CC BY-NC-ND
37
О.А. Александрова
СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: РАЗВИТИЕ ИЛИ ДЕМОНТАЖ
Анализ бюджетно-налоговой, промышленной и социальной политики говорит о том, что вместо решительного поворота в сторону строительства реального социального государства в России наблюдается его неуклонный демонтаж. Государство не использует эффективные механизмы перераспределения доходов, продолжает экономить на социальной сфере. Происходит фактическое снижение социальных обязательств государства и перекладывание все большего объема платежей на население. В результате снижается доступность качественного образования, здравоохранения и других социальных благ. Все это - свидетельство того, что, несмотря на серьезные внешние и внутренние угрозы, в России так и не достигнут фундаментальный социальный компромисс между политико-экономической элитой и большинством граждан.
Ключевые слова: социальное государство, перераспределение доходов, социальная политика.
Сравнительный историко-экономический анализ становления социальных государств в Швеции, Германии, Великобритании и США (страны, олицетворяющие три модели социального государства) показывает: решительный поворот в сторону строительства социального государства совершался ими в экономически неблагоприятных условиях и рассматривался как единственный способ преодоления пагубных для страны социальных дисфункций1. Как подчеркивает Г. Эспин-Андерсен, «Германия Бисмарка, Великобритания Дизраэли, Италия Джолитти не просто нуждались в безотлагательных социальных улучшениях, на карту был поставлен вопрос строительства наций»2. Еще острее этот вопрос поставили Великая депрессия и Вторая мировая война,
© Александрова О.А., 2013
угрожавшие разрушением общественному строю и независимому существованию наций.
Социальное государство, отличающееся, если говорить концептуально, не просто набором социальных программ, но комплексным воздействием государства на все сферы, влияющие на благосостояние граждан, существует лишь при условии наличия фундаментального социального компромисса между трудом и капиталом -их готовности искать баланс интересов ради общих долгосрочных целей. И западная элита ограничила свой социальный эгоизм ради преодоления социальной деградации и социального раскола лишь тогда, когда рост внутреннего напряжения на фоне глобальных угроз стал чреват радикальной политической нестабильностью с непредсказуемыми для элиты и самой государственности последствиями.
Опыт состоявшихся социальных государств позволяет выявить тот экономический механизм - своего рода «perpetuum Mobile», что обеспечивает эти государства достаточно надежной доходной базой для полноценной реализации социальной функции - и компенсаторной, и функции развития. Две составляющие этого механизма: а) создание массового платежеспособного спроса; б) поддержка производительного сектора экономики и, прежде всего, высокотехнологичных отраслей, а также сопряженных с ними науки и образования. В основе же лежит эффективная политика перераспределения доходов: перенос налогового бремени с производительного сектора на доходы и потребление индивидов и домохозяйств, а уже там - на более высокодоходные слои населения. Основной инструмент - прогрессивное подоходное налогообложение с использованием сложной прогрессии, налогообложение по аналогичной схеме наследования и дарения плюс налогообложение роскоши. Такая система налогообложения имеет двойной экономический эффект. Во-первых, за счет низкого или даже нулевого налогообложения малообеспеченных групп населения вкупе с социальными трансфертами (пособиями, выплатами) создается массовый платежеспособный спрос. Во-вторых, повышенное налогообложение высокодоходных групп совместно с налогом на роскошь содействует перенаправлению этих средств с их немедленного потребления, причем в виде эксклюзивных товаров, на научно-производственные инвестиции, что дополнительно поощряется налоговыми льготами для такого рода инвестиций. Соответственно, возникают два необходимых фактора экономического роста, причем роста качественного, основанного на наукоемком производстве: массовый платежеспособный спрос и инвестиции в передовые производства. И какую бы
из развитых стран, с какой бы из моделей социального государства мы ни взяли, везде обнаружится именно такой экономический механизм и такие инструменты бюджетной и налоговой политики.
Наиболее же преуспевающими оказываются Скандинавские страны, реализующие универсальную, самую затратную, модель социального государства: какой бы из рейтингов мы ни взяли (ИРЧП, глобальной конкурентоспособности, научно-технического прогресса и т. д.), везде в первой «тройке», «десятке» или, на худой конец, «двадцатке» - вся скандинавская четверка. Причем как при наличии нефти - в Норвегии, за последние десять лет лишь дважды уступавшей свое первенство в рейтинге ИРЧП, так и без таковой. Именно в этих странах у населения и, особенно, домохозяйств с детьми, включая неполные семьи, меньше всего риск скатиться в бедность и почти 50 %-ная вероятность из нее выбраться3. Пример Скандинавских стран выглядит особенно назидательным для России, в конце 1980-х имевшей существенные предпосылки для движения в сторону именно шведской модели государства (как тогда шутили, «идти по китайскому пути в сторону Швеции»), но в силу ряда обстоятельств отправившейся в противоположном направлении, обогнав по антисоциальности экономической политики самые смелые мечты неолиберальных кумиров российских радикальных реформаторов.
Направление движения России в докризисный период явно расходилось с магистральным направлением социального развития. Это и введение плоской шкалы подоходного налогообложения с 13 %-ной ставкой (при том, что налог на доход от капитала - и вовсе 9 %); и регрессивная шкала отчислений во внебюджетные фонды (ПФ, ОМС, ФСС); и отмена налогов на наследование и дарение для близких родственников; и отказ от введения налога на роскошь; и исключительно фискальный, препятствующий модернизации, характер налоговой политики в отношении наукоемкого сектора экономики. При этом было показано: основания, по которым в современной России не используются инструменты, способствующие эффективному перераспределению доходов (например, тезисы о том, что прогрессивная шкала налогообложения тормозит экономическую активность и что радикальное снижение подоходного налога позволит вывести доходы из «тени» и т. п.), не подкрепляются ни теоретически, ни эмпирически.
Во-первых, в странах с высокими налогами и прогрессивной шкалой масштаб уклонения не выше, чем в странах с менее высокими налогами. Так, в Швеции собираемость налогов - около 99 %4. И в целом, как показывают проведенные в развитых странах иссле-
дования, добросовестность налогоплательщиков в первую очередь определяется их представлениями о способности государства устанавливать соразмерное налогообложение, принуждать к солидарному поведению всех граждан, а также добросовестно и эффективно распоряжаться собранными средствами5.
Во-вторых, высокие налоги не мешают экономическому росту, о чем свидетельствует, прежде всего, опыт славящихся своими высокими налогами Скандинавских стран. Дело в том, что вопреки навязываемым стереотипам социальное государство не истощает ресурсы производительного сектора, а создает условия для его развития, и критичным является не масштаб социальных расходов, а характер и организация системы соцобеспечения. При адекватной организации социальные расходы оказывают позитивное влияние на производительный сектор экономики, ибо социальные трансферты малообеспеченным создают массовый платежеспособный спрос на товары и услуги производительного сектора; масштабные госинвестиции в отрасли социальной сферы создают рабочие места и вызывают рост объемов производства в отраслях, производящих потребительские товары, оборудование и услуги, необходимые для функционирования и развития отраслей социальной сферы, а также рабочие места в самом социальном секторе; наконец, социальная сфера отвечает за качество человеческого потенциала, в том числе за подготовку кадров для производительного сектора экономики6.
В-третьих, переход в России на плоскую шкалу НДФЛ в действительности не решил принципиальным образом задачу выведения доходов из тени7.
С учетом сказанного, отказ от использования в России наработанного цивилизацией инструментария эффективного и, что важно, экономически целесообразного перераспределения доходов трудно объяснить чем-либо, кроме отсутствия того фундаментального социального компромисса между политико-экономической элитой и большинством населения, который позволил в свое время развитым странам Запада не только преодолеть опасный национальный раскол, но и выйти на новые траектории развития. В то же время ситуация, к которой неизбежно приближается реализующая подобную социально-экономическую политику Россия, еще в предкризисный период квалифицировалась серьезными экспертами как весьма тревожная. Так, положение, при котором 2,5 % населения Земли (жители России) владеют 14 % суши и примерно 50 % природных ресурсов, становится, по мнению наших конкурентов, все менее естественным и превращается в растущий раздражитель
для внешнего мира. Ослабить напряженность можно либо поделившись имеющимися ресурсами с мировым сообществом, либо заметно увеличив долю своей экономики в мировом хозяйстве8. Более того, на основе результатов моделирования, проведенного в ИПМ РАН, утверждалось, что положение, при котором Россия, производя всего 1 % глобального валового продукта, владеет 30 % всех мировых богатств, не оставляет ей даже роли сырьевого придатка, поэтому альтернативой ускоренному инновационному развитию страны может быть только ее распад9.
С начала мирового кризиса прошло пять лет. Стала ли социально-экономическая политика государства более адекватной стоящим перед Россией вызовам и задачам?
В рейтинге самых процветающих стран мира в 2012 г., по версии респектабельного британского аналитического центра Legatum Institute, в первой тройке - все те же Норвегия, Дания, Швеция, и совсем неподалеку от них - Финляндия. Россия - на 66-й по-зиции10, в привычной и по другим влиятельным рейтингам второй половине списка. Так, в рейтинге глобальной конкурентоспособности за 2012 г. вся скандинавская «четверка» расположилась среди первых шестнадцати стран, Россия же заняла 67-е место, а по входящему в индекс «уровню развития инноваций» - и вовсе 85-е место11. Доля высокотехнологичной продукции, поставляемой на внешние рынки Россией, причем совместно с другими странами Таможенного союза, составила в 2012 г. всего 2 %12.
К сожалению, неизменной остается и направленность реализуемой российским государством социально-экономической политики. Не претерпела никаких изменений налоговая система: сохранены плоская шкала НДФЛ (при том, что разного рода бонусы по-прежнему даже не являются объектом налогообложения), мизерная ставка налога на дивиденды, регрессивная шкала отчислений в социальные фонды и т. д. В результате порядка 40 % совокупного фонда оплаты труда в стране по-прежнему освобождены от налогообложения и, соответственно, участия в пополнении бюджета и внебюджетных фондов13. Налогообложение роскоши не сдвинулось дальше разговоров на фоне выборов.
Неизменной осталась и бюджетная политика. Ассигнования на социальную сферу и науку (в % к ВВП) остаются на неадекватно низком уровне по сравнению с показателями развитых стран и, тем более, с учетом задачи опережающего развития. В то же время сохранилась практика искусственного изъятия средств из федерального бюджета путем намеренного занижения прогнозных цен на нефть с последующим переводом возникающих «дополнительных
доходов» в резервные фонды: например, «ошибка» при составлении бюджета на 2011 г. составила сумму в 5 бюджетов «образования» и 1,5 бюджета «национальной обороны»14. При этом для компенсации искусственно создаваемого дефицита федерального бюджета привлекаются значительные объемы заемных средств под 6-7 % годовых, при том, что на средства, депонированные в иностранных ценных бумагах, Россия получает 1,2 % годовых (а с 2013 г. - 0,8 %), в силу чего обслуживание госдолга, по данным Счетной палаты, обходится в сумму порядка 500 млрд руб. ежегодно. Более того, в 2012 г. изъятие из экономики и социальной сферы «нефтегазовых доходов» законодательно закреплено через введение в Бюджетный кодекс так называемого бюджетного правила, согласно которому средства от продажи энергоресурсов в объеме не менее 7 % ВВП не могут использоваться для покрытия бюджетного дефицита и осуществления бюджетных расходов, а должны поступать на хранение в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. В результате в эти «суверенные фонды» за три года планируется перечислить еще порядка двух триллионов рублей. При этом неизменными остаются и перекосы в межбюджетных отношениях: региональные и местные бюджеты продолжают сидеть на «голодном пайке», при том, что практически все бремя содержания социальной сферы переложено федеральным центром на субъекты РФ и местное самоуправление.
Сохраняется и даже усугубляется неадекватность политики управления государственным имуществом - еще одним источником доходов государства, которые могут направляться на социальные цели. Согласно утвержденной в 2010 г. программе приватизации госимущества запланировано снижение доли государства вплоть до полного выхода из уставного капитала в наиболее ликвидных и/или имеющих стратегическое значение государственных активах («Роснефть», «Совкомфлот», «Алроса», ВТБ, «Русгидро», морские порты и т. п.)15. Абсурдность подобных шагов с точки зрения экономической целесообразности связана еще и с тем, что приватизация подобных «лакомых кусков» российской госсобственности происходит на фоне радикального смягчения эмиссионной политики эмиссионными центрами в США, ЕС, Японии. Не случайно мировые тенденции последних лет прямо противоположны. В ответ на присущую глобализации тенденцию дерегулирования торговли сырьем с изъятием части суверенитета у национальных государств (в чем заинтересованы наиболее развитые страны, нуждающиеся в чужих ресурсах для собственного развития, а также пытающиеся использовать подобное дерегули-
рование как механизм сдерживания самостоятельного развития ресурсообеспеченных стран) в мире все больше распространяется концепция «ресурсного национализма», подразумевающая укрепление государственного контроля над природными ресурсами. «Ресурсный национализм» проявляется в более жестком контроле за участием иностранных компаний в разработке природных ресурсов, увеличении роли государственной собственности в этой сфере, даже экспроприации и национализации шахт и скважин в случае, если разработка ресурсов инвестором, в том числе и иностранным, не укладывается в оговоренные сроки или не приносит иных ожидавшихся модернизационных эффектов (в частности, передачи технологий, создания рабочих мест для квалифицированного труда и т. п.). Причем тенденция к проведению подобной политики наблюдается не только в странах третьего мира, но и в самих развитых странах - например, в Японии право деятельности в добывающих отраслях, включая инвестиции в их развитие, предоставляется исключительно резидентам; в Австралии для новых проектов в области добывающей промышленности или переработки сырья с инвестициями на сумму в десять и более миллионов австралийских долларов установлена проверка на соответствие национальным интересам и т. д.
Не происходит ожидаемых улучшений и в промышленной политике, определяющей возможности занятости населения, уровень оплаты труда и, соответственно, размер отчислений в бюджет и социальные фонды. Продолжается практика потакания так называемым естественным монополиям с соответствующим перманентным ростом тарифов для населения и предприятий; неизменна кредитно-денежная политика, делающая невозможным привлечение кредитных средств реальным сектором экономики и провоцирующая рост внешней задолженности так называемых лучших российских заемщиков (крупных корпораций, включая государственные); отсутствуют необходимые подвижки в налогообложении реального сектора экономики и т. д. И на этом более чем неблагоприятном с точки зрения поддержки отечественных товаропроизводителей фоне происходит присоединение к ВТО, негативные последствия которого для основных отраслей экономики прогнозировались заранее и уже дают о себе знать.
Подобная социально-экономическая политика свидетельствует о том, что вопреки риторике основной задачей российского государства по-прежнему является всемерный учет и продвижение интересов сформировавшейся в последнее двадцатилетие политико-экономической элиты и ее зарубежных
партнеров. И потому нехватка бюджетных средств - следствие описанной выше политики - компенсируется за счет усиления разного рода поборов с большинства населения, перекладывания на население все большего объема платежей в социальной сфере, фактического регресса в социальных обязательствах государства, снижения доступности качественного образования и здравоохранения для существенной части россиян. Так, в самые последние годы мы наблюдаем:
- рост налогового бремени для наемного труда, малого и среднего бизнеса в виде увеличения ставки отчислений в социальные фонды;
- введение для жителей многоквартирных домов обязательных отчислений средств на капитальный ремонт; планирование введения социальных норм на потребление коммунальных услуг (электроэнергии и т. п.);
- утверждение «Стратегии пенсионной реформы до 2030 г.», в рамках которой фактически произведено повышение пенсионного возраста: для получения максимальной пенсии - с коэффициентом замещения 35,4 % (что меньше рекомендуемой МОТ нижней планки, при том, что и это планируется достичь к 2030 г.) необходим нормативный страховой стаж в 35 лет, не учитывающий периоды обучения в вузе и ухода за ребенком до трех лет;
- принятие нового закона об образовании, отменяющего многие из ранее имевшихся мер социальной поддержки семей с детьми, студенчества, работников науки и образования;
- резкий рост коммерциализации социальной сферы в связи с принятием (2010 г.) и вступлением в действие (с 01.07.2012 г.) Закона № 83-Ф3, внедрением подушевого финансирования и новых образовательных стандартов, ограничивающей доступность полноценного качественного образования (уже и на уровне средней школы) и медицины для существенной части российских граждан.
Проведенный анализ позволяет с сожалением констатировать: ни мировой кризис, ни усугубляющееся отставание социально-экономических показателей России не только от конкурентов, но, главное, от тех рубежей, которые необходимы для спокойного, без потрясений, развития, не становятся для российского государства поводом для решительного поворота в сторону строительства реального социального государства. Напротив, наблюдается его неуклонный демонтаж. Причина такой, казалось бы, абсурдной ситуации в том, что в силу логики инсти-
туциональных изменений, воспроизводящих непродуктивную институциональную матрицу, общество, сделавшее в момент исторической развилки выбор в пользу той или иной парадигмы развития, имеет все меньше возможностей ее сменить. Возникнут ли в ближайшее время факторы, которые все же заставят российскую политико-экономическую элиту почувствовать себя в «одной лодке» с большинством населения, покажет время. Если это случится и направленность социально-экономической политики будет радикально изменена, позитивные изменения могут проявиться в весьма короткие сроки. Во всяком случае, история знает подобные примеры.
Примечание
1 Александрова О.А. Институциональные проблемы становления социального государства в России. М.: М-Студио, 2009.
2 Эспинг-Андерсен Г. Снова на пути к хорошему обществу // SPERO. 2006. № 5.
3 Rothstein B. Just Institutions Matter: The Moral and Political Logic of the Universal Welfare State. Cambridge, 1998.
4 Демократический контроль над государственной властью: Материалы российско-шведского семинара. 21 ноября 1997 г. Москва, Посольство Швеции в России.
5 Rothstein B. Op. cit.
6 Taylor-Gooby P. Social change, social welfare and social science. N. Y.; L., 1995.
7 Пансков В. Новейшие коллизии налогообложения доходов физических лиц: суть и возможности разрешения // Российский экономический журнал. 2007. № 1-2.
8 О социально-экономическом развитии России до 2015 г. Резюме научного доклада, подготовленного по заказу РИО-центра коллективом ученых РАН под рук. директора ИЭ РАН, чл.-корр. РАН Р.С. Гринберга // Российский экономический журнал. 2007. № 3.
9 Инновация - последняя надежда России. Доклад заместителя директора Института прикладной математики РАН Г. Малинецкого [Электронный ресурс] // Российская Академия наук. URL: http://www.ras.ru/FStorage/download.aspx-?id=728a7e9f-c967-464e-b379-2b5a1ca14387.
10 The 2012 Legatum Prosperity Index [Электронный ресурс] // The Legatum Institute. URL: http://www.prosperity.com/Ranking.aspx.
11 The Global Competitiveness Report 2012-2013 [Электронный ресурс] // World Economic Forum. URL: http://reports.weforum.org/global-competitiveness-re-port-2012-2013/.
12 Стенограмма пресс-конференции Президента РФ В.В. Путина от 20.12.2012 [Электронный ресурс] // Президент России. URL: http://kremlin.ru/ news/17173.
13 Дмитриева О.Г. Повышение пенсионного возраста не закроет дефицит Пенсионного фонда [Электронный ресурс] // Официальный сайт депутата Государственной Думы Оксаны Дмитриевой. URL: http://www.dmitrieva.org/id241.
14 Дмитриева О.Г. Ошибка при исполнении бюджета 2011 года равна пяти бюджетам на образование [Электронный ресурс] // Радиостанция «Эхо Москвы». URL: http://www.echo.msk.ru/blog/dmitrieva/932697-echo/.
15 Прогнозный план (Программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011-2013 годы [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant. ru/cons/cgi/online.
