CC BY
68
психологического состояния общества нет альтернативы. Произошел глобальный психологический перелом в общественном сознании в пользу рыночных и информационных социальных технологий.
Негативным является то, что новая социальная и экономическая политика сопровождается ухудшением материального положения населения. Политическая консолидация накладывается на социальную структуру переходного, маргинального, кризисного типа. Вектор общественного развития в достаточной степени не определился, не устоялись политические механизмы и институты консолидации.
Только если социальные изменения интенсифицируются и средний класс из совокупности множества промежуточных слоев все-таки сформируется, мы сможем наблюдать и другие этапы политической консолидации: консолидацию-идентификацию и консолидацию-трансформацию, которые будут сопровождаться осознанным объединением общества на определенных идеях, в том числе и на идеях социального центризма.
1 Термин и понятие «центризм» родились в Европе в конце XVIII в., когда в годы Великой французской революции в Национальном собрании группы, сидевшие между консервативно-реакционными членами и радикалами, попеременно вступали в коалицию то с левым крылом, то с правым, поддерживая их своими голосами.
2 См.: DuvergerM. Party Politics and Pressure Groups: A Comparative introduction. N.Y., 1972.
3 См.: Пшизова C.H. Демократия и политический рынок в сравнительной перспективе // Полис. 2000. № 3. С.13.
4 См. подробнее: Владиславлев А. Партии там, партии тут // Свободная мысль. 2003. № 1. С. 9.
5 После выборов в течение месяца в партию вступили еще 20 тыс. человек.
6 В сентябре фракции «Единой России» изменили названия: «ОВР» превратилась в «Отечество - Единая Россия», «Единство» трансформировалось в «Единство - Единая Россия».
7 См.: Известия. 2003. 26 июня. С.2.
УДК 316(470.44)
СОиИАЛЬНАЯ СФЕРА САРАТОВСКОЙ ОБААСТИ: СОСТОЯНИЕ, ПРОГНОЗЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
А.Н. Гатвинский,
заместитель председателя правительства Саратовской области
ВЕСТНИК. 2004. № 8
В своем программном выступлении перед доверенными лицами Президент РФ В.В. Путин отметил: «Основной целью любых наших действий является повышение качества жизни людей». В качестве основных целей государственной социальной политики Программой социально-экономического развития Саратовской области на среднесрочную перспективу определены:
- повышение уровня жизни населения области;
- обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных услуг, определенных нормативными правовыми актами;
- защита социально уязвимых слоев населения, не обладающих возможностями для самостоятельного решения социальных проблем и объективно нуждающихся в государственной поддержке.
Важным итогом проводимой в Саратовской области политики стало существенное повышение денежных доходов населения, среднего уровня жизни и снижение уровня бедности. Только за 2003 г. реальные среднедушевые доходы населения увеличились на 13,8%, реальная заработная плата - на 14,5 %. В последнее время проявилась склонность населения к сбережениям, приобретению товаров длительного пользования, недвижимости, ценных бумаг. Эта тенденция свидетельствует о повышении благосостояния населения. Сумма вкладов населения в Саратовском банке Сберегательного банка РФ увеличилась в 2003 г. - на 91 %. Уровень доходов 84 тысяч семей позволил в 2003 г. приобрести или сменить автомобиль (рис. 1).
Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума сократилась с 32% в 2002 г. до 23% в 2003 г. Однако 23% - это около 600 тыс. человек. Около половины из них - это работающие, получа-
ющие заработную плату ниже прожиточного минимума, так называемые «новые бедные». Поэтому борьба с бедностью остается самой актуальной задачей на 2004 и последующие годы.
принимательства на 2005 - 2007 гг., направлены на решение данной проблемы.
Основой повышения заработной платы в реальном секторе экономики должна стать многоуровневая
1999 2000 2001 2002 2003
Рис.1. Рост денежных доходов населения
На коллегии Минтруда РФ, подводя итоги 2003 г., министр труда и социального развития РФ А.П. Починок сказал: «Главное, не просто "тащить" вверх доходы беднейшей части населения, оказывая разные виды госпомощи, раздавая пособия по бедности и т.д., но позаботиться в первую очередь об уровне зарплат. Ведь феномен "экономической бедности", столь характерный для новой России, в том, собственно, и состоит, что работающий добросовестно человек, занятый полный рабочий день и получающий полную ставку, не в состоянии прокормить на эти деньги себя и свою семью».
Приоритетом политики в области заработной платы является восстановление ее роли как основного источника доходов и важнейшего стимула деловой активности работающих. Совместной задачей правительства и работодателей области на 2004 г. является повышение минимального размера оплаты труда до величины прожиточного минимума трудоспособного населения и увеличение средней заработной платы до 5 тыс. рублей. Необходимо устранить необоснованную дифференциацию в оплате труда по отраслям и профессионально-квалификационным группам, обеспечить экономически обоснованное соотношение между уровнями оплаты труда работников, занятых в производственных отраслях и непроизводственной сфере. Повышение оплаты труда на предприятиях малого и среднего бизнеса и вывод ее из тени - одна из основных проблем, которая должна решаться на основе усиления деятельности контрольно-надзорных органов и одновременного создания благоприятных экономических условий для развития предпринимательства. Сегодня заработная плата на малых предприятиях составляет лишь 63% от среднеобластного показателя. Меры, принятые в настоящее время Среднесрочной программой развития пред-
система коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений.
В Саратовской области имеется ряд ярких примеров коллективных договоров, в соответствии с которыми работающим обеспечиваются значительные социальные гарантии и доплаты в дополнение к установленным федеральным законодательством: приближенная к величине прожиточного минимума минимальная оплата труда, частичная оплата стоимости жилья, оплата санаторно-курортного лечения, оказание материальной помощи и т.п. В 2003 г принят закон Саратовской области «О социальном партнерстве в сфере труда».
На сегодняшний день показатель охвата коллективно-договорными отношениями в области достаточно высок - 78% от числа работающих.
В 2003 г. была проведена 391 ярмарка вакансий, в которых приняли участие более 50 тысяч человек. На профобучение направлены 5 тысяч человек (на 8,1% больше, чем в 2002 г.), 92,5% от завершивших обучение трудоустроены. В программах социальной адаптации на рынке труда приняли участие 2,3 тыс. безработных граждан (рис. 2).
Разработана и принята Концепция развития персонала на производстве в Саратовской области до 2010 г. и план первоочередных мер по реализации данной Концепции на 2004 г. Актуальность принятия данного документа определяется необходимостью выработки комплексной государственной стратегии развития трудовых ресурсов. В настоящее время как никогда обострилась проблема качества рабочей силы, обеспеченности предприятий области квалифицированными и молодыми кадрами. Наблюдается структурное несоответствие предложения рабочей силы ее фактической потребности на рынке труда. Проблема осложняется старением работающего населения. Средний возраст работающих в промышленности составляет 47 - 55 лет.
1998 1999 2000 2001 2002 2003
Рис. 2. Уровень регистрируемой безработицы в Саратовской области, в % к экономически активному населению
В рамках реализации Концепции в 2004 году областной трехсторонней комиссией будут разработаны проект закона «О развитии персонала в Саратовской области», Программа развития персонала на 2005 - 2007 годы. До конца года будет создан областной Центр развития персонала.
Повышение уровня жизни населения невозможно без решения вопросов охраны труда. В 2003 г. на 12% возросло количество руководителей и специалистов, прошедших обучение по вопросам охраны труда, 72% предприятий области, имеющих потенциальную возможность создать службу охраны труда, такую службу имеют, на 84% рабочих мест, имеющих неблагоприятные условия труда, проведена аттестация. В 2003 г. утверждена третья по счету областная целевая программа «Улучшение условий и охраны труда в Саратовской области» на 2004 -2006 гг Предыдущая программа позволила в 1,5 раза снизить уровень производственного травматизма.
Однако, несмотря на принимаемые меры, в 2003 г. зарегистрировано 69 случаев производственного травматизма со смертельным исходом (86 случаев в 2002 г.), 110 случаев профессиональной заболеваемости (150 случаев в 2002 г.). Почти не уделяется никакого внимания вопросам охраны труда на предприятиях малого и среднего бизнеса.
Мы надеемся, что совершенствование системы коллективно-договорных отношений позволит повысить уровень социально-трудовых гарантий и улучшить условия охраны труда, но при этом необходимо пересмотреть коллективные договоры в сторону увеличения объема средств, направляемых на улучшение охраны труда и техники безопасности на 20 - 30%.
Адресная социальная помощь населению
В Саратовской области завершено создание нормативно-правовых и организационных основ адресной помощи. Принят ряд документов: Концепция
развития системы адресной социальной помощи населению Саратовской области на 2001 - 2005 гг.; Концепция перехода на выплату пособий вместо предоставления льгот; Концепция перехода на выплату единого социального пособия и планы по их реализации; постановление правительства области «О порядке персонифицированного учета населения Саратовской области, нуждающегося в социальной помощи»; областной закон «О государственной социальной помощи населению Саратовской области».
Районные управления социальной защиты оснащены программным обеспечением, позволяющим вести учет граждан, нуждающихся в адресной социальной помощи. Составлен реестр граждан, нуждающихся в государственной социальной помощи, в областном бюджете на 2004 г. на оказание социальной помощи предусмотрены средства в сумме 50 млн рублей. Совместно с ГУ «Высшая школа экономики» осуществлялась реализация проекта Министерства международного развития Великобритании (РРЮ) по техническому содействию реформе региональных бюджетных систем в РФ (в Саратовской области - Техническое содействие по реформированию механизмов оказания социальной помощи).
В условиях отрицательной динамики демографических показателей в РФ - сокращения численности постоянного населения, высокой естественной убыли, сверхсмертности, в том числе в трудоспособном возрасте - народосбережение является приоритетной задачей органов государственной власти, в том числе региональных. Демографическая политика в Саратовской области направлена на повышение качества человеческого потенциала и осуществляется с учетом общих демографических тенденций, специфики демографической ситуации в территориальных образованиях, с использованием дифференцированного подхода к различным социально-демографическим группам, в соответствии с их социальными, психологическими, национальными и репродуктивными
особенностями. Улучшение демографических характеристик области определено в качестве составляющей генеральной цели стратегического плана развития Саратовской области. В области реализуются Концепция демографической политики на период до 2015 г., Концепция семейной политики на 2001 -2005 гг. и планы по реализации данных концепций, создан совет по демографической политике при губернаторе Саратовской области.
Демографическую экспертизу проходят все проекты областных целевых программ, концепций и планов мероприятий. Совместно с Фондом ООН по народонаселению реализуется проект «Содействие разработке и реализации региональных стратегий развития народонаселения». 2004 г. объявлен в Саратовской области «годом семьи».
В области реализуются программа «Строительство жилья для работников бюджетной сферы на 2002 -2005 гг.», в рамках которой планируется построить 1050 домов на 1666 квартир и программа «Строительство жилья для молодых семей», участниками которой в 2003 г. стали более 1500 молодых семей. 666 молодых семей улучшили жилищные условия за счет федерального бюджета и 27 - за счет средств областного бюджета, 119 семьям выдано свидетельство на получение субсидий.
В результате предпринимаемых мер в 2003 г на 5,7% возросла рождаемость, естественная убыль населения сократилась на 4,1% (рис. 3). Наряду с этим остается достаточно высокой смертность населения, особенно в трудоспособном возрасте.
Рис. 3. Число родившихся детей, человек
Акценты в демографической политике должны быть направлены с одной стороны на стимулирование рождаемости, в том числе путем обеспечения доступности жилья и организации грамотной информационной политики, направленной на формирование приоритета здорового образа жизни, культа семьи. С другой стороны - на сокращение сверхсмертности населения, особенно смертности от неестественных причин в трудоспособном возрасте.
Одним из приоритетов региональной демографической политики на современном этапе является улучшение состояния здоровья населения, увеличение продолжительности жизни.
Доступность и качество услуг здравоохранения
На территории Саратовской области в сфере здравоохранения реализуются 5 областных законов: ««О здравоохранении Саратовской области», «О правах пациента», «О лекарственном обеспечении населения Саратовской области», «О противотуберкулезной помощи и защите населения от туберкулеза», «О народной (альтернативной) медицине», Концепция развития здравоохранения Саратовской области. Десять областных целевых программ: «Вакциноп-рофилактика», «Неотложные меры борьбы с туберкулезом», «Сахарный диабет», «Анти ВИЧ/СПИД», «Профилактика и лечение артериальной гипертонии», «Онкология», «Охрана репродуктивного здоровья населения», «Развитие донорства крови, плазмы, клеток крови и обеспечение инфекционной безопасности продуктов крови», «Неотложные меры борьбы с распространением инфекций, передаваемых половым путем», «Здоровый ребенок».
Приоритетными направлениями работы в сфере здравоохранения являются совершенствование первично медико-санитарной помощи, эффективное использование скорой медицинской помощи, перенос объемов медицинской помощи со стационарного звена на стационар замещающий и амбулаторный уровень, проведение мероприятий по санитарно-про-светительной работе среди населения по вопросам предупреждения и лечения инфекционных, хронических неинфекционных заболеваний и формированию здорового образа жизни.
Одним из приоритетных направлений работы в сфере здравоохранения является реструктуризация стационарной службы с развитием ресурсосберегающих стационарзамещающих технологий. Сокращено более полутора тысяч больничных коек (6,7% коечного фонда области). Освободившиеся кадры и материально-технические ресурсы перенаправлены в амбулаторно-поликлиническую сеть, что позволило укрепить диагностические отделения, в том числе межрайонные, развить специализированную консультативную службу, сформировать сеть кабинетов планирования семьи, отделений восстановительного лечения, диспансеризации и функциональной диагностики, центров общей врачебной практики.
Реформирование амбулаторной помощи, прежде всего в сельских учреждениях здравоохранения, по принципу - врач общей практики и семейный врач - во многом позволит решить проблему доступности первичной врачебной помощи жителям отдаленных сельских участков. В настоящее время на территории области функционируют 37 центров общеврачебной практики, в том числе вновь открыто в 2003 г. - 34.
На фоне снижения обеспеченности участковыми терапевтами, отсутствия специализированных служб терапевтического профиля в ряде районов области
возрастает роль в оказании медицинской помощи населению областных медицинских учреждений и межрайонных центров. В Саратовской области действуют пульмонологический, диабетологический, гастро-энтерологический и кардиологический областные специализированные центры. Формируются регистры больных по профилю, группы динамического наблюдения, осуществляется выездная работа, работают профильные школы для обучения больных.
В области создана служба планирования семьи. В целях приближения специализированной медицинской помощи сельскому населению и учащейся молодежи открыт 101 кабинет планирования семьи на базах центральных районных больниц, 82 кабинета доверия в учебных заведениях, 20 кабинетов в учреждениях социальной защиты, 3 молодежных медикопедагогических центра. В результате планомерной работы, проводимой органами и учреждениями здравоохранения в области охраны здоровья матери и ребенка, отмечается тенденция к снижению показателя младенческой смертности. Реализация программы «Основы здорового образа жизни» в общеобразовательных учреждениях, средних и высших учебных заведениях позволила снизить в 2,5 раза уровень подросткового аборта.
Совершенствуются формы работы с пожилыми больными. На базах сельских участковых больниц функционируют отделения сестринского ухода. Только в 2003 г. в результате реорганизации избыточного круглосуточного фонда сельских больниц дополнительно открыто 32 койки сестринского ухода. Для оказания стационарной помощи ветеранам войны в лечебно-профилактических учреждениях области функционирует 826 ветеранских коек.
Реализация областных и федеральных целевых программ позволила сократить в 2 раза заболеваемость наркоманией, в 1,6 раза заболеваемость СПИДом, обеспечить ранее выявление и лечение гипертонии, туберкулеза, онкологических и др. заболеваний.
Охват населения области контрольными флюорографическими осмотрами составил 90%. На 20% уменьшилась группа лиц, не прошедших флюорографию более двух лет. На 2,4 % увеличился процент выявленных при профосмотрах больных туберкулезом. Заболеваемость туберкулезом по области в 2003 г. сократилась на 8,5% и составила 79,2 на 100 тысяч населения.
На 1,6% увеличилось своевременность выявления онкологических заболеваний. На 5% снизился, показатель смертности от онкологических заболеваний, составив 205 на 100 тысяч населения.
Уменьшилась смертность от случайных отравлений алкоголем на 31,8%, от случайных утоплений на 30,3%, от самоубийств на 7,7%.
Внедрена трехуровневая система подготовки специалистов, включающая довузовский, вузовский и
послевузовский этапы обучения. Доля врачей, имеющих квалификационные категории, выросла с 43% до 48%, по средним медицинским работникам - с 50% до 52%. Увеличилась доля медицинских работников, имеющих сертификат специалиста: врачи - с 74 % до 83 %, средние медработники - с 13 % до 27% (рис. 4).
108,4 111,2 112,7
49,5 Ш 49,4
2001 2002 2003
■ врачи передние медработники
Рис. 4. Обеспеченность врачами и средними медицинскими работниками, чел. на10 тыс. населения
Восстановлена система профориентации сельской молодежи с использованием таких форм, как медицинский лицей, биологические классы для подготовки сельской молодежи к вступительным экзаменам в медицинский университет и средние медицинские образовательные учреждения. С целью закрепления молодых специалистов в сельских районах используется система целевого набора студентов в медицинский университет.
Важным звеном повышения эффективности работы по охране здоровья является расширение доступности физической культурой и спорта для населения. Поскольку физической культурой и спортом активно занимаются всего 10% населения Саратовской области, а в сельской местности - лишь 3%.
Приоритетными направлениями работы по развитию массовой физкультуры и спорта являются: предоставление населению возможности для занятий по месту жительства физической культурой и спортом; оснащение учреждений образования учебно-спортивным оборудованием и инвентарем; совершенствование деятельности спортивных клубов и физкультурно-спортивных организаций; создание условий для выступления саратовских спортсменов на международных спортивных соревнованиях; обеспечение информационно-пропагандистской работы по формированию у населения, особенно у детей и молодежи, устойчивого интереса к регулярным занятиям физической культурой и спортом.
На территории области реализуется закон Саратовской области «О физической культуре и спорте». Действуют областные целевые программы «Развитие физической культуры и спорта (2001 - 2005 гг.)», «Подготовка спортсменов Саратовской области к XXVIII летним и XII Параолимпийским играм 2004 г. в г. Афины (Греция) (2002 - 2006 гг.)», «Физическое воспита-
ние и оздоровление учащейся и студенческой молодежи Саратовской области (2002 - 2006 гг.»).
В 2003 г. были открыты Училище олимпийского резерва, Центр спортивных единоборств, Центр по спортивной работе с инвалидами, Центр развития студенческого спорта, что позволило вовлечь в активные занятия физической культурой и спортом 105 тысяч человек из числа учащейся и студенческой молодежи.
Внедряются новые формы физкультурно-оздоровительной работы, внедряются и новые методики проведения физкультурно-массовых мероприятий в несколько этапов,позволяющие увеличить охват участников: областной турнир по футболу среди дворовых команд, областные, соревнования «Кожаный мяч», соревнования по лыжным гонкам на призы губернатора Саратовской области, областные спартакиады среди учащихся профессиональных училищ и студентов средне-специальных и высших учебных заведений.
В настоящее время в Саратовской области действуют 88 детских юношеских спортивных школ, в которых систематически занимаются 57,5 тысяч детей и подростков. Только за 2003 г. число детей и подростков, занимающихся в спортивных школах, увеличилось на 7 тысяч.
В 2003 г. на всероссийских и международных соревнованиях саратовскими спортсменами завоевано 128 золотых, 135 серебряных, 147 бронзовых медалей. В основной состав сборных команд России на участие в Олимпийских играх 2004 г. включены 39 спортсменов области по 6 видам спорта; в Параолимпийских играх 2004 г. в г. Афины - 7 спортсменов по 4 видам спорта.
Значимым событием в 2003 г. стало проведение на территории Саратовской области финальных соревнований I летней Спартакиады учащихся России по 14 видам спорта. В соревнованиях приняли участие сборные команды 85 регионов Российской Федерации.
Обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных услуг
Приоритетными направлениями работы в сфере социального обслуживания являются: повышение эффективности управления учреждениями социального обслуживания, оптимизация сети учреждений социального обслуживания, повышение доступности социальных услуг в районах области, особенно для сельского населения (рис. 5).
В домах-интернатах все виды необходимой социальной помощи получают более 3,6 тыс. пожилых граждан, в центрах социального обслуживания на дому обслуживается более 406 тыс. человек. Центрами «Семья» оказано 549 тыс. социальных услуг.
В целях определения стратегии социального обслуживания на перспективу разработан проект Концепции развития системы социального обслуживания населения на период до 2010 г. Реализация Концепции позволит повысить качество жизни граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, обеспечить равную доступность и равное качество гарантированных социальных услуг вне зависимости от населенного пункта, в котором живет человек. В соответствии с Концепцией базовыми учреждениями социального обслуживания станут комплексные центры социального обслуживания населения, обеспечивающие информационную, методическую и организационную поддержку государственной социальной политики на территории муниципальных образований.
Рис. 5. Количество детей, прошедших реабилитацию в социально-реабилитационных центрах и социальных приютах, чел.
В рамках совместного с Агентством США по международному развитию и фондом «Институт экономики города» пилотного проекта «Внедрение мониторинга результативности в сфере надомного обслуживания» осуществляется переход от сметного финансирования центров социального обслуживания населения к финансированию договоров на оказание услуг в рамках государственного заказа. С целью разработки стандартов социального обслуживания и развития рынка социальных услуг реализуется российско-британский пилотный проект ТАСИС «Укрепление демократии через неправительственные организации социальной сферы».
В целях развития конкуренции и конкурсных механизмов в сфере социальной защиты населения принято постановление правительства Саратовской области «Вопросы финансирования из областного бюджета негосударственных учреждений социального обслуживания населения». Однако, объективно оценивая потенциал третьего сектора в осуществлении мер по социальной поддержке населения и возможности делегирования общественным организациям задач по социальному обслуживанию населения, пока приходится констатировать общую неготовность к использованию потенциала третьего сектора на основе государственного соци-альногозаказа.
Приоритетным направлением политики в сфере социального обеспечения является формирование безбарьерной среды жизнедеятельности инвалидов.
В Саратовской области приняты областные целевые программы «Реабилитация инвалидов в Саратовской области», «Дети-инвалиды», закон Саратовской области «О квотировании рабочих мест для инвалидов Саратовской области». Сформирована электронная база данных о составе инвалидов в области. В 2003 г. на 17% выросло число инвалидов, прошедших индивидуальные программы реабилитации. Охват детей-инвалидов реабилитационными мероприятиями возрос с 70% до 83,5%. Выдано 652 кресел-колясок, 1008 автомобилей «Ока». Выделено более тысячи санаторно-курортных путевок инвалидам I и II групп.
В 2003 г. был проведен первый конкурс на заключение договоров о финансировании специальных рабочих мест для инвалидов. Однако, говорить о реальных результатах пока рано, организационный ресурс используется слабо. ГУ «Саратовский областной центр реабилитации и социальной интеграции инвалидов» совместно с органами прокуратуры должен обеспечить самый жесткий контроль за исполнением законодательства в сфере социальной защиты инвалидов.
Основными задачами в сфере социального обеспечения населения на 2004 г. являются: разработка социальных стандартов и нормативов социальных услуг и полного перечня платных и бесплатных социальных услуг; совершенствование критериев определения платности социальных услуг; повышение качества социальных услуг; переход на единое социальное пособие вместо предоставления льгот; повышение уровня адресности, совершенствование оценки нуждаемости; разработка проекта областного закона «О статусе социального работника»; внедрение информационных технологий в систему социальной защиты населения Саратовской области.
Основным приоритетом политики в сфере образования является повышение доступности и качества образовательных услуг. Решение данной задачи возможно только на основе повышения эффективности использования бюджетных средств, увеличения ресурсной обеспеченности отрасли, применения новых экономически обоснованных технологий предоставления образовательных услуг.
Система образования должна перейти из режима выживания в режим развития, от режима бюджетного содержания к режиму инвестирования в нее. Для решения этой задачи в области в основном сформирована необходимая нормативно-правовая база. Законом Саратовской области «Об образовании» установлены дополнительные гарантии реализации конституционного права граждан на образование. Принято и реализуется постановление правительства Саратовской области от 15 апреля 2002 г. №Ы 30-П "Вопросы финансирования из областного бюджета негосударственных общеобразовательных учреждений".
В числе основных задач программы реформирования системы управления финансами, которая реализуется в области следующие: обеспечение государственных гарантий в сфере образования пределах государственных образовательных стандартов; обеспечение рационального и эффективного расходования бюджетных средств и использования государственного имущества в сфере образования; создание условий для привлечения в сферу образования внебюджетных средств; обеспечение хозяйственно-финансовой самостоятельности образовательных уч режде ний.
На сегодняшний день в соответствии с данной программой разработаны нормативы бюджетного финансирования, отрабатываются конкурсные механизмы финансирования образовательных услуг на основе договоров между министерством образования области и негосударственными образовательными учреждениями, расширяются права учебных заведений по распоряжению финансовыми ресурсами при участии попечительских советов, проводится реструктуризация сети малокомплектных школ.
Обеспечение приоритетности развития образования в Саратовской области подтверждается устойчивой тенденцией роста бюджетных расходов на образование в структуре валового регионального продукта (2000 г. - 2,7%; 2003 г. - 3,3%), а также увеличением доли средств на образование в расходной части консолидированного бюджета (1999 г.
- 17,8%; 2003 г. - 22,0%). Объем финансирования по областным программам по сравнению с 2002 г. увеличился на 37 %, по федеральным программам
- в 2 раза.
Благодаря улучшению ресурсного обеспечения отрасли в 2003 г. введено в эксплуатацию 5 объектов общеобразовательных учреждений на 1352 ученических места, капитальный ремонт проведен в 300 образовательных учреждениях, в том числе в 182 школах. Это позволило на 10% уменьшить количество школ, находящихся в аварийном состоянии, на 6,3%
- школ, требующих капитального ремонта, на 14,7%
- число обучающихся во 2-ю смену, ликвидировать обучение в 3-ю смену.
Повысился уровень дошкольного воспитания в Саратовской области (с 62% в 2002 г. до 71% в 2003 г.). Реализуются меры по расширению доступности дошкольного образования путем введения дополнительных льгот (дети из социально неблагополучных семей посещают детские сады бесплатно, а для семей с низкими доходами оплата снижена на 50%). 80 % детей из социально незащищенных семей посещают дошкольные учреждения. Одним из путей оптимизации финансовых ресурсов и повышения качества образования является создание комплексов "Школа - детский сад", число которых возросло с 64 в 2000 г. до 96 в 2003 г.
♦
П
Дальнейшее развитие получила информатизация общеобразовательных школ. На сегодня оснащенность современными компьютерами школ составляет 1 компьютер - на 88 учащихся (в 2002 г 1 компьютер - на 105 чел.). Для обеспечения норматива оснащения компьютерами общеобразовательных учреждений (1 компьютер на 50 учащихся) необходимо поставить в школы дополнительно 2700 компьютеров. По договору с Министерством образования РФ осуществлена поставка 175 абонентских спутниковых антенн для обеспечения доступа сельских школ к Интернет. На базе регионального центра Интернет-образования осуществляется целенаправленная подготовка учителей и руководителей образовательных учреждений современным информационным технологиям. В 2003 г. обучено 520 педагогических и руководящих работников.
Саратовская область участвует в эксперименте по проведению Единого государственного экзамена, который проводится, начиная с 2003-2004 учебного года. В эксперименте примут участие 25 вузов и филиалов вузов, 42 ССУЗа и филиалов.
Вместе с тем в сфере финансирования образования остаются проблемы, многие из которых требуют решения на федеральном уровне. Сфера образования нуждается в привлечении внебюджетных средств и должна их зарабатывать путем развития негосударственных форм предоставления услуг и оказания дополнительных образовательных услуг в государственных учреждениях. В 2003 г. доходы от внебюджетной деятельности образовательных учреждений области составили 1137 млн руб., что на 24% выше уровня 2002 г., из которых 64% приходится на вузы. Вместе с тем действующее налоговое законодательство сдерживает развитие платных услуг.
Крайне важна проблема сохранения малокомплектных школ. Во многих населенных пунктах школа - главный и единственный культурный центр. Закрытие малокомплектных сельских школ приведет к гибели целых хозяйств.
Поэтому к проблеме эффективного использования бюджетных средств в сельских малокомплексных школах необходимо подходить с учетом региональных аспектов и дифференцированно. Варианты могут быть разными. В одних случаях целесообразнее идти по пути укрупнения сельских школ там, где это не повлияет на социальное развитие села, и организации доставки детей школьным автобусом. Наиболее приемлемым вариантом для нашей области является создание школ-комплексов, которые станут местом учебы детей и взрослых, инициатором возрождения народных ремесел, координатором социальной работы с неблагополучными семьями, инвалидами, пенсионерами и т.д. Этот же принцип должен быть положен в основу федеральных целевых программ в сфере социального развития села. А при
переходе на подушевое финансирование необходимо разработать норматив финансирования специально для сельских школ.
Приоритетными направлениями политики в сфере развития культуры являются: развитие и укрепление инфраструктуры отрасли, создание условий для привлечения в сферу культуры и искусства ресурсов из негосударственного сектора, а также развития меценатства и спонсорства; создание равных возможностей доступа к культурным ценностям для населения; поддержка многообразия культурной жизни, культурных инноваций; обновление библиотечных фондов и формирование на их основе электронных информационных ресурсов.
В 2003 г. инвестиции из федерального бюджета, привлекаемые Саратовской областью на строительство и реконструкцию объектов культуры, в 2,5 раза превысили объемы 2002 г. Введен в эксплуатацию первый пусковой комплекс строящегося здания ТЮЗа, открыт после реконструкции государственный театр драмы им. И.А.Слонова, велось строительство театров и домов культуры в районах области.
В области функционируют 107 учреждений дополнительного образования (88 городских, 19 сельских). Из 197 саратовских участников детских и юношеских ассамблей искусств 51 удостоен звания лауреата.
Театрами и концертными организациями области поставлено 38 новых спектаклей, подготовлено более 50 концертных программ. Для населения сельских районов области показано 788 спектаклей и концертных программ, обслужено свыше 134 тыс. сельских зрителей. Увеличивается количество культурно-массовых мероприятий, проводимых клубными учреждениями для сельских жителей.
В целях решения важнейшей социальной задачи - обеспечения конституционных прав граждан России на свободный и равный доступ к информации, приобщения к ценностям российской и мировой культуры, фундаментальным и практическим знаниям в 2003 г. принята областная целевая программа «Создание корпоративной библиотечно-компью-терной сети общедоступных библиотек Саратовской области» (2004 - 2007 гг.). Реализация этой программы позволит объединить фондовые ресурсы библиотек, расширить сферу информационных услуг, обеспечить читателям доступ к электронным базам данных и информационным ресурсам сети Интернет, создать новые модели взаимодействия библиотеки и общества.
Социальная сфере находится на пороге кардинальных реформ, связанных с повышением эффективности управления и результативности работы отрасли.
Приоритетными направлениями работы по повышению эффективности управления являются:
- разграничение полномочий;
- совершенствование межбюджетных отношений;
- совершенствование финансирования социальной сферы;
- совершенствование системы государственного управления социальной сферой.
Принятие федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» внесло ясность в разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти в сфере обеспечения конституционных прав граждан. Однако до сих пор не разработаны конкретные финансовые механизмы обеспечения этих полномочий. В течение 2004 г. необходимо разработать и принять соответствующую нормативно-правовую базу.
Предусмотренная законами передача полномочий по финансированию ПУ и ССУЗов на региональный уровень является большой финансовой проблемой для регионов, и в первую очередь дотационных. Передача данных учреждений регионам возможна только при условии утверждения федеральных нормативов финансирования данных видов учебных заведений с передачей в региональные бюджеты средств на их финансирование в 100 %-ном объеме. В настоящее время лимиты федерального бюджета на содержание ПУ обеспечивают лишь на 70%.
Кроме того, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» требует внесения изменений и дополнений в части отнесения трудовых отношений к сфере полномочий органов местного самоуправления, т.к. значительная часть статей Трудового кодекса напрямую обязывает органы местного самоуправления реализовывать на местах действующее законодательство. В настоящее время органы по труду на местах формируются и финансируются, исходя из личного понимания надобности руководителей муниципальных образований, что напрямую влияет на качество регулирования трудовых отношений на местах.
Принятие федеральных законов «О минимальных государственных стандартах», «О государственном стандарте общего образования» позволит урегулировать вопросы, связанные с обеспечением государством равных прав и социальных гарантий гражданам РФ в минимально гарантированном объеме, создаст правовую основу для упорядочения межбюджетных отношений и разработки региональных и отраслевых стандартов.
Принятие данных законов является необходимым условием перехода на нормативное подушевое финансирование. В условиях дотационности большинства регионов, когда финансовые потребности отраслей социальной сферы удовлетворяются на 25 - 70%, разработка и утверждение региональных нормативов нецелесообразна. Необходима единая для всех ре-
гионов методика расчета нормативного бюджетного финансирования и нормативная база, позволяющая перейти от финансирования по статьям бюджетной классификации к финансированию по одному показателю.
Законодательство в социальной сфере страдает декларативностью и необязательностью исполнения. Возможности государства не обеспечивают взятых обязательств. В связи с этим необходимо пересмотреть те нормы законодательства, которые не выполняются, ликвидировать финансово необеспеченные федеральные мандаты на реализацию федерального законодательства (ФЗ «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов» и других), повысить результативность и эффективность федеральных целевых программ, перейти на целевое финансирование развития социальной сферы.
Для решения проблемы привлечения дополнительных внебюджетных средств в образование необходимо внести изменения в Налоговый кодекс РФ в части обеспечения налоговых льгот, предусмотренных федеральным законом «Об образовании». Необходимо также ускорить принятие федерального закона «О специализированных государственных или муниципальных коммерческих организациях», в соответствии с которым образовательные учреждения смогут получить статус некоммерческих об-разовательн ых организаци й.
В Минфине РФ и Минэкономразвития РФ активно обсуждается вопрос перехода на бюджетирование по результатам. Анализ международной практики использования различных методов бюджетирования, ориентированного на результат, показывает, что количество стран, использующих в той или иной мере такие методы (преимущественно методы программно-целевого бюджетирования), постоянно расширяется. Процесс перехода является долгосрочным, не всегда проходит гладко, однако достоинства этого метода превышают издержки. Общей целью является отход от режима работы, основанного на предполагаемом контроле ресурсов, обширном регулировании с целью предотвращения злоупотреблений и фактическом надзоре, и переход к постоянно наблюдаемой деятельности и управлению, отвечающему за результаты и все аспекты деятельности (эффективность, рациональность, качество услуг, финансовые показатели деятельности).
Переход к программно-целевому бюджетированию должен осуществляться поэтапно: 1) разработка Концепции перехода к программно-целевому управлению государственными расходами и бюджетированию, 2) определение в Минфине РФ и Минэкономразвития РФ, федеральных отраслевых министерствах (в т.ч. в Минтруде России) подразделений, ответственных за реализацию реформы, 3) подготовка Минфином РФ базовых инструкций, содержащих стандарты процедур программно-целевого
♦
П
бюджетирования, 4) внесение изменений и дополнений в федеральное законодательство, 5) выбор пилотных федеральных и региональных министерств для реализации реформ; 6) обеспечение поэтапной реализации пилотных проектов.
В отношении части государственных расходов, осуществляемых в рамках федеральных и региональных целевых программ, переход к программно-целевому бюджетированию может быть достигнут в относительно короткие сроки. Для этого требуется уточнить редакцию постановления Правительства РФ от 26 июня 1995 г. №594, определяющего порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, дополнив его требованиями определения обязательных количественных доказательств результативности и их мониторинга. В соответствии с постановлением должны быть уточнены показатели результативности уже реализуемых программ, а вновь утверждаемые программы не должны приниматься без количественных индикаторов социально-экономической результативности и разработанной системы их мониторинга. Утверждение правительством и Государственной Думой федеральных целевых программ должно гарантировать их финансирование в течение всего срока их действия. В связи с этим необходимо внести изменения в п.2 ст. 197 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой в настоящее время объем ежегодного финансирования программы, утверждаемый в законе о бюджете, может отклоняться от объема финансирования, утвержденного в целевой программе. Аналогичные изменения должны быть внесены в действующие региональные нормативные акты.
Полный переход к программно-целевому бюджетированию в социальной сфере может быть осуществлен к 2015 г. Форсирование неподготовленных реформ чревато потерей контроля над частью государственных расходов, снижением их эффективности, ростом объемов нецелевого использования бюджетных средств.
Успех перехода к программно-целевому бюджетированию будет во многом зависеть от создания единой на территории всей России информационной системы поддержки бюджетных решений и контроля за их исполнением, а также уровня информатизации социальной сферы. Необходимо создать единые системы сбора, хранения и предоставления информации о степени и формах нуждаемости населения с целью открытия индивидуальных (семейных) лицевых счетов «нуждающихся» и качественного изменения способа предоставления и оплаты социальных услуг посредством индивидуальных банковских пластиковых карт.
На основе предварительного анализа можно сделать вывод о том, что переход к бюджетированию, ориентированному на результат, в первые годы по-
требует значительных дополнительных бюджетных затрат на создание и содержание специализированных подразделений, осуществляющих функции прогнозирования и контроля, расчета и индексации стоимости социальных услуг, подготовку квалифицированных кадров. С учетом дотационности большинства регионов России данные расходы должны быть предусмотрены в трансфертах федерального бюджета регионам.
Потребуется подготовка для социальной сферы достаточного числа специалистов-менеджеров в сфере управления процессами. В настоящее время такими специалистами в достаточной степени не обеспечены ни органы исполнительной власти, ни тем более учреждения социальной защиты на местах. Поэтому должна быть разработана и реализована в течение всего периода реформирования специальная федеральная образовательная программа для подготовки специалистов федеральных, региональных и муниципальных органов социальной защиты населения.
Результативность работы отраслей социальной сферы может быть обеспечена только благодаря повышению эффективности управленческих решений. Это невозможно без реформирования системы управления социальной сферы.
В рамках исполнения указа Президента РФ 2002 г. №1336 «О реформировании государственной службы» и в целях совершенствования государственной службы Саратовской области принята областная программа «Реформирование государственной службы Саратовской области (2003 - 2005 гг.)».
В рамках областной программы «Реформирование государственной службы Саратовской области (2003 - 2005 гг.)» в 2003 г. проведен предварительный анализ задач и функций министерства, его структурных подразделений с целью устранения дублирующих функций и оптимизации вертикали управления.
Совместно с Поволжской академией государственной службы им. П.А. Столыпина выполнена научно-исследовательская работа «Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности государственных служащих в Саратовской области». В результате исследования разработана система показателей результативности деятельности министерства труда и социального развития области и его структурных подразделений. Определены подходы к использованию системы показателей для оптимизации бюджетного процесса и систем оплаты труда. Сформулированы принципы подготовки служебных контрактов, регламентирующих функциональные обязанности, оценку результативности и способы оплаты труда государственного служащего.
