CC BY
6
Введение
На фоне значительного числа рейтингов российских регионов заметно ощущается дефицит оценок, имеющих отношение к развитию муниципальных образований. По территориальному охвату здесь выделяется рейтинг качества городской среды, публикуемый Минстроем России и включающий 1 117 городов, разделенных на 7 групп в зависимости от численности населения. Отметим также, что для оценки муниципалитетов также применяются показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, установленные Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607. Однако эти показатели, как следует из названия, ориентированы на оценку качества муниципального управления, а не социально-экономического состояния и потенциала территорий как такового.
Другие рейтинги, касающиеся муниципалитетов, охватывают, как правило, лишь крупные города и административные центры субъектов Российской Федерации. Это, например, рейтинг качества жизни в городах по версии Финансового университета при Правительстве РФ и аналогичный рейтинг, составляемый государственной корпорацией «ВЭБ.РФ» совместно с АСИ.
При бесспорной ценности упомянутых аналитических продуктов всем им присущи определенные ограничения.
Во-первых, налицо дефицит рейтингов, охватывающих различные категории муниципальных образований, а не только городские округа (например, включающих муниципальные округа и муниципальные районы, не говоря уже о городских и сельских поселениях).
Во-вторых, рейтинги, как правило, касаются только определенных, хотя и значимых, аспектов функционирования и развития территорий и не претендуют на интегральную оценку.
И, в-третьих, значительная часть рейтингов наряду с объективными параметрами (статистические показатели, данные опросов общественного мнения) содержат субъективную составляющую в виде экспертных оценок.
Общее описание
и территориальный охват исследования
Описываемое в настоящей статье исследование, результатом которого стали региональные рейтинги социально-экономической устойчивости муниципальных образований, представляется свободным от этих дефицитов и ограничений.
Под социально-экономической устойчивостью территории для целей представляемого исследования понимается:
• наличие предпосылок для поступательного развития экономики, увеличения собственных доходов и бюджетной обеспеченности;
• уровень социальных рисков, включая вероятность социальных конфликтов, обусловленных экономическими факторами;
• способность удерживать и привлекать население как фактор положительной демографической динамики.
Очевидно, что оценка социально-экономической устойчивости территорий местного самоуправления может способствовать решению целого ряда задач. Прежде всего, речь идет о выявлении тенденций социально-экономического развития муниципальных образований, а также параметров влияния различных факторов на данный процесс. На этой основе возможно создание банка информации для прогнозирования перспектив и рисков в развитии муниципалитетов. Кроме того, подобные рейтинги помогают оценить эффективность государственной поддержки муниципалитетов, оказываемой федеральными и региональными органами власти. Немаловажно и то, что они предоставляют главам и депутатскому корпусу муниципальных образований различную информацию для стратегического планирования и принятия текущих управленческих решений.
Рейтинги сформированы на основе системы индикаторов. К числу таковых в принципе могут быть отнесены статистические показатели и результаты социологических исследований.
Идеальным вариантом было бы сочетание двух этих видов данных. К сожалению, при обилии различных социологических опросов (итоги которых доступны далеко не всегда) практически отсутствуют исследования, проводимые по унифицированной методике и с фиксированной периодичностью по широкому кругу муниципальных образований. Фрагментарные же данные не представляют интереса при составлении настоящего рейтинга ввиду их несопоставимости и нерегулярности.
В силу этого в рамках представленного исследования используются только показатели социально-экономической и электоральной статистики муниципальных образований. Все исходные данные относятся к 2022–2023 гг.
Основным источником являются данные Росстата. Кроме того, используются сведения, содержащиеся на официальных сайтах либо в официальных изданиях региональных и муниципальных органов власти. В случае противоречия между данными, содержащимися в различных источниках, предпочтение отдавалось информации Росстата.
Объектом исследования выступали все городские округа, муниципальные районы и муниципальные округа пяти регионов Уральского федерального округа (далее – УФО) – Свердловской, Тюменской, Челябинской областей, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее – ХМАО – Югра) и Ямало-Ненецкого автономного округа (далее – ЯНАО). Курганская область оказалась за рамками проекта из-за отсутствия ряда сопоставимых данных по находящимся на его территории муниципальным округам.
Модель исследования
Основным продуктом исследования, на основе которого формировались рейтинги по регионам, стал индекс социально-экономической устойчивости муниципальных образований (далее – ИСЭУ). Для его расчета использованы 15 индикаторов, которые являются составляющими ИСЭУ. Их выбор обусловлен значимостью для оценки состояния и перспектив развития муниципалитета, а также наличием официальных статистических данных по всему кругу городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов.
В число показателей, на основе которых рассчитывается ИСЭУ, включены:
1. Динамика численности населения, в процентах (количество жителей на 1 января 2023 г. по сравнению со среднегодовой численностью 2022 г.).
2. Объем отгруженных товаров собственного производства в 2022 г.
3. Объем отгруженных товаров собственного производства в расчете на одного жителя в 2022 г.
4. Прибыль хозяйствующих субъектов до налогообложения в 2022 г.;
5. Доходы муниципального бюджета (оперативная информация по состоянию на 20 июня 2023 г.).
6. Доходы муниципального бюджета в расчете на одного жителя (оперативная информация по состоянию на 20 июня 2023 г.).
7. Профицит (+) или дефицит (–) муниципального бюджета, в процентах (оперативная информация по состоянию на 20 июня 2023 г.).
8. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного жителя в 2022 г.
9. Среднемесячная начисленная заработная плата в 2022 г.
10. Оборот розничной торговли в расчете на одного жителя в 2022 г.
11. Площадь торгового зала объектов розничной торговли в расчете на 1000 жителей в 2022 г.
12. Строительство жилья в расчете на одного жителя в 2022 г.
13. Жилищный фонд в расчете на одного жителя в 2022 г.
14. Число мест в детских дошкольных учреждениях в расчете на 1000 жителей в 2022 г.
15. Протяженность автодорог общего пользования местного значения с усовершенствованным покрытием в расчете на 1000 жителей в 2022 г.
Максимальное значение отдельного показателя X среди всех включенных в рейтинг муниципальных образований принимается за 100 условных баллов. Значение показателя X для данного муниципального образования также выражается в баллах и вычисляется как частное между его абсолютной величиной для указанного муниципалитета и наибольшей величиной X среди всех муниципалитетов.
Например, показателем X является строительство жилья на душу населения. При этом в муниципальном образовании Y вводится 0,4 кв. м жилья на одного жителя в год, а максимальное значение среди всех муниципалитетов, включенных в рейтинг, составляет 1,2 кв. м в год. В таком случае значение X для муниципалитета Y составит 0,4 ÷ 1,2 × 100 = = 33,3 балла (баллы округляются до сотых долей величины).
Если по показателю X среди муниципальных образований встречаются отрицательные величины (такое возможно применительно к данным о динамике численности населения или дефиците бюджета), то за 100 баллов принимается разница между минимальным и максимальным значением X.
Например, прирост населения (в нашем случае – X) в муниципальном образовании N – минус 1,3 процента, в то время как худший показатель среди муниципалитетов – минус 1,5 процента, а лучший – плюс 0,3 процента. Соответственно, разница между лучшим и худшим уровнем (модуль различий) составит 1,8 процентных пункта. Следовательно, разница между лучшим уровнем и уровнем муниципалитета N будет равна 1,6 процентных пункта, показатель муниципалитета N по модулю различий (разница с худшим уровнем) – 0,2 процентных пункта, и, соответственно, число баллов для N – 0,2 ÷ 1,8 × 100 = 11,1 балла.
Итоговое значение ИСЭУ для муниципалитета рассчитывалось как среднее арифметическое из 15 индексов по отдельным показателям. Максимально возможным, как следует из сказанного выше, является показатель в 100 баллов.
Общие результаты исследования
Обобщенные итоги региональных рейтингов по пяти субъектам УФО приведены в таблице 1. Содержащиеся в ней показатели ИСЭУ выражены в условных баллах, рассчитанных по описанной выше методике. Следует отметить, что данные числовые значения полностью сопоставимы только в рамках отдельного субъекта РФ. Например, превосходство г. Челябинска (60,98 балла) над г. Екатеринбургом (52,98 балла) означает лишь то, что первый лучше выглядит на фоне муниципалитетов своего региона, чем последний.
Как видно из таблицы, для всех территорий характерна достаточно высокая дифференциация по показателю ИСЭУ. Разница между максимальным и минимальным его значениями повсеместно превышает 30 баллов, что составляет от 48% до 67% от результата муниципалитета-лидера. Дистанция между максимумом и медианой также весьма значительна – от 17,89 до 34,71 балла.
Медианные значения во всех субъектах явно тяготеют к минимальным уровням ИСЭУ. При этом разность минимума и медианы повсеместно относительно невелика и находится в пределах 6,96–13,06 балла.
По наиболее информативному из приведенных в таблице показателей для определения уровня неравенства по ИСЭУ– разнице между максимумом и медианой – выделяется две группы регионов.
В первую из них входят субъекты с преимущественно несырьевым характером экономики – Свердловская, Тюменская и Челябинская области. Дистанция между максимальным и медианным значениями для каждого из них составляет не менее 25 баллов.
Вторую группу образуют сырьевые регионы – ХМАО – Югра и ЯНАО. Здесь дифференциация муниципалитетов по ИСЭУ заметно меньше и находится в диапазоне от 17,89 до 19,72 балла. Подобную картину можно объяснить тем, что эти субъекты обладают достаточными ресурсами, чтобы выравнивать финансовую обеспеченность территорий и поддерживать развитие тех муниципалитетов, где не ведется добыча углеводородного сырья.
На первый взгляд неожиданным может показаться то обстоятельство, что лишь в трех регионах из пяти (Свердловской и Челябинской областях,
ХМАО – Югре) крупнейший город региона оказался первым в рейтинге ИСЭУ. Что касается административных центров, то они заняли первую строчку лишь в двух субъектах. Однако этот казус может быть объяснен, о чем пойдет речь ниже.
Менее очевидны причины довольно слабых позиций вторых по численности населения городов регионов. Только два из них вошли в своих субъектах в первую пятерку муниципалитетов – Тобольск (1-е место) и Магнитогорск (3-е место). В то же время Нижний Тагил оказался только 17-м, Нижневартовск – 9-м, Ноябрьск – 8-м. Этот феномен, вероятно, требует дополнительного изучения.
Результаты по регионам
В Свердловской области к числу ожидаемых итогов относится разделение региона на две части: Екатеринбург и все остальные территории. Значение ИСЭУ областного центра, возглавляющего рейтинг, – 52,98 балла. При этом медианный показатель для всех муниципалитетов региона –
27,45 балла, а худший – у Махнёвского муниципального образования – 17,61 балла.
За Екатеринбургом следуют четыре муниципалитета с индексом более 40 баллов. Среди них выделяется Сысертский городской округ, занявший второе место в рейтинге.
Однако далее различия между муниципалитетами сглаживаются. Их расхождение со средним по области значением, как правило, не превышает
5-8 баллов. При этом, что характерно, близкие показатели имеют разные по численности, экономическому профилю и местоположению территории.
В Тюменской области ярко проявилась зависимость между уровнем ИСЭУ и наличием в муниципалитете добывающей промышленности или первичной переработки сырья. Это вполне прогнозируемая тенденция, заметная также в ХМАО – Югре и ЯНАО.
Именно этот фактор определяет несколько неожиданный в первом приближении состав лидирующей группы.
На первом месте с большим отрывом находится Тобольск (значение индекса – 64,41 балла). Это можно считать результатом превращения города в туристический центр российского масштаба и его стремительного промышленного развития. Однако основное значение имеет даже не динамика промышленного производства, а его структура. Тобольск – крупнейший центр переработки углеводородного сырья.
Второе место занял нефтедобывающий Уватский район (55,85 балла), а на третьем месте находится Тюмень (53,74 балла). Следует отметить, что административный центр Тюменской области, безусловно, динамичный и весьма благополучный город. Однако «сырьевой фактор» не позволил ему опередить муниципалитеты, являющиеся центрами добычи и переработки нефти.
Достаточно высокой оказалась дифференциация среди сельских районов Тюменской области. Лучший показатель здесь у Сорокинского района (36,30 балла). В общем рейтинге он занял 4-е место, опередив густонаселенный Тюменский район (36,05 балла) и целый ряд городов – Ялуторовск (33,13 балла), Заводоуковск (32,46 балла), Ишим (30,45 балла).
В то же время аутсайдер среди сельских районов и в общем рейтинге – Юргинский район – набрал лишь 20,60 балла, уступив Сорокинскому району почти 16 баллов. Немногим лучше ситуация и у Ярковского района (24,88 балла), оказавшегося на предпоследнем месте рейтинга.
В Челябинской области предсказуемым выглядит состав верхней группы муниципалитетов. На первом месте в рейтинге оказался Челябинск с ИСЭУ 60,98 балла. Это выше, чем у Екатеринбурга (52,98 балла), Тюмени (53,74 балла), Салехарда (51,75 балла) и особенно Ханты-Мансийска (40,88 балла). Таким образом, на фоне муниципалитетов своего региона Челябинск выглядит лучше, чем другие административные центры исследованных субъектов УФО.
Не удивляет также второе место пригородного Сосновского муниципального района, сочетающего мощный промышленный и рекреационный потенциал (58,33 балла). Вполне закономерно и высокое место Магнитогорска, оказавшегося третьим (52,84 балла).
Трудно назвать неожиданным и состав нижней группы, куда входят, в частности, Локомотивный городской округ, Кизильский и Троицкий муниципальный районы и, наконец, занявший последнее место Чебаркульский муниципальный район (27,16 балла).
В то же время определенной сенсацией стало пятое место Верхнеуфалейского городского округа (42,67 балла). Налицо значительный шаг вперед, которое сделал этот традиционно считавшийся депрессивным муниципалитет. Возможно, такой позитивной динамике способствовал статус территории опережающего социально-экономического развития, который получил Верхний Уфалей.
Обращают на себя внимание и достаточно скромные позиции в рейтинге городов-стотысячников, за исключением Магнитогорска. Лучший из них – Миасс – оказался на 12-м месте (37,80 балла), Златоуст занял 29-е место (32,11 балла), а Копейск – 31-е место (31,37 балла).
В ХМАО – Югре по итогам исследования выявилось две группы лидеров.
Первая из них – муниципальные районы с развитой добывающей промышленностью. Медианное значение ИСЭУ в ней – 43,31 балла, тогда как в среднем по региону – 39,92 балла. В топ-5 рейтинга входит три таких района, занимающие 2-4-е места: Нижневартовский (53,22 балла), Ханты-Мансийский (52,63 балла) и Сургутский (49,27 балла).
Еще одна лидирующая группа – крупные города с населением свыше 100 тысяч человек. Сюда входит абсолютный лидер рейтинга – Сургут, набравший 59,64 балла.
Показатели остальных «стотысячников» скромнее. Нижневартовск с 41,22 балла оказался на 9-м месте, 10-е место занимает Ханты-Мансийск (40,88 балла), 12-е – Нефтеюганск (39,16 балла). Но все же ИСЭУ для крупных городов, кроме Нефтеюганска, выше среднего по округу значения.
Неоднозначная картина наблюдается в самой многочисленной группе муниципалитетов – малых городах. Медианное значение для нее составляет 34,36 балла. Это заметно ниже, чем в среднем по Югре.
Именно в данной группе налицо самые значительные различия. Ее лидер – Югорск – замыкает топ-5 всех муниципалитетов с показателем 47,12 балла. Более чем в полтора раза отстали от него аутсайдеры группы – Лангепас (30,89 балла) и Мегион (28,64 балла), занявшие в общем рейтинге предпоследнее и последнее места.
Несмотря на значительные различия между рядом муниципалитетов, показатели большинства муниципальных образований региона достаточно однородны.
ЯНАО по результатам исследования заметно отличается от других регионов УФО.
Прежде всего, обращает на себя внимание высокое медианное значение индекса – 47,25 балла. Как говорилось выше, в ХМАО – Югре этот показатель составляет 39,92 балла, в Тюменской области – 29,70 балла, а в Свердловской области – 27,40 балла.
В ЯНАО нет ни одного муниципалитета с индексом ниже 34 баллов. В то же время в ХМАО – Югре таких территорий – 22,7%, в Тюменской области – 80,8% и в Свердловской области – 88,4% от всех муниципальных образований. Это говорит о существенно большей однородности и равномерности развития муниципалитетов Ямала.
Решающим фактором социально-экономической устойчивости стало, как и ожидалось, развитие добывающей промышленности. Топ-5 муниципалитетов автономного округа возглавил Пуровский муниципальный округ с показателем 65,14 балла. В первой пятерке также Ямальский (59,44 балла) и Тазовский (58,14 балла) муниципальные округа, города Новый Уренгой (57,28 балла) и Губкинский (52,05 балла).
На нижней строчке рейтинга с 34,19 балла оказался Приуральский муниципальный округ. Обращает на себя внимание довольно невысокая позиция Ноябрьска (8-е место) и Надымского муниципального округа (11-е место), хотя это крупные центры газонефтедобычи.
В целом же исследование подтвердило репутацию Ямала как одного из самых благополучных регионов Российской Федерации. ■
