CC BY
43
45 (180) - 2010
Профессиональное образование
УДК 67.401
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕМЕХАНИЗМЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
Г. М. ШАМАРОВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры общего менеджмента E-mail: [email protected] Московская финансово-промышленная академия
Реформа государственной и муниципальной службы диктует переход к опережающему профессиональному образованию и формированию компетентных и перспек-тивныхуправляющих. В целях повышения эффективности профессиональной служебной деятельности служащих требуется в ближайшие годы осуществить переподготовку значительного количества работников органов государственной и муниципальной власти, а также существенно увеличить пропускную способность существующей системы дополнительного профессионального образования.
Ключевые слова: дополнительное профессиональное образование; государственный гражданский служащий; муниципальный служащий.
Реформа государственной и муниципальной службы, деятельность служащих в русле перспективных и изменяющихся задач диктуют переход к опережающему профессиональному образованию государственных гражданских и муниципальных служащих и формированию компетентных и перспективных управляющих. С 2008 г. Россия столкнулась с серьезными вызовами глобального экономического кризиса, который оказал воздействие на экономику многих стран, включая и российскую. Реализация антикризисных мер во многих странах
мира, в том числе в России, потребовала усиления роли государства в управлении государственной собственностью и развитии общественного сектора. Необходимость опережающего профессионального образования государственных гражданских и муниципальных служащих объясняется ускоряющимся процессом устаревания знаний и требованиями современного развития государственной и муниципальной служб. В целях повышения эффективности профессиональной служебной деятельности требуется в ближайшие годы осуществить переподготовку значительного количества работников органов государственной и муниципальной власти, атакже существенно увеличить пропускную способность существующей системы дополнительного профессионального образования. Решение этой задачи сводится не только к количественному росту системы дополнительного профессионального образования, но и требует повышения эффективности ресурсного потенциала этой системы, а также улучшению качества обучения кадров государственной и муниципальной служб. Все это делает весьма актуальной разработку социально-экономических механизмов развития системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских и муниципальных служащих.
Современный этап развития дополнительного профессионального образования государственных гражданских и муниципальных служащих в России. 23 июля 2008 г., впервые за достаточно длительный промежуток времени, на самом высоком уровне был поднят вопрос о системе подготовки и развития управленческих кадров на государственной гражданской службе. В своем вступительном слове на совещании по вопросам формирования кадрового резерва Президент РФ Д. А. Медведев обозначил ряд проблем в существующей «системе воспроизводства и обновления профессиональной элиты в нашей стране» [1]. Среди прочего им были отмечены:
• отсутствие целостной системы кадровой работы в государственных органах;
• непрозрачные механизмы должностного продвижения;
• низкий уровень кадровой ротации;
• отсутствие единой системы кадрового мониторинга и информации о вакансиях;
• низкая эффективность системы обучения и профессионального развития управленческих кадров.
Как справедливо заметил Президент РФ, только при «...активном труде самой талантливой, предприимчивой и умной части нашего общества», при наличии хорошо подготовленных управленцев в государственных органах возможно достижение амбициозных целей повышения конкурентоспособности страны и построения инновационной экономики. В качестве одного из инструментов решения проблем кадровой политики Президентом было предложено формирование общероссийского резерва эффективных управленческих кадров. По итогам совещания перед Правительством РФ и Администрацией Президента РФ была поставлена задача разработать и внедрить Программу формирования резерва управленческих кадров, что было успешно выполнено Комиссией при Президенте РФ по формированию и подготовке резерва управленческих кадров.
В Федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» определены основания для направления государственных и муниципальных служащих на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Каждой группе государственных и муниципальных должностей установлены квалификационные требования к образовательному цензу и стажу работы. Так, например, от претендентов на «высшие и главные государс-
твенные должности требуется наличие дополнительного высшего профессионального образования по профилю деятельности. Для замещения ведущих и старших государственных должностей требуется наличие высшего профессионального образования по специальности «Государственное управление», либо по специализации государственной должности, либо иное высшее образование, признанное равноценным». Основанием для направления государственного гражданского служащего на обучение в системе дополнительного профессионального образования (ДПО) является его «...назначение на иную должность государственной гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе, включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе, результаты аттестации гражданского служащего». При этом повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданского служащего происходят в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего, среднего ДПО в соответствии с федеральными государственными требованиями. Стажировка гражданского служащего осуществляется непосредственно в государственных органах и иных организациях. К сожалению, в российской практике часто не соблюдается установленный законодательством порядок прохождения профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих с учетом занимаемых ими должностей.
Анализ распределения государственных служащих по видам ДПО (профессиональная переподготовка, повышение квалификации, стажировка, в том числе стажировка за рубежом) выявил преобладание такого вида обучения, как повышение квалификации, над профессиональной переподготовкой. Особенно оно отмечалось при замещении государственными служащими высших и главных должностей, что связано с более высокой стоимостью обучения слушателей по программе переподготовки по сравнению с программой повышения квалификации и слабой их мотивацией к обучению в системе ДПО. Отмечается нестабильная динами -ка подготовки специалистов по востребованным направлениям обучения. Эти колебания связаны прежде всего с процессами реформирования государственной гражданской службы и изменением нормативно-правовой базы, регулирующей ДПО гражданских служащих.
Основные направления повышения эффективности дополнительного профессионального образования государственных гражданских и муниципальных служащих. В настоящее время профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих осуществляют 142 вуза. Подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих в России исполняет Российская академия государственной службы при Президенте РФ (РАГС). Кроме учебных заведений системы РАГС сегодня в России около 100 разных по статусу, форме и направленности вузов и их филиалов и отделений, 150 научно-образовательных центров и центров ДПО, которые также осуществляют подготовку, переподготовку и повышение квалификации по специальности «Государственное и муниципальное управление». Однако до настоящего времени не выработаны общие подходы к процессу подготовки муниципальных кадров. Не решены проблемы создания единой системы государственного лицензирования образовательной деятельности в области подготовки муниципальных служащих, единых требований к уровню профессиональной подготовки при проведении аттестации муниципальных служащих согласно федеральному и региональным законам «О муниципальной службе» при замещении должностей муниципальной службы, следствием чего является низкий профессионализм принятия управленческих решений. Анализ материалов, связанных с этой проблемой, позволяет сделать следующие выводы:
а) широким кругам специалистов в сфере переподготовки кадров недоступны (либо их просто нет) результаты системных исследований по проблемам муниципальной службы в Российской Федерации;
б) в среде образовательных учреждений отсутствуют согласованные подходы к методологии и организации профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров;
в) отсутствует государственный стандарт ДПО (со специализациями муниципальной службы);
г) в учебных заведениях ДПО значительный недостаток преподавателей-практиков, обладающих одновременно и навыками преподавательской работы, и практическим опытом работы в органах местного самоуправления;
д) реализация реформы местного самоуправления требует особого внимания к проблеме подготовки муниципальных кадров. Без обеспе-
чения нового, более высокого уровня, обучения муниципальных специалистов, без значительного увеличения числа подготавливаемых специалистов реформу можно будет гарантированно считать несостоявшейся.
Основной целью системы профессионального обучения, повышения квалификации и переподготовки кадров органов управления в РФ является рост профессионального уровня, подготовка управленческих кадров нового стиля мышления, владеющих не только необходимыми знаниями, но и навыками, умениями, необходимыми для выработки стратегии, миссии, маркетинга территории, разбирающихся в особенностях рыночной экономики, проблемах государственного и муниципального управления, финансового менеджмента, управления человеческими ресурсами, управления конфликтами.
Основной проблемой в обучении персонала является необходимость связать подготовку и повышение квалификации с целями и проблемами органов управления области для повышения эффективности их работы.
Основные направления деятельности по обучению персонала следующие:
• разработка методик определения потребности в обучении персонала;
• формирование системы непрерывного обучения кадров;
• создание оптимальной системы образовательных программ с использованием инновационных технологий в обучении, в том числе информационных;
• создание методики оценки эффективности обучения и оценки эффективности обучающих программ;
• формирование организационными и нормативно-правовыми методами климата, благоприятствующего обучению и мотивации к обучению у персонала.
Анализ кадрового состояния потенциала некоторых администраций муниципального образования в Республике Дагестан за 2004—2008 гг. выявил такие негативные тенденции, как низкий уровень потребности в повышении квалификации и переквалификации служащих администрации. Так, например, в администрации муниципального образования «Город Кизляр» из работающих в органах местного самоуправления 7 чел. повысили свою квалификацию в 2004 г., ав2008г. — всего лишь 3 чел. (табл. 1).
С целью выявления основных проблем профессиональной подготовки муниципальных кадров
проведено социологическое исследование, в ходе которого опрошен 21 чел. из числа руководителей городской администрации. По итогам опроса были получены следующие результаты.
1. На вопрос о проблемах, вызывающих наибольшее затруднение в работе как управленца, 38 % опрашиваемых указали на несовершенство взаимодействия управленческих структур, входящих в данную область, 22 — на отсутствие оперативной информации о состоянии дел во вверенной области; 19 — на нестабильную социальную обстановку в обществе; 5 — на низкую профессиональную компетентность специалистов, с которыми приходится работать: 10 — обозначили недостаток психологической поддержки со стороны коллег или
Таблица 1
Сравнительная характеристика кадров администрации городского округа «Город Кизляр» (без обслуживающего персонала)
Характеристика 2004 г. 2008 г.
Чел. % Чел. %
Численностьработников, всего 61 100 41 100
В том числе:
1) по возрасту, лет:
до 30 8 13,1 7 17,0
30-40 13 21,3 11 26,8
40-45 18 29,5 7 17,0
старше 50 22 36,0 16 39,0
2) по полу:
мужчины 28 46,0 16 39,0
женщины 33 54,0 25 60,9
3) руководители: 23 37,7 21 51,2
женщины 6 98,0 9 21,9
мужчины 17 27,8 12 29,2
4) по уровню образования:
среднее специальное 6 98,3 3 73,1
высшее 55 90,1 38 92,6
Из них:
по специальности «Государс- 1 0,16 5 12,1
твенное и муниципальное
управление»
техническое 21 34,4 1 -
гуманитарное 30 49,2 21 51,2
экономическое 8 13,1 13 31,7
5) по сроку работы в администра-
ции, лет:
до 3 9 14,7 10 24,3
3-5 11 18,0 6 14,6
5-10 19 31,1 5 12,1
более 10 21 34,4 20 48,7
6) подготовка и повышение ква-
лификации:
Дагестанский государственный 4 65,5 2 48,7
технический университет
Северо-Кавказская академия госу- 3 49,1 1
дарственной службы, г. Ростов
населения; 3 — назвали наличие стрессовых ситуаций в деловых взаимоотношениях с коллегами, вызывающие психическую напряженность; 3 % — сослались на личную недостаточную профессиональную готовность к деятельности управленца.
2. Опрос показал, что 19% опрошенных выполняют работу в соответствии со своими должностными обязанностями, 81% респондентов указали, что им приходится иногда выполнять работу, напрямую не связанную с должностными обязанностями. Причину этого управленцы видят в нечеткости работы вышестоящих структур (33 %), чрезмерной личной ответственности за результаты своей работы (33 %), недостаточно продуманной должностной инструкции (9%), в неспособности коллег выполнить свою работу (3 %). 11 % назвали нехватку кадров исполнителей, наличие нестандартных ситуаций.
3. 18% респондентов считают удовлетворительным состояние кадрового потенциала в своем структурном подразделении. 54% опрошенных считают, что возможен более высокий потенциал, как осложненные взаимоотношения между коллегами в процессе деятельности характеризуют 8 %.
4. Респондентам предлагалось оценить предложенные направления деятельности в сфере управления и указать, какие из них успешно реализуются. Были получены следующие результаты. Существенным это направление считают 25 % опрошенных, допустимым, но не обязательным — 30% (табл. 2).
Исходя из результатов проведенного исследования можно сделать следующие выводы:
• в работе с персоналом городской администрации требуется качественное совершенствование, т. е. необходимо проработать вопрос о подборе кадров и системе мер по профессиональному росту кадров с использованием современных психотехнологий (мониторинг профессионализма, биографический метод при подборе кадров, выстраивание профессиограмм должности, проведение тренингов, систематизация обучения и т. п.), о чем говорилось ранее;
• следует обратить серьезное внимание на развитие знаний и умений управленцев по аналитической работе (анализ, оценка событий, прогнозирование их последствий) с использованием специальных методик и технологий. Все перечисленное объективно ставит вопрос о
создании перманентной системы профессиональной подготовки муниципальных служащих, которая должна включать в себя следующие этапы:
Таблица 2
Опрос респондентов администрации муниципального образования в Республике Дагестан
Распределение ответов респондентов по критериям оценки
Направление деятельности Главное Существенное Важное Допустимо, но не обязательно Неинтересно Успешно реализуется
Выработка оптимального механизма взаимодейс- 64 16 16 4 - 20
твия различных управленческих структур
Психологическая поддержка руководителей уп- 18 41 31 - - 15
равленческой сферы, защита их в экстремальных
ситуациях
Анализ и прогноз развития политических и со- 20 43 19 10 - 15
циальных процессов, обеспечение оперативной
информацией
Обучение руководителей проведению анализа и 14 43 28 15 - 15
оценки событий, прогнозированию их последствий
Внедрение в управленческую деятельность новых - 25 30 30 15 3
профессиональных технологий, в том числе пси-
хотехнологии
Отработка программ целенаправленной системы 21 42 37 - - 11
переподготовки управленческих кадров, повыше-
ния их профессионального мастерства
Психодиагностика и психокоррекция индивиду- 6 28 44 22 - 3
ального стиля деятельности управленца, формиро-
вание психологическои культуры
Психологическое консультирование по профес- 6 22 45 18 - 2
сиональному личностному совершенствованию
руководителя
Формирование и поддержка имиджа руководителя 22 50 33 - - 15
1) «Общеобразовательная муниципальная подготовка», состоящая в изучении основ государственного и муниципального устройства, экономических институтов территориального хозяйства, общих принципов самоуправления;
2) «Квалификационная подготовка», призванная сформировать у муниципальных служащих навыки организаторской, управленческой культуры, основанные на знании методов и приемов управления в производственных и непроизводственных отраслях народного хозяйства, и умение синтезировать их в интересах достижения поставленной цели в условиях рыночной экономики;
3) «Профессионализация кадров управления», как привитие служащим способности прогнозировать развитие управляемых систем (хозяйств), умения мотивировать подчиненных на эффективное решение задач и четкого ориентирования их на результативность и требуемые социально-экономические последствия принимаемых и исполняемых решений.
Концепция развития профессиональной компетенции работников ориентирована на повышение потенциала и мобильности персонала и включает:
• диагностику способностей и потребностей
личности;
• осознание работниками своих личных проблем и их соотнесение с проблемами населения муниципального образования;
• разрушение устаревших стереотипов мышления и деятельности;
• приобретение способности ставить цели, задачи и ориентироваться в возникающих нестандартных ситуациях;
• формулирование собственных ценностей, освоение норм деятельности;
• освоение социокультурного пространства для самореализации и самовыражения личности, воспитание инновационного поведения. Основные задачи современного учебного
процесса в системе подготовки и переподготовки
повышения квалификации муниципальных служащих, на взгляд автора, должны быть следующие:
• мотивация обучения, убеждения в ценности и актуальности учебного материала, активизация познавательной деятельности слушателей;
• выявление ошибочных представлений, снятие возникающих вопросов;
• создание условий для изучения и творческого освоения программы развития профессиональной компетенции, а также обмена мнениями и опытом;
• выявление препятствий и трудностей в работе, формулирование проблем, выработка подходов для ихрешения; освоение и закрепление полу-ченныхзнаний, выработка умений и навыков их практического применения; применение полученных знаний и умений в решении профессиональных проблем. Система развития профессиональной компетенции персонала органов местного самоуправления должна включать концепцию, программу и организацию учебного процесса. Прохождение всеми звеньями органов местного самоуправления перечисленных этапов совершенствования профессионализма кадрового потенциала будет способствовать более качественному и эффективному решению территориальных задач по созданию благоприятных условий жизнедеятельности населения.
Важно обратить внимание на такое понятие, как интеллектуальная культура специалиста управления, который должен обладать целым рядом профессиональных знаний, методологическим мышлением, способствующим успехам в управленческой деятельности. Вопросы интеллектуальной культуры специалиста пока только обсуждаются в научной литературе, делаются первые шаги в этом отношении, а жизнь уже требует четкого механизма ее формирования, потому что другого выхода из интеллектуально неуправляемой ситуации просто нет. Одним из принципов и механизмов формирования управленческой культуры является опора на «живые знания» — суждения экспертов по той или иной управленческой проблеме. Объем услуг сферы управленческого консультирования очень быстро растет. Например, в США он составляет более 3,5 млрд долл. с ежегодным ростом на 15%. В этой сфере в США работают около 50тыс. высококвалифицированных консультантов, объединенных в 3 крупные и 4 мелкие ассоциации. Управленческое консультирование — это профессиональная помощь руководителям в решении сложных, неординарных проблем, в изменении стратегии развития, в выявлении дополнительных источников роста и т. п. Вместе с тем новый тип управления — концептуально-стратегический, который должен утвердиться в практике муниципального управления, требует иной управленческой культуры не только органов управления, но и всего населения. В Финляндии, например, большое внимание уделяется мотивации к обучению и переподготовке муниципальных служащих и других категорий населения.
Подготовкавзрослого населения куправлению— часть общей профессиональной культуры. Учебные
услуги оказывают, как правило, муниципальные университеты. При этом формируются новые ценности, новая культура муниципальной службы. Объединяющим фактором двух органически взаимосвязанных процессов — развития муниципальной науки и подготовки кадров управления, — является создание научно-образовательных центров.
Ксожалению, такихцентров, своего рода академий современного муниципального управления, где одновременно разрабатывались бы вопросы теории и методологии муниципальной науки (муниципального права, муниципального хозяйства, экономики, социальной политики и т. п.) и обучались бы кадры муниципального управления на основе реальных проектов и программ целостного развития местных сообществ, а не только разрозненного частного опыта, в России пока нет. Это еще более парадоксально для России, потому что и ее природно-географичес-кое, историко-культурное, национально-этническое пространство гораздо более многообразно, чем в любой европейской стране, где в каждом крупном местном сообществе такие центры есть.
Видимо, пришло время создать и в России муниципальный учебный научно-исследовательский центр (университет, академию), который со временем мог бы стать типовой моделью развития системы исследования местных проблем и муниципального образования в России. Созрела необходимость в открытии в России муниципального университета, которому, возможно, следует придать статус экспериментального и поручить разработку современной модели исследования и обучения в области муниципальных проблем (муниципальной экономики, муниципального менеджмента, муниципального права и др.), словом, тех отраслей муниципальной науки, которые способствуют развитию местных сообществ. Университет может стать центром изучения муниципальных процессов в регионах, разработки муниципальной науки и совершенствования практики муниципального и регионального управления. Концептуальная схема работы такого университета может быть осмыслена до конца общими усилиями складывающегося учебно-научного коллектива. Но уже сегодня для обсуждения может быть предложен тот круг вопросов, которые предстоитрешить новому научно-педагогическому центру. К их числу могут быть отнесены: предмет муниципальной науки, ее законы, принципы, функции и методы; теория и методология исследований на муниципальном уровне; история муниципальной мысли на Западе и в России. К этим вопросам, видимо, можно причислить также: ресурсологию, территориально-географическую и
природную среды местного сообщества, его хозяйственный комплекс, муниципальную экономику и т.д. Проблемы этого круга вопросов сегодня явно выдвигаются на передний план, но именно они явно недостаточно исследованы на местном уровне. Пристального внимания заслуживают вопросы углубленного познания и развития духовно-культурной среды, жизнетворчества проблем по месту жительства и другие механизмы раскрытия жизненных сил местных сообществ, что является объектом исследования муниципальной социологии, психологии, акмеологии и других отраслей научного знания не только на теоретическом, но и на инструментально-прикладном, социально-технологическом уровнях. Перечень этих проблем должен быть дополнен разработкой технологий управления и организации на местном уровне. При этом необходимо создание Центра инновационных муниципальных технологий. Центр может включать ряд лабораторий по типу университетов на Западе, занимающихся как изучением муниципальных процессов, так и управленческим консультированием в области разработки и внедрения муниципальных проектов и программ развития. Его цель состоит в объединении творческих сил ученых вокруг инновационных управленческих проектов, их разработки и внедрения в муниципальных образованиях, формировать современную школу управленцев, готовить кадры управления новой генерации, способных вести профессиональную деятельность в области муниципального управления, раннее выявление и развитие управленческих способностей школьников.
Таким образом, только органическое единство исследований на местном уровне и обучения кадров на этой основе способно оздоровить кадровую ситуацию на местах. В государственной программе поддержки местного самоуправления пора поставить задачу создания в каждом субъекте РФ нескольких образцово-показательных муниципальных образований — своеобразных экспериментальных центров развития местного самоуправления, а также муниципальных университетов, призванных обобщать опыт управления.
Организуя процесс обучения гражданских и муниципальных служащих, общество несет немалые издержки, которые должные быть компенсированы высоким уровнем качества и эффективности принимаемых ими управленческих решений, непосредственно влияющих на развитие современного российского общества. Однако низкий уровень профессионализма гражданских и муниципальных служащих остается одной из основных причин не-
высокой эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти. Работа в условиях динамичной политической и экономической ситуации в стране предъявляет высокие требования к уровню квалификации служащих. Знания и навыки, которые помогают им успешно работать, быстро теряют свою действенность. Процесс обучения и развития персонала должен носить непрерывный характер. При этом, по данным статистики, более трети гражданских служащих не имеют возможности проходить повышение квалификации даже с минимально установленной законом периодичностью — раз в три года. Развитие информационного общества, интенсивность внедрения инноваций во все сферы жизни, быстрые темпы старения информации делают необходимым увеличение периодичности обучения кадров, что в значительной мере сказывается на нагрузке учебных заведений, качестве образования. Решить проблему удовлетворения нарастающей потребности института государственной и муниципальной службы в высокопрофессиональных кадрах во многом возможно путем развития современных форм и методов обучения, которые, в свою очередь, должны повысить гибкость и эффективность образовательного процесса за счет расширения доступа к учебной информации, предоставления дополнительных возможностей для саморазвития на основе выбора индивидуальной траектории обучения. С другой стороны, одной из важнейших проблем является оценка самими гражданскими служащими уровня своей квалификации, их заинтересованность в регулярном приобретении новых знаний и навыков, атакже их удовлетворенность организацией учебного процесса, качеством преподавания, материально-техническим оснащением учебных заведений. Улучшение данных показателей неразрывно связано с повышением социальной эффективности дополнительного профессионального обучения.
Список литературы
1. Медведев Д. А. Вступительное слово на совещании по вопросам формирования резерва управленческих кадров 23.07.2008. URL: http://news.kremlin.ru/ transcripts/859.
2. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3506.
3. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 3. Ст. 345.
4. Столярова В. А. Нормативное регулирование и стимулирование труда государственных гражданских служащих. М.: Финакадемия, 2008. 160 с.
