://www.perspektivy.info/rus/ekob/resursnyj_nacionalizm_i_struktura_ekonomiki_2012-11-15.htm, свободный. 15.11.20
11. Металлурги нашли подводные камни вступления России в ВТО [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://stop-vto.ru/2012/07/21/metallurgi-nashli-podvodnyie-kamni-vstupleniya-rus-v-vto/, свободный. 21.07.2012.
12. Бабкин К.А., Кузнецов А.В., Корчевой Е.А., Пронин В.В., Самохвалов В.А Последствия присоединения России к Всемирной торговой организации. — М.: ВТО-Информ, 2012.
13. ВТО призывает Украину отозвать заявку на пересмотр тарифов [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://fakty.ictv.ua/ru/index/read-news/id/1463844 .
14. Материалы международной конференции «Россия, мировой кризис и ВТО» (Москва, 2008 г.) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.igso.ru/articles.php?article_id= 131 .
15. Александрова О.А., Ненахова Ю.С. Человеческий потенциал России и реформа социальной сферы// Народонаселение. 2012, №4.
16. Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. №2620-р План мероприятий «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://government.ru/docs/22263/
17. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность: 2-е изд. — М.: РЮИД; Сашко, 2000.
