CC BY
148
УДК 336.143.2 Э.Р. Моисеева А.Ю. Кловацкий Р.М. Байгулов
Elmira Moiseeva Andrei Klovazki Rishat Baygulov
ШЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ И БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье рассмотрены особенности бюджетной политики Российской Федерации в социальной сфере на современном этапе. Целью исследования было определить сущность социально ориентированных расходов бюджета, изучить существующие проблемы и определить основные задачи повышения эффективности государственной социальной политики в условиях кризисного состояния экономики. Описаны особенности социально-экономической политики на региональном уровне, выявлены трудности, с которыми сталкиваются власти при управлении региональным бюджетом, а также сформированы предложения по их преодолению за счет сокращения нерезультативных бюджетных расходов и увеличения налоговых поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации. В ходе исследования была определена система взаимодействия федерального и регионального уровней бюджетной системы РФ при решении социальных задач, выделены формы финансовой помощи из федерального бюджета, а также приоритетные направления расходования бюджетных средств в социальной сфере.
Ключевые слова: социально ориентированные расходы бюджета, региональная бюджетная политика в социальной сфере, межбюджетные трансферты, задачи социальной политики.
BUDGET REGULATION OF SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation. The article describes the features of the budgetary policy of the Russian Federation in the social sphere at the present stage. The purpose of the study was to determine the nature of the socially oriented budget expenditures, to examine the current problems and define the main goals of improving the efficiency of state social policy under the conditions of the economic recession. The features of social and economic policy at the regional level, revealed the difficulties faced by the authorities in the management of the regional budget and generated proposals to overcome them through the reduction of budget expenditures and the increase tax revenues in the budgets of the Russian Federation. The study showed the system of interaction between the federal and regional levels of the budget system of Russia in the solution of social problems are highlighted the forms of financial assistance from the federal budget, as well as priorities for budget spending in the social sphere.
Keywords: socially oriented budget expenditures, regional budget policy in social sphere, interbudget transfers, priorities of social policy.
Проблема регулирования социально-экономических процессов в России на современном этапе занимает ведущее место в числе приоритетных задач развития страны. Нехватка финансовых ресурсов не позволяет реализовывать необходимые социальные программы для поддержания уровня жизни населения и повышения его благосостояния. Для некоторых регионов страны эта проблема является особенно актуальной. Она проявляется в двух аспектах:
- сокращение наполняемости региональных бюджетов, связанное с уклонением от уплаты налогов в связи с ростом их ставок, низким уровнем контроля за уплатой налогов, неэффективной системой управления полученными доходами;
- отсутствие стимулов для поиска источников пополнения доходных статей бюджета, что приводит к стагнации отдельных регионов.
Бюджетная политика как способ воздействия на социально-экономические процессы в зависимости от условий и приоритетных направлений развития может ускорить или замедлить рост показателей в тех или иных сферах. Именно через бюджет осуществляется мобилизация средств предприятий и части доходов населения. Эти финансовые ресурсы направляются на развитие экономики, проведение социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, содержа© Моисеева Э.Р., Кловацкий А.Ю., Байгулов Р.М., 2015
ние органов государственного управления, финансовую поддержку бюджетов субъектов федерации, погашение и обслуживание государственного долга. Большинство стран в качестве приоритетных сфер финансирования выделяет социальные, такие как здравоохранение, образование, наука и культура, реализуя тем самым свою функцию по обеспечению граждан необходимыми социальными благами и услугами.
Бюджет, выступая основным денежным фондом государства обеспечивает перераспределение средств между отраслями народного хозяйства, различными слоями населения, что определяет масштабы и действенность влияния бюджетных рычагов на социально-экономические процессы в пределах государства [10, с. 21].
Социально ориентированные расходы бюджета представляют собой экономические отношения, возникающие в ходе распределения денежных фондов государства в целях финансирования государственных затрат на оказание социальных услуг, результатом которого является формирование общественного продукта (социальных благ), получателем которого является все население страны.
Государство, определяя структуру расходов бюджета, использует один из мощнейших рычагов воздействия на экономику. В Российской Федерации бюджеты любого уровня составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств.
Социальная политика в России основывается на согласованности усилий всех уровней власти в решении как федеральных, так и региональных задач социально-экономического развития. Главное - разграничить полномочия по предметам совместного ведения и усилить ответственность властей в обеспечении их социальных функций. В соответствии с принципом субсидиарности центр принимает на себя только те полномочия, которые не в состоянии реализовать собственными силами регионы [8, с. 132].
Несмотря на это, основная нагрузка, конечно, ложится на федеральный бюджет: помимо пенсионного обеспечения из недофинансируются, например, расходы по социальному обеспечению безработных граждан. Кроме того, обеспечиваются лекарственными средствами, а также получают льготы по оплате жилья и коммунальных услуг инвалиды и участники Великой Отечественной войны. Однако отдельные виды социальных расходов осуществляются за счет средств региональных бюджетов: так, к«региональным льготникам» отнесены ветераны труда, труженики тыла, жертвы политических репрессий. Субъекты вправе расширять состав категорий граждан, имеющих право на социальную защиту, определять понятие и критерии сложной жизненной ситуации, исходя из проводимой в регионе политики [1, с. 144-147].
Уровень оказания социальных услуг населению в регионах напрямую зависит от их финансовых возможностей и уровня развития, а также приоритетов региональной социальной политики.
Процесс управления региональным бюджетом должен быть комплексным, что целенаправленное формирование системы взаимосвязанных между собой отдельных этапов бюджетного процесса, начиная от выявления тенденций развития и прогнозирования основных социальных и экономических показателей региона, через разработку и утверждение бюджета и до его исполнения. Именно эта характеристика определяет в целом его эффективность управления бюджетом [5, с. 162].
В период кризиса многие регионы сталкиваются с проблемой снижения налоговых поступлений. Необходимо проводить комплекс мероприятий для решения данной проблемы, к которым можно отнести: совершенствование механизмов управления областным имуществом, активизация работы с арендаторами, исключение льготных коэффициентов по арендной плате, пересмотр размеров штрафов и санкций [7, с. 113].
В первую очередь, необходимо решать проблему имеющейся задолженности по налогам и
сборам. Оценка результативности предоставления льгот по всем обязательным платежам, их пересмотр и отмена в случае низкой эффективности позволят увеличить налоговые поступления в региональный бюджет.
Кроме того, важным направлением региональной политики должна стать диверсификация производства. Разностороннее развитие экономики позволит обеспечить стабильное поступление денежных средств в бюджет субъекта Российской Федерации и сведет к минимуму бюджетные риски.
Бюджетная политика государства в период кризиса предполагает сокращение расходов, то есть введение жесткой экономии бюджетных средств. Однако это не сопровождается сокращением всех статей расходов. Необходимо, в первую очередь, провести оценку результативности бюджетных расходов по различным направлениям и разрабатывать комплекс мер по их оптимизации, включающий сокращение нерациональных расходов. Так, например, можно сокращать долю участия государства в тех сферах, где рыночный механизм позволит достичь большего эффекта. Кроме того, снижение бюджетных расходов можно осуществить за счет сокращения числа дублирования контрольных проверок федеральными и региональными органами управления экономическими и финансовыми процессами, рационализации учета и контроля соблюдения на высоком уровне бюджетной классификации, совершенствования процедур регистрации контрактов, заключаемых бюджетополучателями и т.д. [2; 5, с.163]. При этом стоит учитывать, что даже в период кризисного состояния экономики недопустимо снижение расходов, связанных с выполнением социальных обязательств государства.
Направления социальной политики в субъектах Российской Федерации определяются региональными властями исходя из приоритетов развития, а также финансовых возможностей каждого субъекта. В целях выравнивания бюджетной обеспеченности в России предусмотрена система оказания финансовой помощи регионам через межбюджетные трансферты. Межбюджетные трансферты составляют около половины от общего объема бюджетных ассигнований федерального бюджета. Так, в 2015 г. межбюджетные трансферты запланированы в объеме 4 480,4 млрд руб., что на 14,1 % больше уровня 2014 г., на 2016 и 2017 гг. запланирован рост к предыдущему году в 2,3 и 1,4 % соответственно [6, с. 106].
Планируемый рост связан, в первую очередь, с увеличением объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в связи с принятием в состав Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя, а также передачей субъектам Российской Федерации полномочий по лекарственному обеспечению больных редкими заболевания и предоставлением субвенций на эти цели, с увеличением контингента получателей пенсий по государственному пенсионному обеспечению, проведением индексации социальной пенсии на темп роста прожиточного минимума пенсионера.
В соответствии со ст. 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты региональным бюджетам из федерального бюджета предусмотрены в следующих формах:
- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
- субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;
- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов [3].
Финансовая помощь регионам и муниципалитетам в форме предоставления субвенций и субсидий носит строго целевой характер: финансируются расходы по федеральным целевым программам, капитальным расходам, расходы, передаваемые из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации и др. целевые расходы. Финансирование таких расходов осуществляется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты.
Бюджетный федерализм в России предполагает такое распределение функций и полномочий между органами власти всех уровней, которое обеспечивает их финансовую самостоятельность, направленную на эффективную реализацию общественных потребностей, увеличение уровня и качества жизни населения и минимизацию издержек по администрированию управленческих функций.
Бюджетный федерализм включает в себя [11, с. 129]:
- рациональное распределение налогов на федеральные, региональные и местные (вертикальное бюджетное выравнивание);
распределение всех расходных полномочий по источникам их финансирования на нормативной основе с законодательным определением полномочий каждого уровня;
адресную финансовую помощь, направленную на горизонтальное бюджетное выравнивание.
Действующая в России модель бюджетного федерализма не обеспечивает эффективное распределение средств и достижение целевых показателей. Требуется модернизация этой системы в направлении создания механизма комплексного решения социально-экономических проблем конкретных территорий, укрепления федеративных отношений и местного самоуправления.
При формировании как краткосрочной, так и долгосрочной бюджетной политики необходимо ориентироваться на решение социально-экономических задач, обеспечивающих рост экономики и социальное благополучие. Поэтому современная модель эффективного государственного регулирования должна основываться на согласованности бюджетной и социальной политики страны и отдельных регионов.
Социально ориентированный рыночный механизм в современных условиях должен основываться на участии государства именно в тех сферах, в которых такое вмешательство необходимо и является более эффективным, чем система неконтролируемого со стороны государства рынка.
Централизованное планирование и директивное руководство всеми сферами жизни общества со стороны государства в условиях административно-командной экономики в СССР позволяло поддерживать финансовое равновесие между различными слоями населения. В тот период приоритетным направлением политики государства было решение проблем стабилизации финансирования социальной сферы и выполнение принятых социальных программ в соответствии с утвержденными объемами финансирования на эти цели, преодоление деформации структуры расходов бюджета в сфере образования, здравоохранения, культуры и социального обеспечения, увеличение доли этих расходов, а также повышение их эффективности [4, с. 392-393].
На современном этапе эти проблемы по-прежнему сохраняют свою актуальность, так как до сих пор не разработан эффективный механизм их решения. Это связано, в первую очередь, с тем, что реализация социально ориентированной бюджетной политики невозможна без значительных финансовых ресурсов. Однако снижение темпов роста экономики страны сказалось и на резком сокращении объема средств, необходимых государству для выполнения своих социальных обязательств. В связи с этим уменьшилась и доля бесплатных социальных услуг для населения, а также снизилось их качество. Таким образом, недостаточное и несвоевременное финансирование социальной сферы ограничивает ее развитие, приводит к дополнительным финансовым затратам со стороны населения для получения благ (услуг), которые не входят в перечень бесплатных, что сказывается на снижении их финансового благополучия, а для наименее защищенных слоев населения такие блага (услуги) становятся недоступными по цене.
Совершенствование современной государственной политики в социальной сфере должно быть направлено на решение следующих задач:
- эффективная реализация социальных гарантий на основе сформированного единого социального пространства на всей территории страны;
формирование прозрачной системы финансовой поддержки регионов из федерального центра для обеспечения их социальных программ исходя из их приоритетов социальной политики регионов и состояния их инфраструктуры;
создание четкой структуры взаимодействия центра и всех регионов при реализации их социальных функций;
разработка комплекса мер по стимулированию привлечения средств юридических и физических лиц для реализации социальных мероприятий;
- осуществление адресной помощи при реализации социальных программ;
проведение организационно-правовых мероприятий, направленных на повышение доступности и открытости социальных услуг, оказываемых государством.
Для решения этих задач на федеральном и региональных уровнях разрабатываются различные программы по совершенствованию бюджетной политики в социальной сфере и достижению конкретных социально-экономических показателей. Решение проблемы нехватки финансирования социальных статей бюджета должно осуществляться путем реализации комплекса мер, включающего создание правовых и организационных условий для многоканального механизма финансирования - как за счет бюджетов разных уровней, так и средств, поступающих от юридических и физических лиц. Ввиду ограниченности доходов бюджета и отсутствия резервов их увеличения необходимо повышать заинтересованность компаний в осуществлении ими мероприятий социальной направленности.
Чтобы избежать распыления финансовых ресурсов государства и повысить отдачу от их использования необходимо установить четкие приоритеты социальной политики, а также опираться на основной принцип повышения эффективности бюджетных расходов: открытость информации по осуществлению расходных операций на всех уровнях бюджетной системы.
Ввиду сокращения доходов бюджета в современных условиях на первый план выходит вопрос экономии бюджетных средств. Однако нежелательно систематически использовать в качестве инструмента решения этой проблемы урезание средств в процессе исполнения бюджета. Экономию расходов необходимо закладывать в изначальные расходы, т.е. в процессе бюджетного планирования [8, с. 129].
В большинстве регионов нашей страны социальные расходы в структуре расходов бюджета занимают значительную долю. Наиболее важным является финансирование сферы здравоохранения. Политика в этой сфере направлена на решение задач, предусмотренных указами президента РФ В.В. Путина от 7 мая 2012 г., в частности Указа № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения». Основными задачами являются обеспечение доступности медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, а также передовым достижениям медицинской науки.
В целях дальнейшего повышения эффективности бюджетных расходов в сфере здравоохранения в 2015 г. и плановом периоде 2016-2017 гг. предусмотрены следующие меры [6, с. 93-94]:
снижение неэффективных затрат и продолжение мероприятий, связанных с повышением производительности труда в этой сфере;
- снижение уровня госпитализации и сокращение длительности пребывания в стационаре; снижению затрат на администрирование и закупки лекарственных средств, медицинских
изделий и медицинского оборудования;
- реализации мероприятий по формированию перечня взаимозаменяемых лекарственных препаратов для медицинского применения;
- реализации стратегии развития добровольного медицинского страхования.
Кроме того, важным направлением бюджетной политики в социальной сфере является разра-
ботка мер по совершенствованию системы социальной защиты населения в регионах, к которым можно отнести:
построение эффективной системы оказания финансовой помощи наименее защищенным слоям населения: различные социальные выплаты, компенсации, доплаты к пенсиям;
создание новых и развитие действующих центров социального обслуживания; финансирование текущего и капитального ремонта в целях обновления материально-технической базы в учреждениях социального обслуживания;
выделение средств для развития безбарьерной среды и создания комфортных условий жизни для инвалидов и других маломобильных категорий граждан.
Таким образом, бюджетное регулирование социально-экономических процессов играет важную роль на современном этапе. В целях повышения эффективности бюджетного регулирования в регионах необходимо реализовывать системный подход в решении поставленных задач и обеспечить сбалансированность между социальными обязательствами органов власти всех уровней для мобилизации финансовых ресурсов на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, не исключающих, а способствующих их экономическому росту, что, в свою очередь, будет служить базой выполнения социальных функций государства.
Библиографический список
1. Байгулов, Р. М. Бюджетная система Российской Федерации / Р. М. Байгулов. - Ульяновск : УлГУ, 2013. -287 с.
2. Бурнашева, Э. Р. Контрактная система как способ повышения эффективности расходования бюджетных средств в Ульяновской области [Электронный ресурс] / Э. Р. Бурнашева, Р. М. Байгулов // Современные исследования социальных проблем : электронный научный журнал. - 2014. - № 6 (38). - Режим доступа : http://journal-s.org/index.php/sisp/article/view/620149 (дата обращения : 21.10.2015).
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]. : фед. закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 26.12.2014, с изм. от 08.03.2015)- Режим доступа : Справочная правовая система «Консультант-Плюс» (дата обращения : 21.10.2015).
4. Годин, А. М. Бюджетная система Российской Федерации / А. М. Годин, В. П. Горегляд, И. В. Подпорина. -4-е изд., испр. и доп. - М. : Дашков и К°. - 2007. - 568 с. - ВВМ 5-91131-160-7.
5. Кушхов, О. И. Экономические и финансовые аспекты рационализации управления расходами бюджета региона / О. И. Кушхов // Известия РГПУ им. А.И. Герцена. - 2002. - № 4. - С. 162-170.
6. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов [Электронный ресурс]. - Режим доступа : Справочная правовая система «КонсультантПлюс» дата обращения : 21.10.2015).
7. Поварова, А. И. Формирование регионального бюджета в условиях кризиса / А. И. Поварова // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2010. - № 2. - С. 101-114.
8. Селезнев, А. З. Бюджетная система Российской Федерации / А. З. Селезнев. - М. : Магистр. - 2007. - 383 с.
9. Токаев, Н. Х. Регулирование бюджетных расходов в регионе: особенности методов, тенденции, разработанность норм и правил / Н. Х. Токарев // Теггаесопот^. - 2013. - Т. 11. - № 3. - Ч. 3. - С. 127-132.
10. Усков, И. В. Экономическая природа бюджета / И. В. Усков // Вестник ДонНТУ. - 2010. - № 1. - С. 21-26.
11. Швецов, Ю. Г. Теоретические аспекты бюджета как экономической категории / Ю. Г. Швецов // Проблемы современной экономики. - 2011. - № 3. - С. 128-132.
