CC BY
143
Так же остается неясным вопрос, какую форму необходимо избрать в том или ином случае в качестве правовой формы разграничения компетенции, договор или соглашение. В соответствии со ст. 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать друг другу по взаимному соглашению осуществление части своих полномочий. Других случаев использования термина «соглашение» в самой Конституции РФ не содержится. На практике соглашение как правовая форма используется в весьма различных ситуациях: соглашение о передаче осуществления части полномочий; соглашение о разграничении компетенции; соглашение о разграничении государственной собственности; соглашение об установлении финансово-бюджетных взаимоотношений и т. д. Как видно, соглашение используется не только в значении, указанном в ст. 78, следовательно, нужна ясность в использовании соглашения как правовой формы разграничения государственной власти. Пока большинство подписанных соглашений не являются актами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти. По содержанию это акты, декларирующие необходимость сотрудничества, согласования деятельности в определенных сферах, либо устанавливающие взаимные обязательства воздерживаться от неконституционных и противоправных действий или односторонние финансовые обязательства Правительства и другие вопросы организационного характера. Такая практика подтверждает истинность того, что соглашения нецелесообразно превращать в правовую форму, заменяющую законодательство.
Примечания
1 См., напр.: О приостановлении действия Постановления администрации Архангельской области от 10.02.99 № 45 «Об утверждении Временного положения о лицензировании деятельности по ремонту и техническому обслуживанию автотранспортных средств, осуществляемой на коммерческой основе: Указ Президента РФ от 27 июля 2000 года // Рос. газ. 2000. 1 авг.; О приостановлении действия Указа Президента Республики Ингушетия от 26.04.99 №102 «О некоторых мерах по урегулированию процесса миграции в Республики Ингушетия: Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 года // Рос. газ. 2000. 5 сент.
2 Проблемы науки конституционного права / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин Екатеринбург, 1998. С. 209.
3 См.: Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журн. рос. права. 2001. № 1. С.112.
4 Водный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.
Е.А. Киреева
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ ПРИМЕНЕНИЯ НОРМ ПРАВА
В юридической литературе традиционно считается актуальным исследование факторов, детерминирующих поведение людей. В разное время отечественными учеными рассматривались различные аспекты взаимообусловленности и роли объек-
тивного и субъективного в детерминации правомерного поведения 1, проблемы влияния внешних и внутренних детерминантов на различные виды правомерной деятельности, в том числе правоприменительной 2, активно разрабатывались механизмы применения права 3. Усилия в этих направлениях продолжаются и сегодня.
В последнее время в связи с коренными изменениями в государственном устройстве России, направленности ее политики, содержании государственной идеологии пересмотру подлежат многие фундаментальные основы и функции российского государства. Все это касается и функции правоприменения, социальная роль которого возрастает. Подобное увеличение социальной значимости правоприменительной деятельности неизбежно приводит к еще большей ее обусловленности, зависимости от внешних по отношению к правоприменяющему субъекту условий.
Поэтому проблема необходимости детального анализа механизма детерминации применения права и формирования целостного представления о внешних и внутренних факторах, обусловливающих правоприменительную деятельность, представляется особенно актуальной.
Реализация права - это процесс движения от нормы к социальному результату.
Реализация права - явление сложное, несводимое к изданию актов применения права. Оно включает большое число неформальных связей и отношений: должностные лица различных звеньев правоприменительной подсистемы оценивают состояние правопорядка, вырабатывают свои позиции по вопросам применения закона, высказывают мнение и влияют на мнения других лиц, принимают решения по конкретным делам, изменяют текущую практику, выступают с предложениями по совершенствованию законодательства и т.д. 4 При этом на действия правоприменителя влияют: общество; общественные отношения; микросреда, в которой находится личность, социальная группа, к которой она принадлежит, социально-психологические и индивидуально-психологические свойства личности; право, условия социального и трудового статуса личности; социодемографические факторы и т.п.
Весь этот сложный механизм 5 материально-правовых, процессуальных, организационных, технических, психологических и иных связей и отношений и образует правоприменительную деятельность.
Механизм применения права в обобщенной форме «может быть представлен как осуществление в определенной правовой форме интересов, потребностей, отношений субъекта в ходе достижения целей, предусмотренных законодателем» 6.
Исходными элементами правоприменения служат два феномена: юридическая норма и социальная ситуация, к которой она непосредственно относится. Наличие этих компонентов вызывает цепочку организационных (если речь идет об учреждении) и психологических (если действует должностное лицо или гражданин) событий: оценка ситуации, анализ нормы, сопоставление предписаний с интересами и мотивами субъекта, прогнозирование последствий, наконец, принятие решения и действие (бездействие). В ходе развития этой цепочки событий и действуют названные социальные факторы: особенности ситуации, интересы, мотивы, характерные черты личности субъекта, прогнозируемые социальные последствия и т.д.
Все элементы рассматриваемой цепочки могут сильно модифицироваться в зависимости от очень многих обстоятельств. Например, от разновидности юридической нормы. Если придерживаться деления норм на управомочивающие, обязывающие и запрещающие, то специфика механизма их действия будет связана с тем,
чьи (какие) интересы найдут отражение и будут реализовываться при применении этих норм: гражданина, государственного органа, социальной группы, общества в целом и т.д. Отсюда возможные коллизии при правоприменении, а следовательно, и различие средств, используемых государством для эффективного действия этих норм: стимулирование, правовое обеспечение, принуждение, угроза наказанием, применение его и т. д.
Другим обстоятельством может выступать потребность в промежуточных актах правоприменительного характера. При этом, с одной стороны, обеспечивается более полная и надежная реализация исходной юридической нормы (в идеале), с другой - возникают различные помехи, искажения, оттяжки в исполнении требований нормы (такова правоприменительная практика).
Нельзя не учитывать также особенности разных отраслей права, ведь нередко действуют разные социальные группы и слои населения, затрагиваются разные интересы, а следовательно, и процессы применения права проходят не одинаково.
Как уже было сказано, правоприменительный процесс в своей большей части детерминирован внешними по отношению к правоприменяющим субъектам факторами (государственной волей, заложенной в нормах права, правоприменительной политикой государства, уровнем правовой культуры и т.д.) и правоприменяющий субъект, прежде всего, опирается на знание этих внешних факторов. Вместе с тем известно, что «воля человека не только детерминирована внешней средой, но и самодетерминирована» 7 и не выпадает из цепи факторов, обусловливающих результат правоприменительного решения. Вопрос о соотношении внешних и внутренних психофизических факторов, определяющих деятельность правоприменителя, подробно рассмотрен В.В. Лазаревым 8.
Существенным элементом механизма детерминирующего влияния социальных факторов выступает потребность. Потребность - исходный пункт поведения личности. Она не только предшествует интересу, но и порождает его, ибо без потребности интерес не может возникнуть и именно потребность обусловливает содержание интереса 9. «Никто не может сделать что-нибудь, не делая этого вместе с тем ради какой-либо из своих потребностей...» 10. Любое волевое поведение человека в качестве исходной психологической детерминанты имеет потребность, формируется на базе этой потребности и служит удовлетворению этой же потребности п.
Поэтому мало изучить внешние обстоятельства и условия, в которых происходит применение норм права, необходимо осознать потребности и интересы правоприменителя.
Специфика правоприменения состоит в том, что реальные отношения внешнего мира воспринимаются правоприменителем как непосредственно, так и через призму правовых норм, в которых они получили свое закрепление в качестве модели. Потребности правоприменителя и содержание его интересов имеют, таким образом, выход непосредственно в сферу жизненных обстоятельств и в сферу материального и процессуального законодательства. И если признать, что «между правовыми нормами и преследуемым законодателем социальным эффектом, на достижение которого эти нормы направлены, всегда находится “опосредующее звено” -
12
психика людей, их социально-психологические связи» , то уместно подчеркнуть значительную роль в этом «опосредующем звене» психики правоприменяющих субъектов 13. Этот вопрос напрямую связан с вопросом о свободе воли правоприменителя.
В первую очередь, правоприменитель осознает необходимость соизмерять свои действия с правовыми нормами. Поведение в соответствии с законом предполагает непосредственное обращение к оценке жизненной ситуации не только по причине необходимости соотнесения ее с моделью, предусмотренной гипотезой нормы, но и в связи с необходимостью выбора одного из вариантов решения, предусмотренных законом; а также для успешной конкретизации права, если таковая входит в задачу правоприменителя; для решения дела при отсутствии необходимых норм, поскольку предписывается решение по аналогии. Кроме того, изучение фактических отношений правоприменителем необходимо для поддержания «обратной» связи с законодателем и указания последнему на несоответствие действующих норм права законам социального развития, социальным интересам и потребностям.
Детерминированность воли правоприменителя социальными условиями его жизнедеятельности не вызывает сомнения. Но возможно ли при этом игнорировать внутренние факторы правоприменения?
Следует согласиться с выводом В.В. Лазарева: «Свобода воли правоприменяющего субъекта в действительности не есть в отдельности ни его безмотивный произвол, ни следование психофизиологическим потребностям, ни соблюдение правовых предписаний, ни прямое согласование поведения с социально-экономическими и политическими потребностями. Оно и то, и другое, и третье в неразрывном комплексе. И лишь качественное ее проявление различно в разных случаях у разных субъектов. У одного и того же субъекта можно наблюдать ее неодинаковые уровни в разное время» 14.
Внешняя (физическая) и внутренняя (психическая) стороны человека взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Если схематизировать процесс деятельности, то развертывание структур во внутреннем плане идет в следующей последовательности: потребность - мотив - цель -задача. Внешний план представлен последовательностью: деятельность - действие -операция - динамика 15.
Внешняя сторона определяется внутренней, в силу чего предметную деятельность можно рассматривать как экстериоризацию внутренней психической деятельности. В свою очередь, «внутренний аспект» психологических особенностей личности выявляется посредством анализа «внешней стороны» ее деятельности.
Поэтому механизм детерминации правоприменительной деятельности следует рассматривать с позиций единства, комплексности действия и взаимообусловленности внешних и внутренних детерминантов.
Для анализа обусловленности применения норм права социально-политическими факторами необходимо определиться в методологическом подходе.
В основе диалектического метода познания реализации права лежат системный, функциональный (нормативный), социологический (поведенческий) подходы. Каждый из них имеет несколько разновидностей, дополняющих друг друга.
В качестве элементов системного подхода (СП) обычно выделяют юридическую надстройку (ЮН) и формы взаимодействия правовых актов (ФВ), которые характеризуются признаками законности.
юн ФВ Правоотношение
Правосознание; нормы Издание актов; Правопорядок
права; акты применения Г применение актов
Законность
Функциональный подход традиционно раскрывается через механизм правового регулирования. В него входят: регламентирование общественных отношений (юридические нормы); действие юридических норм (правоотношение); реализация субъективных прав и юридических обязанностей (акты реализации и правоприменения). При этом правосознание и законность признаются основами реализации права.
Социологический подход (СЛП) характеризуется социально-экономическими (базис) и социально-правовыми (надстройка) условиями, которые формируют: цели правового регулирования, социально-правовой контроль, информационные, нормативно-оценочные и социально-психологические воздействия, доведение правовых норм до всеобщего сведения.
Социологический подход позволяет углубить понимание содержания правоприменительной деятельности и увидеть, какой социальный смысл скрывается за логической операцией подведения частных случаев под действие общей нормы. С позиции социолога, при выработке решения по отдельному казусу правоприменительный орган производит сравнение конкретного общественного отношения, субъектами которого являются участники разбираемого дела, с типичным для данной формации общественным отношением, абстрактно отраженным юридической нормой. При этом речь идет не только о том, соответствует или не соответствует данный случай норме права, но и о том, соответствует или не соответствует единичное общественное отношение, явно или неявно представленное в этом случае, господствующему общественному порядку. Поэтому принимаемое правоохранительным органом решение всегда направлено на то, чтобы восстановить соответствие
единичного общественного отношения господствующему типу социальных связей и так воздействовать на правонарушителей, чтобы они могли вновь занять социальные позиции и стать надежными исполнителями общественных функций. С социологической точки зрения, юридическая норма лишь очерчивает пределы правоприменительной деятельности государственных органов и играет для них роль самых общих ориентиров. Даже тогда, когда судья или должностное лицо, принимая решение по конкретному делу, ссылается на справедливость, нельзя забывать, что и она «всегда представляет собой лишь идеологизированное, вознесенное на небеса выражение существующих экономических отношений либо с их консервативной, либо с их революционной стороны» 16, воспроизводимое общественным сознанием.
Подобный подход не исключает необходимости анализа отношений между юридической нормой и актом правоприменительной деятельности с намерением установить условия, при которых воля законодателя воспроизводится в воле должностных лиц, применяющих право, наиболее полным образом. Но при этом невозможно абстрагироваться от конкретной исторической ситуации и социальных обстоятельств, воздействующих на участников процесса применения права.
Существуют и другие разнообразные подходы. Например, разновидностью социологической психологии является теория когнитивного диссонанса.
В основе этой теории лежит гомеостазис, то есть такое положение, когда человек стремится сбалансировать (уравновесить) свое поведение, следуя логике связей в системе общих мнений и убеждений 17.
С одной стороны, подобный подход к изучению правоприменительной деятельности сегодня актуален. Роль общественного мнения в условиях демократического государства неизбежно возрастает, а сфера его влияния значительно расширяется, в том числе и в применении права. Но, с другой стороны, нельзя переоценивать принудительную роль общественного мнения в процессе применения права, так как оно может оказаться ошибочным.
Собственно психологическая теория права утверждает, что не «насущные потребности времени» и не «общественная политика», не «моральные и политические теории, а исключительно внутренние психические процессы (императивно-атрибутивные эмоции у Л.И. Петражицкого) определяют поведение субъектов в правовой сфере. Подобный подход практически исключает внешние детерминанты из механизма правореализации и принижает роль норм права в процессе его применения.
Тем не менее, очевидно, что сложность и разнообразие факторов и условий правоприменительной деятельности, наличие у них как внешней, так и внутренней природы, вызывает необходимость использования различных методологических подходов в их совокупности, так как только в этом случае можно получить целостное представление о внешних и внутренних факторах, обусловливающих применение норм права.
Факторы, детерминирующие поведение правоприменителя по своей природе социальны. Под социальными факторами понимают социальные явления и процессы, силы, определяющие структуру механизма реализации права, варианты связи между его компонентами, то есть объективные предпосылки, оказывающие влияние на функционирование и развитие данного механизма, а также индивидуальные особенности личности и характер ее взаимодействия с социальной системой -обществом в целом и механизмом правореализации как его подсистемой 18.
Анализ социальной природы факторов реализации права показывает, что они возникают на основе присущих обществу противоречий и включают в себя проти-
19
воречие в качестве своего начала .
Для классификации условий применения права, правовые нормы должны рассматриваться как часть сложной социальной системы, включающей в себя не только правовую надстройку в целом, но и общественные отношения неправового характера, культуру, идеологию, государственные учреждения, общественные организации и т.д. При этом степень значимости каждого элемента неравноценная: среди них могут быть более важные и менее важные применительно к данной исторической обстановке и данной правовой норме.
В последнее время в науке наметилось два подхода к классификации факторов, влияющих на реализацию норм права (в том числе, на применение норм права).
Один подход связан с выделением во внешней среде, в которой действует право, основных объективных и субъективных свойств, явлений и процессов, во взаимодействии с которыми правовая норма применяется. Речь идет, прежде всего, о следующих группах условий: а) макросоциальные условия (реальные возможности общества, состояние общественного сознания и др.); б) условия, связанные с функционированием политической и правовой системы; в) микросоциальные условия (малые группы, трудовые коллективы и др.; г) личностные условия субъекта, реализующего право.
Есть и другой подход к классификации условий реализации норм права. В этом случае они разделяются в соответствии с элементами механизма действия права. С этой точки зрения условия реализации нормы права будут относиться, во-первых, к самой норме; во-вторых, - к деятельности правоприменительных органов и их должностных лиц; в-третьих, - к особенностям правосознания и поведения граждан, соблюдающих или нарушающих требование правовой нормы.
В середине 80-х годов группа сотрудников Института государства и права под руководством профессора А.М. Васильева провела социологическое исследование процесса применения норм различных отраслей системы права (государственного, гражданского, хозяйственного, экологического и др.). Исследователи изучали реальный путь от нормы права до конечного результата - фактического поведения субъекта, ради которого была принята эта норма. Исследователи подробно проанализировали функционирование механизма применения нормы права, выявив следующие его дефекты: а) недостаточность звеньев правоприменительной цепочки; б) избыток таких звеньев; в) несовершенство звеньев; г) недостаточность правовых связей между звеньями цепочки; д) избыток связей; е) несовершенство связей; ж) деформирующее вмешательство внешних факторов; з) общее несовершенство функционирования механизма правоприменения (ритм, методы деятельности, программа и т.п.) 20.
В связи с тем, что влияние социальных факторов на процесс применения права может иметь как положительные, так и негативные последствия, сегодня в теории и социологии права разграничивают факторы, повышающие эффективность правоприменения, и факторы, препятствующие реализации.
Такой подход при комплексном рассмотрении детерминации правоприменительной деятельности представляется неудобным, так как речь в основном идет об одних и тех же факторах. Позитивность или негативность последствий их вмеша-
тельства в правоприменительный процесс обусловлена не самим наличием подобных явлений, а допустимостью их учета при принятии решения либо наличием или отсутствием законной формы такого учета и т.п.
Так, предлагают следующую классификацию факторов, влияющих на качество правоприменительной деятельности:
- степень оптимальности правовой нормы;
- состояние управления (научность организации труда правоприменителей, организационная структура правоприменительного органа, порядок его деятельности, четкость разделения функций, компетенций, слаженность и согласованность всех звеньев системы правоприменительных органов);
- микроклимат, в котором происходит правоприменение (деловитость, творческая критика и самокритика, обстановка, в которой нет места бюрократизму, формализму, волоките, проявлениям косности, равнодушия к человеку);
- субъективные качества правоприменителя (его политическая зрелость, знание права, уровень правосознания, профессиональная этика, авторитет, опыт, высокие нравственные качества, общий культурный уровень);
- материально-технический фактор, в том числе этика процесса применения норм (внешнее оформление и убранство помещения, обеспечение правоприменителя транспортом и т.п.) 21.
Анализируя влияние социально-политических факторов на правоприменительную деятельность, представляется необходимым дать общую схему внешних и внутренних качеств и показать значение некоторых из них для применения права.
Среди всех классификаций факторов детерминации поведения правоприменителя наиболее адекватной представляется предложенная В.В. Лазаревым. Он классифицирует подобные факторы на внутренние и внешние. К основным внешним факторам, обусловливающим правоприменение, относятся: система правовых норм; общественное правосознание; общественное мнение; нормы морали, нормы общественных организаций, деловые обыкновения, технические нормы и сопутствующие им формы сознания (моральное, общественно-организационное, деловое и техническое); духовная жизнь общества (наука, искусство, литература и т.д.); политика, экономика 22. Этот перечень сегодня необходимо дополнить как минимум двумя факторами - экологическим и «национальным», а также отметить нарастающее влияние на правоприменительную деятельность такого фактора, как научно-технический прогресс.
К внутренним факторам следует относить, прежде всего, личностные факторы, характеризующие особенности психических процессов правоприменителя (ощущение, восприятие, эмоции, память, мышление, воля), специфику воззрений, характера и т.п.
Кроме того, отдельно следует отметить особую роль информационного фактора. Информация выступает связующим звеном между «внешним» и «внутренним». Отсутствующая объективная информация о внешних факторах обязательно будет замещена ее суррогатом.
Таким образом, представляется, что объектом исследования социально-политической детерминации правоприменения должен выступать весь комплекс внешних и внутренних условий правоприменительной деятельности, включая их внутренние взаимосвязи.
Примечания
1 См., напр.: Волков Б. С. Детерминистическая природа преступного поведения. Казань, 1975.
2 См., напр.: Лазарев В.В. Социально-психологические аспекты применения права. Казань, 1982.
3 См., напр.: Карташов В.Н. Институты аналогии в советском праве: Вопросы теории. Саратов, 1976.
4 См.: Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М., 1995. С. 84.
5 См., напр.: Чванов О.А. Механизм правоприменения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1995.
6 Правовая система социализма. М., 1988. Т. 2. С. 126.
7 Рубинштейн С.Л. Бытие и сознание. М., 1957. С. 284.
8 Лазарев В.В. Указ. соч. С. 38 - 40.
9 См.: Покровский И.Ф. Формирование правосознания личности. Л., 1972. С. 78.
10 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 3. С. 245.
11 См.: Нурпеисов Е.К. Психология правомерного поведения. Алма-Ата, 1984. С. 47.
12 Тарасов Н.Н. Роль социально-психологических факторов в правовом регулировании: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1979. С. 1.
13 См.: Лазарев В.В. Указ. соч. С. 38.
14 Там же. С. 40.
15 См.: Костюкова С.Ю. Социально-политические и социально-психологические детерминанты деятельности субъекта власти: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 1996. С. 10.
16 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т 18. С. 273.
17 См.: Боботов С.В. Буржуазная социология права. М., 1978. С. 43.
18 См., напр.: Поленина С.В., Гаврилов О.А., Колдаева Н.П., Куманин Е.В., Леванский В.А. Исследование социальных факторов законодательной деятельности союзных республик // Правоведение. 1982. № 1. С. 52; Рабочая книга социолога. М., 1983. С. 13, 465.
19 См.: Олефиренко А.В. Социальные факторы реализации права. М., 1989. С. 12.
20 См.: Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Указ. соч. С. 88 - 89.
21 См.: Маликов М.К. Проблемы реализации права. Иркутск, 1988. С. 112 - 113.
22 См.: Лазарев В.В. Указ. соч. С. 54 - 63.
С. М. Кондратьев
ТРАДИЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА В РОССИИ ДО XIX ВЕКА
Проблема поиска путей эффективной реализации функции охраны общественного порядка в российском государстве имеет достаточно давнюю историю и непосредственно связана с вопросами организации власти и управления на местах. Существовавшие в России институты охраны общественного порядка могли бы послужить прообразами и современных муниципальных правоохранительных органов.
