CC BY
31
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
Швецова Л.И.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК ИНСТРУМЕНТ ПОСТРОЕНИЯ СОЦИАЛЬНОГО
ГОСУДАРСТВА
(лекция, прочитанная в Госдуме 3 июля 2014)
Построение социально ответственного государства — это в ажнейший вопрос поддержки в обществе взаимного доверия народа и власти, без которого в принципе невозможны процессы модернизации экономики и укрепления международного суверенитета России. Россия является социальным государством, что закреплено в основном документе — Конституции Российской Федерации, которая в статье 7 определяет основные социальные права человека в РФ. Тем не менее, как и во многих других странах, реализация модели социального государства в России сталкивается со многими проблемами в силу конфликта с другим принципом — диктатом экономизма, принципом, согласно которому базовый критерий оценки социальных программ государства — это прямые экономические эффекты.
Это конфликт не только принципов государственной политики — это, по сути, два принципиально разных взгляда на миссию государства: с одной стороны, социал-демократический взгляд на социальную поли-
тику как один из главных инструментов государства в построении общества равных возможностей, воспроизводства здорового коренного населения, обеспечения интеллектуального и производственного суверенитета государства; с другой стороны — неолиберальная парадигма рыночных отношений, в основе которой представление, что социальная сфера способна саморегулироваться, так как свободные граждане могут достигать общественных договоренностей без вмешательства (или с минимальным влиянием) государства. Согласно этому представлению, государственное вмешательство и регулирование социальной сферы с неизбежностью приведет к возникновению проблем на рынке труда, а в конечном итоге — к дисбалансу всей экономики.
Построение социально ответственного государства — это важнейший вопрос, который формирует взаимное доверие власти и народа — так называемый желаемый консенсус между властью и обществом, который должен давать возможности для модернизации экономики, серьезного
позиционирования страны на международном уровне. Если в стране нет этого доверия, если люди обижены на власть, если они не чувствуют позитивных изменений в своей жизни, то и все остальные меры будут поддерживаться слабо или вообще не поддерживаться населением.
Вместе с тем, задача государства — устанавливать общие нормы функционирования рынка социальных услуг, перераспределять общественные ресурсы для поддержки лишь самых ослабленных в рыночных условиях групп населения, тех, кто по доходам «провалился» за официальную черту бедности.
Между статьями Конституции и реальным положением дел, к сожалению, пока еще большая дистанция. И не только в России, но и в других странах, реализация модели социального государства сталкивается с очень многими проблемами.
В последнее время именно конфликт двух указанных парадигм определяет структуру социальной политики России. И, казалось бы, о чем говорят многие эксперты, неолиберальная модель все-таки доминирует и в России, и в мире.
Но последние события в мировой экономике и появление новых лидеров экономического развития (это прежде всего, страны БРИКС) заставили по-новому взглянуть на вопрос о приоритетности роли государства в сфере социальной политики.
В неолиберальной модели одним из ключевых следствий политики государства является мировой рынок труда и открытый рынок социальных услуг в области образования, здравоохранения. Но мировой кризис 20082009 гг. показал, что такой подход порождает ослабление общественных ресурсов самого государства.
Очень ярко этот феномен проявился в связи с демографической
проблемой: последние 30 лет в странах так называемого развитого финансового капитализма трудовые ресурсы восполнялись не естественным воспроизводством коренного населения, а привлечением трудовых мигрантов.
Очевидный дисбаланс в качестве жизни мигрантов и коренного населения в неолиберальной модели удерживает статус «кво» достаточно неплохо вплоть до того момента, когда с одной стороны, второе-третье поколение мигрантов начинает предъявлять повышенные требования и социальные амбиции к уровню своей социализации, а с другой — происходит экономический кризис с неизбежной десоциализацией как раз коренного населения. Такая ситуация требует от государства экстренных мер по предотвращению резкого роста социальной нагрузки на бюджет, что неизбежно порождает политическую дестабилизацию.
В Советском Союзе государство формировало и предоставляло населению широкий спектр социальных услуг — дешевые детские сады, санаторный отдых, недорогой транспорт. Женщины получили право на декретный отпуск и поддержку государства в совмещении семейных обязанностей с учебой и работой.
Гарантировалось получение бесплатного образования всех уровней, включая высшее, а значит, страна обеспечивала себя квалифицированными кадрами.
Казалось бы, сейчас мы находимся в очень сложной ситуации: все еще продолжается распад социалистической модели, созданной в Советском Союзе, вернуться к которой по ряду причин невозможно, а так и не сложившаяся неолиберальная модель переживает кризис.
Однако эта ситуация в чем-то выигрышная, потому что возникает
возможность разработать новую модель государственной социальной политики, а не копировать уже отработанные модели.
К счастью, сегодня все четче осознается, что социальная сфера — это вопрос не финансовой нагрузки на бюджет и не препятствие к построению рыночной модели экономики, а вопрос ключевой, вопрос национальной безопасности.
Депопуляция, снижение качества образования и здравоохранения, социальное расслоение — это те реальные угрозы национальному суверенитету России, предотвращение которых зависит от правильной государственной социальной политики.
Для решения этих задач был принят ряд важнейших документов. К ним, в частности относятся:
• Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р;
• Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351;
• Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 № 537;
• Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»;
• Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации»;
• Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 -2017 годы».
Тем не менее, говорить о том, что в России уже создана новая модель государственной социальной политики, преждевременно. Нам необходимы четко сформулированные социальные программы, (чем и отличаются указы Президента в этой сфере), нацеленные на качественный результат и обеспеченные конкретными ресурсами на уровне регионов.
Демографические процессы и трудовая занятость в стране должны быть обеспечены не за счет миграционных потоков, а за счет коренного населения. Именно поэтому семейную политику и развитие человеческого потенциала необходимо рассматривать только во взаимосвязи.
Достойное качество жизни, гарантированное равноправие женщин, уверенность в будущем и забота о детях — это, пожалуй, основные факторы стабильности социального развития страны. И они все, прежде всего, связаны с тем, каким образом в государстве решаются основные проблемы семьи. Определяя приоритетность государственной поддержки семьи, мы представляем совершенно особый подход к социальной политике в целом. Главное же — это то, что семейная политика в нашей стране должна сформировать взаимное доверие общества и государства, то есть она является ключевым фактором консолидации общества. Семья — это важнейшая ценность, которую необходимо защищать и культивировать всеми силами — и общественными, и государственными.
От того, насколько слаженным будет взаимодействие в этом вопросе на федеральном и региональном уровнях, по сути, зависит, станет ли
тот или иной регион местом, привлекательным для семьи, местом, где счастье быть вместе, вместе растить детей и заботиться о старших, является надежной опорой для развития и региона, и страны. Именно в опоре на семью можно осуществлять долгосрочные стратегии развития человеческого капитала страны. Восстановление всех функций института семьи и создание условий для того, чтобы дети росли в экономически защищенной, нравственно здоровой общности, обеспечивает защиту долгосрочных интересов страны в области научного, инновационного и суверенного развития.
Мы мечтаем о том, чтобы у нас было меньше разводов, чтобы было больше детей в семьях, чтобы большие российские семьи стали определять поле семейное, а значит и государственное, в нашей стране. Об этом нужно не только мечтать, но и предпринимать конкретные действия.
Но мы должны и понимать, с какими сложностями сегодня сталкиваются наши российские семьи. Первое и самое главное: рождение каждого очередного ребенка ведет к снижению экономического статуса семьи. Это может быть исключением только для богатых и обеспеченных семей, где радость появления нового ребенка не связана с тем, что семья стала беднее и часто не может себе позволять элементарных вещей.
Семьи, особенно те, в которых двое родителей работают в бюджетной сфере и есть двое ребятишек, еще несовершеннолетних, всегда вызывают самое большое уважение и удивление от того, как они живут, и как они пытаются решать свои проблемы, потому что они, как правило, не имеют никаких льгот, никаких преференций.
И здесь я уже как практик, как депутат Государственной Думы хоте-
ла бы чуть подробнее остановиться на проблемах, с которыми сталкиваются российские семьи, и на том, какие шаги со стороны законодателей и Правительства предпринимаются для их решения.
Основной проблемой, или угрозой нормальной семейной жизни, которой государство уделяет пристальное внимание, является экономическая неустойчивость семьи. Экономический рост, активно реализуемые меры социальной и демографической политики обеспечили устойчивый рост реальных душевых денежных доходов населения: за последние десять лет — в 2 раза. Уровень бедности сократился с 24,6 до 10,9% от общей численности населения. Однако доля бедных домохозяйств с детьми среди всех бедных домохозяйств выросла. Снижение уровня жизни семей, возникающее после рождения детей, возрастает по мере увеличения числа детей в семье. Среди основных причин можно выделить низкий уровень зарплаты, отсутствие возможности заработка, доступа к услугам детских дошкольных учреждений, особенно для детей младше трех лет, необходимость ухода за малолетними детьми или другими нетрудоспособными членами семьи.
Для обеспечения мобильности на рынке труда, для того чтобы сделать его более гибким по отношению к работникам с семейными обязанностями был принят Федеральный закон, дополнивший Трудовой кодекс отдельной главой номер 49.1 «Особенности регулирования труда дистанционных работников». Закон дает возможность устроиться на работу в другом городе не меняя место жительства, с собственным графиком.
Значительное число семей не имеют достаточного потенциала для самостоятельного преодоления трудностей, в том числе, связанных с эко-
номическими проблемами, что зачастую приводит к невыполнению родительских обязанностей и несоблюдению прав и законных интересов детей. Важную роль в преодолении таких ситуаций играет социальное обслуживание семей.
Органами социальной защиты населения предоставляются социальные услуги. На социальном патронате, например, в 2012 г. находилось 604,7 тыс. семей. В 2013 г. Президент подписал закон «Об основах социального обслуживания граждан Российской Федерации», который призван поднять качество социального обслуживания на новый уровень и который даст возможность более эффективно использовать ресурсы.
Обеспечение мобильности на рынке труда для тех, кто исполняет семейные обязанности, — тоже очень важный вопрос по отношению к работающим женщинам, и вообще к родителям, у которых есть дети, особенно дети-инвалиды, к многодетным семьям и так далее.
Социально-экономическая ответственность бизнеса может выражаться в формах предоставления оплачиваемого отпуска одному из родителей на время детских каникул, дополнительных выплат семьям с детьми к началу учебного года и так далее. Когда мы пригласили работодателей на конкурс «Лучшее предприятие для работающих мам» и познакомили их с лучшими методиками и опытом работы предприятий в этой сфере, многие из них сказали: «Наверное, я это тоже могу делать. Почему я раньше этого не делал?».
Еще одна серьезная проблема, у которой множество следствий — социальное расслоение. Разница в экономическом достатке имеет определяющее влияние на доступность для детей качественных услуг здравоохранения и образования, наконец,
на доступность достойной социализации и самореализации.
Масштабная Программа модернизации здравоохранения уже завершилась, но кадровая проблема стоит остро — это вопросы квалификации, нагрузки и условий труда врачей. В ходе реализации Программы в учреждения здравоохранения было поставлено 389 706 единиц медицинской техники, построено много учреждений детского здравоохранения, среди которых перинатальные центры, что позволят внедрять более высокие технологии, связанные с рождением и ранним выхаживанием детей.
Здравоохранение является одним из важнейших инструментов социального выравнивания в обществе. Оно должно обеспечить гарантированный доступ всех людей к медицинской помощи, в которой они нуждаются, при уровне качества, обеспечивающем эффективность, и при условии, что получение медицинской помощи не ввергает человека в финансовые трудности.
Здоровье населения является важным фактором национальной безопасности и одним из обобщающих критериев эффективности управления обществом и политики государства.
Реализация Национального проекта «Здоровье», Программы модернизации здравоохранения позволили реализовать в Российском здравоохранении масштабную программу мер по укреплению материально-технической базы, росту финансирования медицинской помощи и оплаты медицинского персонала, внедрению стандартов лечения.
В 2012 г. была сформирована Правительственная комиссия по вопросам охраны здоровья граждан. Как межведомственный орган с большими полномочиями она обес-
печивает консолидацию усилий законодательной и исполнительной власти, межведомственного взаимодействия, привлечения к работе экспертного сообщества. И это тоже часть государственной стратегии в сфере охраны здоровья населения, когда здоровье населения перестает быть исключительно компетенцией системы здравоохранения, что совершенно справедливо и становится объектом межотраслевого взаимодействия.
Посредством этого взаимодействия предстоит решить большой комплекс проблем, под влиянием которых формируются высокие уровни заболеваемости и смертности.
Следующая группа проблем касается важнейшей сферы социальной политики любого государства — образования.
Наиболее актуальной проблемой, влияющей на экономическую активность родителей малолетних детей, в современной России является неравный доступ к услугам дошкольных образовательных учреждений (ДОУ). Именно поэтому в майских указах Президента доступность ДОУ выделена отдельной строкой, и сегодня во многих субъектах Российской Федерации большинство детей в возрасте от 3 до 7 лет получили путевку в детский сад.
Следующим шагом в этом направлении должно стать увеличение ясельных групп. В России медленно, но все-таки развиваются негосударственные формы дошкольного образования (группы кратковременного пребывания, семейные детские сады), обеспечивающие присмотр и уход за ребенком при невозможности предоставить место в детском саду в требуемый срок.
Эти вопросы находятся под пристальным вниманием Государственной Думы.
С вступлением в силу нового закона об образовании в нашу жизнь вошло новое понятие — инклюзивное образование. Дети-инвалиды, дети с ограниченными возможностями здоровья и здоровые дети де юре получили возможность обучатся вместе. Для того чтобы закрепленные в законе нормы смогли максимально быть реализованы, всем предстоит еще огромная работа. Кроме того, задача законодателей — сохранить для ребенка-инвалида возможность выбора между инклюзивным и кор-рекционным образованием. А для этого оба этих направления должны активно развиваться.
Из учреждений, в которых вырос контингент, ходят специалисты, которые нужны. То же самое происходит и в других учебных заведениях, где считают, что те или иные специалисты вообще не нужны, так как надо повышать зарплату учителям и избавляться от непрофильных специалистов. Это опасная тенденция. Если мы потеряем нашу систему и дошкольного, и школьного коррекци-онного образования, мы просто обездолим огромное количество детей, которые могут быть востребованы в обществе, стать Нобелевскими лауреатами, профессорами — гордостью страны.
В последнее время стало очевидным, что необходим комплексный мониторинг реализации образовательной политики в России со стороны общественных организаций. Обратим внимание на активное участие Объединенного народного фронта в этой сфере, которое сегодня позволяет существенно скорректировать последствия реформ, в том числе по наиболее острым темам, например, ЕГЭ, реструктуризация сферы дополнительного и профессионального образования. Ключевым параметром с точки зрения социальной парадиг-
мы здесь должна стать доступность качественного основного и профессионального образования для всех групп населения.
Особой проблемой является снижение у некоторых родителей ответственности за содержание и воспитание детей, что напрямую связано с деградацией в обществе семейных ценностей. В ряде случаев после распада брака некоторые родители, чаще всего отцы, не исполняют своих обязанностей по материальному обеспечению детей, их воспитанию. Если брак родителей не был зарегистрирован, заставить отцов выполнять свои обязательства перед детьми еще сложнее. Эти вопросы неоднократно обсуждались в Государственной Думе, на Открытом правительстве и на совещаниях у Президента. Ведется работа по подготовке изменений в законодательство.
Два года назад 2,2 млн. детей не получили положенные им алименты. На конец 2013 г. в службе судебных приставов находилось более 1 млн. исполнительных документов о взыскании алиментных платежей. Среди них есть особая группа — 350-400 тыс. детей, которые живут в семьях с доходом ниже черты бедности.
Мы предлагали разные формы заботы государства об этих детях: либо на возвратной основе, либо введением каких-то новых пособий. Сейчас мы, к сожалению, только «бьемся» за решение этого вопроса. Речь идет о детях из асоциальных семей, чьи родители находятся в тюрьмах, страдают алкогольной и наркотической зависимостью, ведут тунеядни-ческий образ жизни, в итоге не имеют в перспективе собственного дохода. Приставы не смогут «выбить» из таких неплательщиков алиментов долги. Дети остаются без средств к существованию и перспектив полноценного развития. Поэтому вопрос по-
мощи этим семьям ответственность государства, что не отменяет вопроса о взыскании алиментов с родителей.
Очень многие опасаются брать детей в свои семьи. Особенно детей запущенных, больных. И это связано, в первую очередь, с тем, что государство не определило гарантии для тех новых семей, в которые должны пойти сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, или дети-сироты при живых родителях. Таковых у нас большинство.
Мы посчитали, что выплаты опекунским семьям в США и в России примерно одинаковые. А вот на этом все заканчивается. Но во многих штатах США определены полные гарантии: если вы пришли с ребенком-инвалидом, взятым в семью, значит вам предоставляется бесплатное здравоохранение, вплоть до высоких технологий.
Сохраняется актуальность проблемы жестокого обращения с детьми. Для ее решения в распоряжении специалистов социального обслуживания появились новые методики и технологии, направленные на ранее выявление и профилактику неблагополучия в семье.
Еще одна острейшая проблема, решению которой государство уделяет пристальное внимание, — социальное сиротство. Эта проблема, связанная с комплексом травм нашего общества, требует очень взвешенного подхода для поиска решения.
Благодаря принимаемым мерам, наметилась позитивная тенденция сокращения численности детей, родители которых были лишены родительских прав (74,1 тыс. — в 2006 г., 46,8 тыс. — в 2013 г.). Число детей-сирот, выявляемых в течение года, за последние 8 лет сократилось на 46%. Вместе с тем, доля детей-сирот и детей, оставшихся без попечения роди-
телей, в общей численности детского населения колеблется на уровне около 1,9%, 84% из них — социальные сироты при живых родителях. Поэтому основными направлениями работы в этой сфере являются упор на ранее выявление кризисных ситуаций в семье, развитие инфраструктуры услуг для семей с детьми на ранней стадии неблагополучия по месту их жительства, межведомственное взаимодействие, широкое распространение современных эффективных методов и технологий профилактической работы с семьей и работы по ее сопровождению.
В то же время отмечается рост числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, переданных на воспитание в семьи (в 2013 г. — 62,9 тыс. детей, в 2012 г. — 61,4 тыс.). Это тоже результат активной государственной политики.
Решение этих и других проблем связано с тем, что требуется многофакторный подход, выходящий за рамки того или иного ведомства, границ компетенций региона или федерального центра. Если не принимать во внимание все факторы, влияющие на появление проблемы, то эффективного результата добиться невозможно. Именно поэтому в новый закон «Об основах социального обслуживания» включена норма о разработке в каждом субъекте РФ регламента межведомственного взаимодействия, который позволит создавать полипрофессиональные команды для решения задач, когда сложную жизненную ситуацию семья не сможет преодолеть с помощью усилий одного специалиста социальной службы. Такой подход важен не только в социальном обслуживании. Для позитивного продвижения в решении
проблемы социального сиротства необходима комплексная программа профилактики и лечения алкоголизма и наркомании. В бюджете отдельной строкой предусмотрено ежегодное выделение 520 млн. руб. на лечение и реабилитацию родителей, лишенных родительских прав.
Такая программа позволит существенно снизить угрозу для российских детей остаться сиротой при живых родителях.
Низкий уровень МРОТ и прожиточного минимума, рассчитанные без учета иждивенческой нагрузки на работника, и базирующаяся на их основе цена труда приводят к тому, что бюджет многодетной семьи неизбежно будет дефицитным. Однобокими мерами в виде одноразовой целевой поддержки эту проблему не решить, тем более на региональном уровне.
Требуется приведение заложенного в Конституцию государственно-политического принципа в то состояние, которое заставляет власть (как федеральную, так и региональную) действовать в интересах большинства граждан.
На государственном уровне есть четкое понимание, что закрывать глаза на перечисленные выше проблемы и откладывать их решение невозможно. Это наглядно видно по тем шагам, которые предпринимаются для решения социальных вопросов на всех уровнях.
Пристальное внимание государства к социальным вопросам, помещение их в фокус государственной политики, постоянная работа по совершенствованию применяемых в этой области мер — это и есть проявление социального характера государства.
