CC BY
1959. О радиационной безопасности населения: федеральный закон от 9 января 1996 г. № З-ФЗ (в ред. от 19 июля 2011 г.) // СЗ РФ. — 1996. — № 3, ст. 141.
10. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом 14 ноября 2013 г. № Пр-2685). URL: https://www.garant.ru/ products/ipo/prime/doc/70425172/#review.
11. Казарновский, П. Закон о российской нации переименовали из-за «неготовности общества». URL: https://www.rbc.ru/rbcfreenews/58be037c9a79 47ec1775ca3e
12. По делу о проверке конституционности статьи 15.33.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки У.М. Эркеновой: постановление Конституционного Суда РФ от 4 февраля 2019 г. № 8-П // Официальный интернет-портал правовой информации.и RL: http://www.pravo.gov.ru
13. По делу о проверке конституционности положений статьи 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина И.И. Дадина: постановление Конституционного Суда РФ от 10 февраля 2017 г. № 2-П // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://
^ www.pravo.gov.ru
14. По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 9-П
BQ // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2005. — № 4.
щ 15. Особое мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации
g Г.А. Гаджиева по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 С; Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина И.Д. Ушакова // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2012. - № 3. Si 16. Галузин, А.Ф. Правовая безопасность как самостоятельный вид без-
jS опасности // Право и политика. — 2007. — № 12.
i
С Е.А. Отставнова, E.A. Otstavnova,
(j- кандидат юридических наук, доцент Candidate of Law, Associate Professor
't кафедры конституционного права of the Saratov State Law Academy
§ Саратовской государственной
GQ юридической академии
5 У.А. Старшова, U.A. Starshova,
С кандидат юридических наук, доцент Candidate of Law, Associate Professor
кафедры конституционного права of the Saratov State Law Academy 46 Саратовской государственной Starshova@yahoo.com __юридической академии
tt
г. Социальная политика государств в отношении лиц
® без определенного места жительства
^ Аннотация: в международном праве и конституциях современных государств
прочное место занимает право человека на жилище. Однако значительное число лиц без определенного места жительства (бездомных) говорит о том, что данное право недостаточно гарантировано. Данная категория лиц чаще всего подвергается нарушениям и других прав человека, таких как право на достоинство, неприкосновенность
личности. Утрата ими документов не позволяет реализовать право на труд, на социальное обеспечение, политические права. Возвращение таких людей в общество, их социализация во многом зависят от социальной политики государств в этой сфере.
В статье рассматриваются международно-правовые акты, направленные на решение проблем бездомности, которые рекомендованы для государств-участников международных договоров, а также социальная политика государств в ^ этой области общественных отношений с точки зрения сравнительно-правового о подхода. Особому анализу подвергается законодательство Российской Федера- § ции в сфере обеспечения прав лиц без определенного места жительства. Выводы I научного исследования основаны на статистических данных и социологических §> опросах, проведенных аналитическим центром «Левада». В результате иссле- а дования сделаны следующие выводы. В международном праве непосредственно s правам бездомных посвящены акты рекомендательного характера, однако они S напрямую проистекают из права на жилище, закрепленного в общепризнанных U принципах и нормах международного права и международных договорах. Их ре- 3 ализация зависит от экономических возможностей конкретного государства и g его социальной политики. С учетом последнего государства можно подразделить ■§ на три группы: признавших бродяжничество преступлением; имеющих четкую § социальную политику в отношении бездомных, направленную на их поддержание; § не имеющие таковой, оказывающие отдельные виды помощи данной категории о лиц. Анализ нормативно-правовой базы России в сфере социальной помощи лицам 3 без определенного места жительства показал отсутствие цельной и продуманной | социально-правовой политики. Предлагается концепция специальной федеральной S программы, направленной на реабилитацию изучаемой группы лиц. ^
Ключевые слова: лица без определенного места жительства, бездомные, со- О
циальная политика, международное право, бродяжничество. со
и
The social policy of states in relation to persons with а
"О
no fixed abode (homeless) О
I
Abstract: in international law and the Constitutions of modern states, the human |
right to housing occupies a firm place. However, a significant number of homeless persons 3
(homeless) say that this right is not sufficiently guaranteed. This category of persons is most s
often exposed to violations of other human rights, such as the right to dignity, the integrity £
of the person. And the loss of their documents does not allow to realize the right to work, U
to social security, political rights. The return of such people to society, their socialization S
largely depends on the social policy of states in this area. The article considers international ¡3
legal acts aimed at solving the problems of homelessness, which are recommended for the £
states participating in international agreements, as well as the social policy of states in § this area of public relations from the point of view of a comparative legal approach. The
legislation of the Russian Federation in the field of ensuring the rights of homeless persons 47
is subjected to a special analysis. The findings of the research are based on statistical -
data and sociological surveys conducted by the Levada analytical center. The study made . .
the following conclusions. In international law, acts of a recommendatory nature are U U
directly devoted to the rights of homeless people. But, they directly stem from the right to 00 housing, enshrined in the generally accepted principles and norms of international law 0 and international treaties. Their implementation depends
a particular state and its social policy. Depending on the latter, all states can be divided § § into three groups: those who recognized vagrancy as a crime; having a clear social policy towards the homeless, aimed at maintaining them; not having such, providing certain types of assistance to this category of persons. An analysis of the regulatory framework
of Russia in the field of social assistance to persons without a certain place of residence showed the absence of an integral and well-thought-out social and legal policy. It was proposed to adopt a special federal program aimed at the rehabilitation of the studied group of persons, as well as its concept.
Keywords: homeless persons, homeless, social policy, international law, vagrancy.
На сегодняшний день проблема бездомности — одна из актуальнейших в мире. По данным Организации Объединенных Наций, на планете около 100 млн человек не имеют жилья. В Скандинавских странах их тысячи, в Западной Европе десятки тысяч, в Восточной Европе и Азии — миллионы [1]. Точное число лиц данной категории подсчитать невозможно. Это свидетельствует о том, что проблема бездомности касается всех государств, но в большей степени экономически менее развитых стран.
Лица без определенного места жительства в международном праве
Общепризнанные принципы и нормы международного права, §2 разработанные в рамках ООН, признаны большинством из суще-^ ствующих на сегодня государств, поэтому могут служить ориентиром 0; для выстраивания экономической, правовой, социальной и иных § видов политики государства-участника. Особое значение приобрели
0 Всеобщая декларация прав человека 1948 г. [2] (ООН 1948) и Пакты ® о гражданских и политических правах и социально-экономических и ^ культурных правах 1966 г. [3]. Содержащиеся в них права признаны 5- практически всеми государствами. Многие из них были включены — в конституции государств, принятых после Второй мировой войны. g Россия не является исключением. Так, ст. 25 Декларации закрепляет к право человека на достаточный уровень жизни, включающий в себя с; право на жилище, поскольку это необходимо для поддержания его ^ здоровья и благосостояния. В этой же статье говорится о том, что д. каждый человек имеет право на обеспечение в случае утраты средств
1 к существованию по не зависящим от него обстоятельствам. Исходя из § этого можно констатировать, что данное право принадлежит лицам без ® определенного места жительства и они имеют право на поддержку со ^ стороны общества и государства. Аналогичные положения содержатся
в Пакте о социально-экономических и культурных правах.
Непосредственно помощи бездомным посвящены отдельные до-48 кументы, разработанные структурными подразделениями ООН и имеющие рекомендательный характер.
Экономический и Социальный Совет ООН подготовил записку О по результатам проекта «Взаимный прогресс в решении проблемы ¡^ бездомности через продвижение и укрепление информационных ^ систем», в которой дал рекомендации государствам по сбору данных о бездомных. Эксперты ООН выделяют две группы бездомности: первичную и вторичную. К первой относятся люди, живущие на улице и не имеющие крова, отвечающего представлениям о жилье,
ко второй — постоянно меняющие жилье, находящиеся в социальных учреждениях, приютах для бездомных [4].
В Докладе Специального докладчика, выступающего в Совете по правам человека ООН 30 декабря 2015 г. по вопросу о достаточном жилище как компоненте права на достаточный жизненный уровень и о праве на недискриминацию в этом контексте, отмечено, что «бездомность £ — это глобальный кризис в области прав человека, требующий неза- § медлительного глобального противодействия. ... Бездомность появляется § там, где жилище считается не правом человека, а товаром. ... Бездомные § подвергаются стигматизации, социальной изоляции и криминализации. а ... Бездомность — это крайняя форма нарушения прав на достаточное I жилище и недискриминацию, а нередко еще к тому же и нарушение | прав на жизнь, на неприкосновенность личности, на здоровье, на защиту | дома и семьи и на свободу от жестоких или унижающих достоинство видов обращения» [5]. В рамках Доклада государствам рекомендуется ^ разработать стратегии ликвидации бездомности и защиты их прав. -н Опыт иностранных государств в области предоставления помощи а бездомным § Проблемы лиц без определенного места жительства в различных | странах решаются по-разному. § Государства Евросоюза отличаются в этом вопросе тем, что в а них насчитывается значительное количество бездомных, имеющих I за плечами высшее образование и опыт работы. ^ В последнее время их ряды пополнились эмигрантами из стран а Восточной Европы, Афганистана и Пакистана. По словам мэра .а Берлина, на сегодняшний день ситуация достигла невиданного масштаба, люди утратили какие-либо понятия о нормах и невозможно § найти какую-либо общую плоскость для общения с ними [6]. | В Германии у бездомного существует теоретический шанс вернуть- 1 ся к нормальной жизни. Каждый имеет право обратиться в социальное § ведомство, зарегистрироваться в нем, получить определенные выплаты § или пособия, медицинскую страховку, органы местного самоуправле- * ния могут оплатить жилье. Как известно, социальная защита граждан § в данной стране — одна из самых лучших в Европе. В Основном законе £ ФРГ закрепляется принцип правового социального государства, дей- 3 ствует Кодекс социального права (Социальный кодекс), Федеральный союз помощи бездомным. Основная цель социального государства
49
ФРГ — защита и поддержка лиц, проживающих в Германии, которые
в силу различных обстоятельств нуждаются в социальной помощи. £ £
В соответствии с параграфом 4 Социального кодекса (Sozialgezetzbuh) ^ ^
каждый гражданин ФРГ имеет доступ к социальному обеспечению, Ц I
предусмотренному законодательством. Одним из видов существующих | §
в стране социальных пособий является пособие на обеспечение жилья. 3 §
Неимущим и бездомным помогают также специальные предприятия, которые финансируются из бюджетов федеральных земель и добровольных пожертвований граждан.
Национальное собрание Венгрии на конституционном уровне не так давно закрепило запрет спать на улице в непосредственной близости от культурных объектов, т.е. фактически запрещает бездомным людям проживать в общественных местах [7].
Если говорить о США, то в 2018 г. процент бездомного населения вырос, в некоторых штатах до 14 %. В целом численность бездомных увеличилась на 0,3%. В 2018 г. Департамент жилищного строительства и городского развития выделил 2 млрд долларов на программы помощи бездомным [8]. Тем не менее, несмотря на огромное финансирование, проблема бездомности прогрессирует.
В 2013 г. в штате Флорида подсчитали, что на каждого бездомного в год тратится около 31 тыс. долларов, эта сумма не покрывает расходов на содержание в приютах, бесплатную еду и расходы благотворительных организаций. Оплачивается труд полиции, содержание в камере, госпитализация и т.п. [9].
Подавляющее число американских граждан считают, что среди без-^ домных преобладают алкоголики и наркоманы, поэтому ими должны ^ заниматься медицинские работники. Однако государство несет некую О- ответственность за данную категорию граждан. В США первые соци-^ альные многоэтажные дома появились после Второй мировой войны. О Идея потерпела крах в связи с тем, что кварталы заселялись полу® криминальными элементами и не могли контролироваться властями.
£
В США функционируют программы переселения бездомных из ^ крупных и дорогих для проживания городов. Например, Нью-Йорк _ был первым городом, из которого бездомных начали переселять еще * в середине 20 в. Сегодня программа переселения из Нью-Йорка стала I- более глобальной, ежегодно на нее затрачивается порядка 500 тыс.
долл. США [10]. Подобные программы можно считать действенным ^ направлением социальной политики, так как в крупных городах более дорогое жилье и в целом более высокий уровень жизни. Однако помощь при переезде в другой, более дешевый для проживания город
«Л
«VI
не всегда может уладить проблемы бездомных и безработных. На наш
0
0Q взгляд, государство должно решать вопросы предоставления рабочих
01 мест бездомным, проводить переподготовку и, если необходимо, медицинское лечение граждан данной категории. В США еще в 1987 г. был принят закон о помощи бездомным (McKinney-Vento Act), который был
50 утвержден Р. Рейганом в июле того же года. Это был значительный федеральный документ, впервые на законодательном федеральном уровне обеспечивший определенный перечень услуг для бездомных.
О На основе этого акта был учрежден Межведомственный Совет по
Бездомным (в дальнейшем Межведомственный совет по Бездомности) — независимое учреждение, относящееся к системе исполнительной власти США, целью которого является рассмотрение эффективности действий различных органов и организаций, программ для оказания помощи бездомным людям.
Указанный нормативный акт определяет в том числе и категорию «бездомный». К ней закон относит человека, который спит на открытом воздухе, либо в помещениях, не предназначенных для сна, либо в приютах, создаваемых специально для данной категории граждан.
В 2009 г. Президент Б. Обама подписал Акт о неотложной помощи для бездомных и скорейшего предоставления для них жилья J (Homeless Emergency Assistanceand Rapid Transitionto Housing Act), на | основе которого существенно улучшена защита от безработицы, раз- § работаны мероприятия по профилактике бездомности. Основной упор § сделан на переселение бездомных семей, создание системы постоян- g ного поддерживающего жилья для людей, страдающих хронической I бездомностью. У таких семей будет возможность подавать заявку на | переселение либо на использование системы временного размещения. ^ Эта программа предусматривает:
1) профилактику бездомности, порядок, по которому люди при- J знаются временно бездомными, критерии признания лиц таковыми. -н В рамках этой программы люди получают консультацию по вопросам а юриспруденции, финансовой помощи, ипотеке и т.п.; §
2) создание центров временного размещения за счет федеральных | денег. Определен список штатов (Вайоминг, Аляска, Небраска и др.) § с низкой стоимостью жилья как зон для переселения для бездомных а из крупных городов; I
3) финансовую помощь, например, оплату первого месяца аренды, ^ возмещение за ремонт и т.п. а
В США существуют определения понятий «бездомность» и «хро- J ническая бездомность», под последней подразумевается, в частности, человек, не имеющий дома более одного года с инвалидностью,
■о
I §
§
психиатрическими заболеваниями, алкогольной и наркотической §|
зависимостью, хронические безработные и т. п. 1
Цель Акта о неотложной помощи для бездомных и скорейшего §
предоставления для них жилья — унификация всех грантовых программ §
в этой сфере, создание программы содействия стабильности сельского *
жилья, содействия переселению и развитие сельского жилья, увеличе- §
ние всевозможных профилактических мер и ресурсов в данной сфере. £
Если обратиться к законодательству Канады, то в данной стране § бездомных делят на категории.
Первая категория бездомных проживает в мотелях и общежитиях, 51 у родственников, в центрах для иммигрантов, содержится в лечебных
учреждениях. Их называют еще временно бездомными. £ £
Вторая категория бездомных проживает в постоянных приютах ^ ^
для бездомных. Ц I
Наконец, третья категория — это «хронические бездомные», не |§
имеющие никакого пристанища и спящие на улице. § §
Канадское государство и гражданское общество, бизнес совместно пытаются победить бездомность. Реализуется стратегия по вопросам бездомности [11].
Федеральное правительство в 2013 г. начало реализовывать программу «Сначала жилье», основу которой составляет предоставление жилья бездомным с психическими болезнями, после чего начинают решаться другие проблемы, связанные с общественной адаптацией и восстановлением психического здоровья.
Социальная политика России в отношении лиц без определенного места жительства
В России в настоящее время насчитывается от 1,5 до 3 млн лиц, не имеющих постоянного места жительства [12]. Точных данных установить невозможно в силу объективных причин. Этому способствует и отсутствие необходимой социальной политики государства в отношении данной группы лиц.
В советский период развития Российского государства количество таких граждан было минимально в связи с введением паспортизации и прописки, оформление которых вменялось в обязанность самих граждан и соответствующих органов государственной власти, местных ^ администраций. Например, Постановление Совета Министров СССР от ^ 28 августа 1974 г. «Об утверждении Положения о паспортной системе О- СССР» устанавливало административную ответственность за про-^ живание без паспорта или прописки, а за злостное нарушение правил О паспортной системы — уголовную. Несмотря на то, что появление ® паспортов имело целью контролировать перемещения граждан исходя
из интересов государства и общества, обязанность регистрироваться по ^ месту проживания исключала возможность человека остаться без крыши _ над головой. Статья 209 Уголовного кодекса РСФСР предусматривала * ответственность за тунеядство, бродяжничество и другие виды парази-I- тического образа жизни.
Конец 80-х гг. прошлого столетия ознаменовал новый этап исто-^ рического развития России, переход от тоталитарного государства к демократическому. В свою очередь, это привело и к смене социокультурных установок государства и общества в целом, переходу от § концепции преобладания государственных и общественных интере-Щ сов над личными к обратному. Новая Конституция РФ, принятая в Си 1993 г., провозгласила права и свободы человека высшей ценностью, которые были закреплены в главе 2 Основного Закона. К ним в том числе относятся право на свободу передвижения и выбор места жи-52 тельства (ст. 27), на свободу труда (ст. 37) и право на жилище (ст. 40). Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах О Российской Федерации» [13] установлен уведомительный характер ¡^ регистрационного учета. Согласно Закону, граждане обязаны реги-^ стрироваться по месту пребывания или жительства. Однако для этого необходимо иметь жилье на правах собственности или аренды, а также других условий. Этому может способствовать право на жилище, которое в настоящее время понимается несколько иначе, чем в советский период, когда жилое помещение предоставлялось в основном
«Л
государством. Следует согласиться с Н.Б. Желдак, что на сегодняшний день «право на жилище реализуется всеми гражданами самостоятельно не запрещенными законом способами. Это означает, что государство больше не должно обеспечивать всех своих граждан жильем» [14, с. 40]. Государство лишь предоставляет гражданам право приобретать
жилье и обязано создавать для этого необходимые условия. Статья |
40 Конституции РФ гласит о том, что малоимущим и нуждающимся |
жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату. Необходимо §
отметить, что реализация данного пункта зависит от экономического §
развития и финансовых возможностей государства. |
Федеральная целевая программа «Жилище», рассчитанная на I
2015—2020 гг. [15], не включает лиц без определенного места жительства |
в категории граждан, на которых рассчитана Программа, несмотря на | то, что проблема бездомности не перестает быть актуальной. Однако
государство не стремится ее замечать. Этому способствует и установив- ^
шееся в российском обществе мнение, что такие лица виновны в своем -н
положении сами. По данным социологического опроса, проведенного а
«Левада-центром», 1/3 россиян считает, что необходимо законодательно §
запретить бродяжничество и попрошайничество, 1/4 высказалась за |
изоляцию их от общества [16]. Однако, как показывает статистика, боль- §
шинство из таких людей оказалось на улице из-за трудных жизненных а
обстоятельств. Например, только в Москве их насчитывается порядка I
30—50 тысяч, по неофициальным источникам — до 100 тысяч. Среди них ^
лишь 5 % москвичей, 1/4 — граждане стран СНГ, остальные — прибыли а
из регионов России на заработки, но потеряли работу. Таких — 67 %. .а
Четверть остались без жилья из-за семейных конфликтов и потери §
документов. Лишь незначительная часть граждан выбрала этот путь §
осознанно [17]. Специалисты считают, что вернуть к нормальной жизни |
таких лиц можно в случае, если они живут на улице недолго [12]. Между ¡3
тем, Российское государство самоустранилось от решения проблемы. §
Однако, согласно Конституции РФ 1993 г., права и свободы человека §
гарантируются каждому человеку независимо от его места проживания. *
Вопрос осложняется тем, что такие лица часто утрачивают необходи- §
мые документы, на основании которых они могут получить работу или £
социальную поддержку. Кроме того, не все имеют гражданство России. §
Поддержка таких людей в России оказывается в трех направлениях:
— организация пунктов горячего питания (в основном при храмах); 53
— организация ночлега и питания, помощи в восстановлении документов в специальных приютах; ^ 2
— оказание помощи в социализации (питание, ночлег, восстановле- ^ ^ ние документов, трудоустройство, помощь психологов и медицинских Ц I работников). | §
Именно последние имеют особое значение для решения проблем § § с бездомностью. К сожалению, большинство организаций, осуществляющих поддержку бездомных, существуют на средства меценатов и волонтеров. Например, в Москве из 11 тысяч таких организаций
лишь две являются казенными учреждениями, всего 6 стоянок мобильного пункта обогрева на вокзалах финансируются из бюджета г. Москвы. По неофициальным данным, в Саратовской области насчитывается около 10 тысяч бездомных, специальных государственных организаций, занимающихся их проблемами, — всего четыре. В Саратове это Саратовский центр реабилитации и адаптации для лиц без определенного места жительства и занятий, открытый в 1998 г. Центр рассчитан на 104 человека, за год в среднем в него обращаются от 250 до 300 человек [18]. Дальнейшую судьбу обратившихся проследить невозможно, поскольку проживать в Центре они могут лишь в течение полугода.
Специализированные учреждения существуют в России на основании Постановления Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1105 «О мерах по развитию сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий» [19], утратившего силу с 30 мая 2019 г. Решение о создании ^ подобных учреждений принимает сам субъект Российской Федерации ^ с учетом своих потребностей и несет расходы по их содержанию само-0- стоятельно. В Москве принято около десятка нормативно-правовых ^ актов, направленных на организацию специальных центров для лиц, О оказавшихся в трудной жизненной ситуации (без крыши над головой и
£
¡^ документов), оказание им медицинской помощи и выдачи страховых по-^ люсов. В Саратовской области данной категории лиц при наличии копий 2- документов, удостоверяющих личность, и в порядке очередности может предоставляться жилье в специализированном государственном фонде. * Большая часть помощи основывается на милосердии людей. I- В связи с этим она оказывается фрагментарно, отсутствует продуем манная и целенаправленная политика государства в данной сфере. ^ Это можно наблюдать и анализируя российскую нормативно-правовую базу. Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля
«Л
2006 г. № 109-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018 г.) обязывает регистри-
О
Щ роваться по месту пребывания лиц, не имеющих места жительства ¡Х в России, находящихся в организации социального обслуживания, предоставляющей социальные услуги лицам без определенного места жительства. Если человек утратил документы, сделать это достаточно 54 проблематично, Следовательно, он автоматически становится лицом без гражданства, что меняет его правовой статус.
Регистрацию граждан по месту пребывания или жительства осу-О ществляют территориальные органы Министерства внутренних дел ¡^ Российской Федерации, в случае утраты документов она осуществля-^ ется до их восстановления на основании заявления в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц,
ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» (в ред. от 25 мая 2017 г.) [20]. Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах
системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» |
закрепляет, что к лицам без определенного места жительства приме- |
няются меры социальной адаптации, которая в свою очередь пред- §
ставляет собой «комплекс мероприятий, направленных на оказание §
лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, содействия в |
реализации их конституционных прав и свобод, а также помощи в I
трудовом и бытовом устройстве» [21]. Однако человек должен обра- |
титься за такой помощью в специальную организацию. |
Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (в ред. от ^
1 мая 2019 г.) признает нуждающимися в социальном обслуживании в -н
случае отсутствия определенного места жительства, в том числе у лица, -
не достигшего возраста двадцати трех лет и завершившего пребывание §
в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения ро- 1
дителей; отсутствия работы и средств к существованию [22]. При этом §
необходимо иметь соответствующие документы, которые, как правило, у *
лиц без определенного места жительства отсутствуют. Государственная I
программа от 15 апреля 2014 г. № 296 «Социальная поддержка граж- ^
дан» (в ред. от 8 мая 2019 г.) в качестве ожидаемого результата отмечает а
увеличение доли граждан - получателей государственной социальной .а
помощи на основании социального контракта, преодолевших трудную §
жизненную ситуацию [23]. Исходя из паспорта Программы не совсем §
ясно, относятся ли к этой категории изучаемые лица. §|
Письмо Министерства здравоохранения России от 2 мая 2017 г. |
№ 28-4/10/2-29 «По вопросу обеспечения лиц без определенного места §
жительства полисами обязательного медицинского страхования и §
оказания им медицинской помощи» содержит указание медицинским *
организациям на то, что отсутствие регистрации по месту пребывания §
и/или по месту жительства не может выступать основанием для отказа £
в оформлении и выдаче полиса обязательного медицинского страхова- § ния, а также в получении медицинской помощи [24]. Без документов,
удостоверяющих личность, оформление такого полиса невозможно. 55
Среди угроз общественной безопасности в Концепции общественной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом 2 2 Президента РФ от 14 ноября 2013 г. № Пр-2685, указано увеличение ^ ^ количества преступников за счет беспризорных и безнадзорных не- Ц I совершеннолетних, граждан без определенного места жительства, а |§ одним из основных направлений деятельности в этой сфере — вы- § § явление лиц, склонных к совершению преступлений, к которым отнесены и бездомные, применение к ним мер профилактического воздействия [25].
На основании изложенного необходимо констатировать, что в Российской Федерации в настоящее время отсутствует четкая социально-правовая политика в отношении лиц без определенного места жительства. Некоторые аспекты оказания им помощи регулируются отдельными разрозненными нормативными правовыми актами. Однако в Преамбуле Конституции России отмечено, что народ принимал ее, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, а также сознавая себя частью мирового сообщества. Следовательно, Рекомендации ООН по изменению положения бездомных необходимо учитывать и нашему государству. В частности, разработать специальную программу.
На наш взгляд, в мире накопился достаточный опыт по борьбе с бездомностью как социальным явлением, положительные моменты которого могут быть использованы в России.
Для того чтобы социализировать и вернуть к нормальной жизни значительную часть лиц без определенного места жительства, необходима специальная федеральная программа. Предлагается осуществлять ^ ее финансирование из федерального бюджета и бюджетов субъектов ^ Российской Федерации. Основной ее целью должно стать возвращение
0- человека в общество. Необходимо предусмотреть, чтобы она была рас-^ считана на долгосрочную перспективу и не поощряла иждивенчество. О Первое, на наш взгляд, связано с тем, что многие центры для лиц, ® оказавшихся в трудной жизненной ситуации, рассчитаны на опреде-^ ленный срок пребывания в них. Обычно это 3 или 6 месяцев. После
этого они снова оказываются на улице. По мнению экспертов, для того _ чтобы вернуть человека к нормальной жизни, необходим длительный * срок, обычно в два раза дольше того периода, что он находился на
1- улице. Следовательно, такие центры в большинстве своем проблему не решают. Второе обусловлено тем, что многие российские граждане
^ под помощью бездомным понимают только подачу милостыни или еды. Однако такие меры не способствуют социальной адаптации бездомных.
С нашей точки зрения, наиболее эффективной будет предусмо-§ тренная Программой трехуровневая система социализации этой ка-Щ тегории лиц. Первый уровень должен включать специальные Центры, ¡^ куда лица без определенного места жительства могут обратиться за помощью. В них, как и в настоящее время, им должна оказываться следующая помощь: восстановление документов, медицинская 56 помощь, ночлег, питание (3 месяца пребывания). Второй уровень — трудоустройство и после этого помещение в специальные обще-^ жития государственной или муниципальной собственности. Часть О заработной платы должна идти в счет погашения коммунальных услуг ¡^ и питания. Если человек полностью адаптировался к нормальной ^ жизни, ему предоставляется отдельное жилье из государственного или муниципального фонда. На первых двух уровнях с ним обязательно должны работать психологи, наркологи и врачи-психотерапевты, чтобы полностью исключить употребление наркотических препаратов и алкогольных напитков, решить внутренние психологические проблемы.
В отношении граждан других государств в Программе должна быть предусмотрена возможность возвращения их на Родину.
Конечно, не все лица, проживающие на улице, пожелают вернуться к нормальной жизни, но даже некоторая часть из них — это уже значительное количество спасенных жизней. Россия, провозгласившая себя социальным государством, обязана взять на себя ответственность | за эту часть своих граждан. *
Список литературы: i
1. В странах Восточной Европы и Центральной Азии — миллионы бездо- з мных // Доклад ООН. — 2009. URL: https://news.un.org/ru/story/2009/05/1146171 § (дата обращения: 10.02.2019). s
2. Всеобщая декларация прав и свобод человека: принята резолюцией | 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г. // Российская * газета. — 1998. — 10 декабря. о
3. Международный пакт о гражданских и политических правах: принят g резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1976. — № 17, ст. 291; Международный 3 пакт об экономических, социальных и культурных правах: принят резолю- в цией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г. // Ведомости § Верховного Совета СССР. — 1976. — № 17, ст. 291. |
4. Записка, подготовленная по результатам проекта «Взаимный прогресс в J решении проблемы бездомности через продвижение и укрепление информаци- 3 онных систем». Двенадцатое совещание (Женева, 28—30 октября 2009 г.). URL: g http://www.unece.Org/fileadmin/DAM/stats/documents/ece/ces/ge.41/2009/7.r.pdf 3 (дата обращения: 10.02.2019). 3
5. Доклад Специального докладчика по вопросу о достаточном жилище как 0 компоненте права на достаточный жизненный уровень и о праве на недискрими- -о нацию в этом контексте: 31 сессия Совета по правам человека ООН. 30 декабря g 2015 г. URL: https://undocs.Org/ru/A/HRC/31/54 (дата обращения: 10.02.2019). §
6. M. Eichhorn. Waslockt Obdachlosenah Berlin? // Franfurter Allgemeine. |
2017. 17.10.
7. Guardian: в Венгрии бездомных объявили вне закона. URL: 5 http:// Russian.rt.com о
8. Immigrant // Today. — 2018. — 20 Dec. и
9. Почему в Америке столько бомжей? URL: https:// picaby.ru (дата об- S ращения: 10.02.2019). Щ
10. Билет в один конец: как американские города перемещают бездомных о за сотни километров // The Guardian. — 2018. — 3 Feb. g
11. Косалс, И. Бездомность в Канаде: сначала бродяга получает жилье, все остальное потом. URL: http:// www.miloserdie.ru
12. Соловьев, Р. Жизнь без адреса и крыши над головой // Российская -
газета. — 2013. — 9 октября. [ [л
13. О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: закон
3 3
С О
? а
to О
РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 (в ред. от 1 апреля 2019 г.) // Ведомости СНД ^ g
- - — --- — - - . Е -
и ВС РФ. — 1993. — № 32, ст. 1227; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1 §
|
— 2019. — № 14, ч. 1, ст. 1461. g g
14. Желдак, Н.Б. Правовые особенности конституционного права на жилище // Материалы региональной научно-практической конференции (29 ноября 2003 г.). — Владивосток, 2004. — С. 40-43.
15. О федеральной целевой программе «Жилище» на 2015—2020 годы: постановление Правительства Российской Федерации № 1050 от 17 декабря 2010 г. (в ред. от 30 января 2019 г.) //СПС «Гарант».
16. Новичкова, К. Асоциальные личности в глазах россиян: кому готовы помочь соотечественники? URL: https://www.magcity74.ru/news/27263-asocialnye-lichnosti-v-glazah-rossijan-komu-gotovy-pomoch-sootechestvenniki.html (дата обращения: 05.02.2019).
17. Бицоев, С. На дне: почему число бомжей в России растет в геометрической прогрессии // Московский комсомолец. — 2017. — 3 декабря.
18. Наумлюк, А. В списках не значатся // Версия Саратов. — 2013. — 28 ноября.
19. О мерах по развитию сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий: постановление Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1105 // Собр. законодательств Рос. Федерации. — 1995. — № 46, ст. 4454.
20. Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистра-
Ö ции и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по 3 месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1995. — № 30, ст. 2939; — 2017. — № 23, ст. 3330. 4Q 21. Об основах системы профилактики правонарушений в Российской
щ Федерации: федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ // Собр. зако-g нодательства Рос. Федерации. — 2016. — № 26, ч. 1, ст. 3851. ^ 22. Об основах социального обслуживания граждан в Российской
Федерации: федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ (в ред. от 1 мая 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2013. — № 52, ч. 1, § ст. 7007; — 2019. — № 18, ст. 2215.
jS 23. Об утверждении государственной программы Российской Федерации
S «Социальная поддержка граждан»: постановление Правительства РФ от 15 5 апреля 2014 г. № 296 (в ред. от 8 мая 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. С Федерации. — 2014. — № 17, ст. 2059; — 2019. — № 20, ст. 2443. О- 24. По вопросу обеспечения лиц без определенного места жительства по-
S лисами обязательного медицинского страхования и оказания им медицинской помощи: письмо Минздрава России от 2 мая 2017 г. № 28-4/10/2-2916 // СПС BQ «КонсультантПлюс».
g 25. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации: утв.
С Президентом РФ 14 ноября 2013 г. № Пр-2685 // СПС «Консультант Плюс».
