CC BY
143
Айсана ИНДЖИЕВА
СОТРУДНИЧЕСТВО США И ЕС В СИСТЕМЕ МЕЖДУНАРОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НА РУБЕЖЕ ВЕКОВ
В статье предпринята попытка выявить и проанализировать важнейшие тенденции изменения взаимоотношений США и их союзников по НАТО, а также других ведущих держав на рубеже двух веков в сфере международной безопасности.
The paper attempts to identify and analyze the crucial trends in relations between the US and its NATO allies, as well as with other leading powers at the turn of the century in the sphere of international security.
Ключевые слова:
международная безопасность, международные договоры, политика США, унилатерализм, мультилатерализм; international security, international agreements, US policy, unilateralism, multilateralism.
ИНДЖИЕВА Айсана — аспирант Института мировой экономики и международных отношений РАН [email protected]
В условиях глубоких изменений, происшедших в системе международных отношений на рубеже двух веков, достаточно серьезные изменения произошли также в Атлантическом сообществе. В частности, стали обнаруживаться тенденции к пере -смотру характера и перспектив развития существовавших режимов международной безопасности. Немаловажную роль в этом направ -лении сыграла политика правящих кругов США, которые с момента окончания «холодной войны» концентрировали свои усилия на укреплении собственной безопасности, зачастую в должной мере не учитывая интересы своих союзников по НАТО. Действуя в этом русле, американские лидеры обнаружили, что мировое сообщество поддерживало многосторонние инициативы США в таких вопро -сах, как бессрочное продление Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), заключение Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ) или усиление режима контроля за ракетными технологиями (РКРТ). В то же время вла -сти США не могли не сталкиваться с международной оппозицией, когда речь шла об односторонних планах по созданию систем про -тиворакетной обороны (ПРО) или американском отказе от участия в ряде соглашений по контролированию или ликвидации отдель -ных видов обычных вооружений, в частности в Договоре о запре -щении противопехотных мин (ДЗПМ) или международном плане действий по борьбе с незаконным оборотом легкого стрелкового оружия (ЛСО). В предлагаемой статье предпринята попытка дать оценку некоторым из этих изменений.
Сталкиваясь с неприятием международным сообществом неко -торых установок в этих сферах, американское руководство пред -почитало не идти на уступки другим странам в принципиально важных для США вопросах. Как правило, Вашингтон оставлял за собой право действовать по своему усмотрению, даже если послед -ствия таких действий могли негативно сказываться на отношениях Америки с традиционными союзниками в Европе. Соединенные Штаты поддерживали многосторонние инициативы в вопросах международной безопасности только в том случае, когда партнеры по переговорному процессу соглашались следовать в русле амери -канской повестки дня. Если же этого не происходило, в действиях США преобладал унилатерализм. Конкретным примером такого внешнеполитического поведения стало выступление американ -ского руководства за бессрочное продление ДНЯО в 1995 г. При этом США отказались (по инициативе конгресса) в 1999 г. от рати -
фикации ДВЗЯИ, поскольку первый на неопределенный срок сохранял за США привилегированное положение в пятерке великих держав, в то время как второй договор накладывал на Вашингтон огра -ничения в области ядерных испытаний.
Европейские же партнеры США отка -зывались принимать «логику отбора» международных соглашений, указывая на деструктивный характер самой идеи, согласно которой государство могло, под чиняясь исключительно собственной воле, выбирать между полным или частичным исполнением тех или иных международ ных соглашений либо вообще отклонять их. На фоне взаимозависимости между -народных режимов безопасности такой выборочный подход, продемонстрированный США в отношении ДНЯО и ДВЗЯИ, в европейском понимании терял всякий смысл из - за наличия между этими двумя договорами прямой причинноследственной связи (будущее первого договора зависит непосредственно от вступления в силу второго, гарантирую щего всеобщее и полное ядерное разору жение).
Правительства стран - союзниц неодно -кратно указывали Вашингтону на «цеп -ную реакцию», которая возникла на фоне американского стремления сохранить за США исключительный статус при вилегированного участника договорных отношений с другими государствами. Использование США принципа «селек ции» договоров, выгодных с точки зрения исключительно собственных интересов, приводило к тому, что подобный унила терализм порождал прецедент, успешно применявшийся другими государствами, которые, следуя американскому примеру, также отказывались от выполнения ряда ключевых положений международных документов, тем самым нивелируя зна чимость самих соглашений. Наглядным примером здесь может послужить Конвенция о запрещения химического оружия (КЗхО), которая была ратифи -цирована Конгрессом США с опреде -ленными оговорками, согласно которым США оставляли за собой право на огра ничение международного инспектирова ния американских объектов химической промышленности. Последствия такого шага не заставили себя долго ждать. И вслед за США о своем отказе от некото рых видов международного инспектиро
вания в рамках режима КЗхО заявили Индия, Россия и Южная Корея.
Попытки Вашингтона зарезервировать за собой особые привилегии в рамках КЗхО спровоцировали ответную реак -цию и в ряде европейских стран (в част ности, в Германии и Италии), угрожавших приостановить соблюдение положений Конвенции до тех пор, пока США не обя -зуются выполнять ее требования на общих основаниях. Конфликт был исчерпан только после того, как в мае 2000 г. США все же предоставили в инспекторат КЗхО декларацию, содержащую сведения о направлениях деятельности предприятий американской химической промышлен ности.
Критика американского курса «изби-рательного вовлечения» в отношении ДВЗЯИ и КЗхО, раздававшаяся в т.ч. из европейских столиц традиционных пар тнеров Вашингтона по НАТО, не заста вила унилатералистски настроенные политические круги США отказаться от собственного видения путей решения проблем национальной и международной безопасности. Политика «подчеркнутого мультилатерализма», провозглашенная администрацией Б. Клинтона, явно не устраивала консервативно настроенные политические круги (особенно контро-лируемый с 1994 г. республиканцами конгресс). Они выступали против попы ток универсализации международных конвенций и договоров и настаивали на сохранении за Соединенными Штатами исключительных прав и привилегий, которые были гарантированы им согласно условиям подобных договоренностей (например, ДНЯО). Универсализация могла поставить США в равное, а значит невыгодное по сравнению с другими сто ронами положение. Конгресс и Пентагон проявляли особый скепсис в отноше нии международных режимов в области нераспространения ОМУ и контроля над вооружениями, указывая на нереалистич -ность их верификации, а следовательно и выполнения. К тому же принцип равно -правия, предусмотренный большинством международных соглашений подобного рода, налагал бы на США ряд ограниче -ний в военной сфере, что консервативные политики и военные воспринимали как фактор, негативно влияющий на нацио -нальную безопасность страны. Обе пре зидентские администрации Клинтона
не могли не учитывать скептические настроения влиятельных законодателей и были вынуждены корректировать свою внешнюю и оборонную политику с учетом внутриполитической ситуации в самой Америке.
С приходом к власти администрации Дж.У. Буша консервативные силы в кон -грессе получили ощутимую поддержку уже на уровне исполнительной власти, для которой односторонние действия во внеш -ней и оборонной политике стали характерной чертой. «Спектр унилатерализма» оказался весьма широк и затронул практически все сферы трансатлантического партнерства — от торгово - экономических связей до вопросов охраны окружающей среды. Многосторонние режимы в обла -сти контроля за вооружениями и нерас -пространения не стали исключением в этом смысле.
Летом 2001 г. США отклонили проект протокола о запрещении биологического оружия (КБТО), без которого создание механизма контроля за осуществлением самой Конвенции стало невозможным. В итоге специальная группа, работавшая над текстом протокола с 1995 г., не смогла завершить работу по причине нежелания других стран — участниц переговорного процесса присоединиться к документу на фоне американской оппозиции.
Осенью 2001 г. американское руковод -ство выступило с альтернативными пред ложениями по укреплению режима кон -троля за соблюдением условий КБТО, но уже на основе национального законода -тельства стран — участниц Конвенции. Предложения американской стороны, прозвучавшие на обзорной конференции КБТО в ноябре 2001 г., по сути, означали американский отказ от многосторонних и юридически обязательных мер, необ ходимых для эффективного контроля за соблюдением условий КБТО, и замену их национальным регулированием сферы нераспространения на добровольной основе. Инициатива американского руко водства также подразумевала смещение акцентов с многосторонних процедур по улучшению режима контроля и предот вращения распространения в сторону так называемого ad hoc реагирования со сто роны мирового сообщества на подобные нарушения.
Не меньшую озабоченность у европей ских союзников США по НАТО вызвало
отсутствие намерений у администрации Дж.У. Буша повторно выдвигать на рати -фикацию в конгресс Договор о всеобъ емлющем запрещении испытаний ядер ного оружия (ДВЗЯИ). На фоне общего курса НАТО, направленного на «скорей -шее вступление ДВЗЯИ в силу», ядер -ное сотрудничество с США поставило остальных членов НАТО в двусмысленное положение, поскольку все они ратифици ровали Договор, но при этом способство вали нарушениям политики НАТО. Отказ от ратификации ДВЗЯИ стал лишь одним из прецедентов в длинной череде одно сторонних внешнеполитических решений администрации Дж.У. Буша. Последующие американо-европейские трения были также усугублены односторонним выхо дом США из Договора по ограниче нию систем противоракетной обороны (ПРО), подписанного между Москвой и Вашингтоном еще в 1972 г. Одновременно с этим решением Пентагон приступил к практической реализации программ по развертыванию систем национальной противоракетной обороны, тем самым осложнив отношения с некоторыми евро пейскими партнерами по НАТО, рас ценившими американские действия как разрушающие режим нераспространения ОМУ и подрывающие стратегическую стабильность в мире. Правительства ряда стран — членов НАТО мотивировали свою обеспокоенность, в частности, тем, что выход США из Договора ПРО способен привести к «расстыковке» европейской и североамериканской систем безопасности и, как следствие, к краху американских гарантий защиты в отношении Европы, находившейся несколько десятилетий под американским «ядерным зонтом».
Следующий унилатералистский шаг был сделан Вашингтоном на конференции ООН, посвященной проблеме предотвра щения и пресечения незаконной торговли легким стрелковым оружием, проходив шей осенью 2001 г. в Нью - Йорке. В ходе конференции США были единственной из стран Запада, отказавшейся поддер жать международный план действий, при званный сократить незаконный оборот этого вида вооружений. С одной стороны, Вашингтон не хотел, чтобы программа действий, направленная на борьбу с неза конным оборотом ЛСО, носила более ограничивающий характер по сравнению с предписаниями экспертов ООН. Помимо
этого, администрация Дж.У. Буша стреми -лась «умиротворить» близкое к правящим кругам Америки военно промышленное лобби, пытавшееся использовать конфе ренцию в качестве платформы для реали зации собственных коммерческих инте ресов. Американо европейские дебаты по вопросу о содержании повестки дня кон ференции по ЛСО, сопровождавшиеся отказом США от поддержки ряда ключе вых положений обсуждаемой программы действий, привели к изоляции амери канской делегации, которая вместо того, чтобы солидаризироваться с традицион ными союзниками и партнерами, факти чески оказала «молчаливую» поддержку делегациям Китая, Кубы и ряда арабских стран, подходы которых к решению про блемы ЛСО оказались намного ближе к американским, нежели к европейским оценкам.
После нападений террористов на Нью Йорк и Вашингтон 11 сентября 2001 г. администрация Буша стала все чаще наста -ивать на неэффективности существующих механизмов верификации соглашений в области нераспространения, не способ -ных гарантировать выполнение договор -ных положений в эпоху новых вызовов и угроз. Об этом прямо заявил заместитель госсекретаря США по вопросам контроля над вооружениями Джон Болтон, раскри тиковавший проект протокола к КБТО. По мнению чиновника, соглашения в области контроля за вооружениями никоим обра -зом не могли воспрепятствовать агрес -сивным намерениям «стран изгоев» и, тем более, террористов, поскольку такие «негосударственные игроки» не подчи -нялись общепринятым нормам между народного поведения, а следовательно и международным режимам безопасности. В этом смысле договоры о контроле за вооружениями, не говоря уже о разоруже нии, могли, с точки зрения Дж. Болтона, создать своего рода виртуальную «линию Мажино, состоящую из договоров», спо собных внушить мировому сообществу ложное ощущение безопасности.
Администрация Буша инициировала принятие целого пакета мер, которые стали своего рода отражением нового подхода Белого дома к проблемам нерас пространения ОМУ. Суть этого подхода сводилась к постулату о невозможности пресечения распространения ОМУ по средством существующих многосторон
них режимов безопасности и механизмов контроля за вооружениями, курируемых ООН. Неудачные попытки продавливания через Совбез проекта резолюции, которая обязала бы все государства считать рас -пространение ОМУ противозаконной дея тельностью1, стали свидетельством того факта, что ООН не вписывалась должным образом в американские планы реформи рования режимов нераспространения. Во многом по этой причине Вашингтон стал продвигать идею создания новой системы торговли ядерными материалами и техно логиями, не подконтрольной ооновским структурам, а руководимой более узкой по составу категорией государств, именуе мой «группой ядерных поставщиков», при очевидном лидерстве в ней США.
Единственным средством борьбы с по следствиями распространения ОМУ, по мнению американских военных плани -ровщиков, могла бы стать эффективная национальная стратегия, опирающаяся преимущественно на военные средства и политику давления. Руководство США предпочло сделать ставку на развитие тех нологических и военных средств париро вания международных угроз, а не искать политические ответы на вопросы нерас пространения ОМУ с использованием для этой цели международных режимов и институтов многостороннего сотруд ничества. Национальная мощь, проеци руемая в одностороннем порядке в рамках превентивной концепции «контрраспро странения», оттеснила на задний план коллективные механизмы, поддерживаю щие традиционные режимы нераспро странения. С одной стороны, американ ское руководство пыталось укрепить по следние, однако препятствовало универса -лизации механизмов нераспространения, предпочитая комбинировать усилия на этом направлении с попытками сохранить свободу использования военных инструментов в рамках «контрраспространения». Такое противоречивое поведение правя -щих кругов США объяснялось стремле -нием избежать клишированных (в амери канском понимании) подходов к разре -шению разнообразных кризисных ситуа -
1 Европейские страны выступили против проекта резолюции, которая могла бы фактически узаконить превентивные военно - силовые меры со стороны США в отношении стран — нарушителей режима нераспространения.
ций, возникающих в непохожих условиях политической среды.
Критика концепции превентивной самообороны со стороны ряда европей ских стран последовала вскоре после обнародования Белым домом в сентябре 2002 г. новой Стратегии национальной безопасности, уделявшей особое внима ние проблеме борьбы с распространением ОМУ. Согласно положениям этого доку мента, в современных условиях политика сдерживания в отношении стран изгоев и террористических организаций, стремя щихся к обладанию подобными видами оружия, теряла какой либо смысл ввиду отсутствия рациональных мотивов, опре -деляющих поведение этих субъектов. В качестве альтернативы сдерживанию предлагалась стратегия превентивных дей ствий, направленная на ликвидацию угроз еще до их возникновения. Несмотря на внешнюю приверженность коллективным механизмам международной безопасно сти, документ четко устанавливал намере ния Вашингтона «без колебаний действо вать в одиночку и, в случае необходимо сти, использовать право на самооборону».
Осуждение угрожающего тона Стратегии европейскими элитами и общественностью сводилось к посту лату о невозможности точно определить наличие или отсутствие у потенциальных нарушителей режимов нераспростране -ния запасов ОМУ или мощностей для его производства. Односторонние попытки Вашингтона, направленные на «деми литаризацию стран изгоев», привели к результатам, которые были прямо проти воположны ожидаемому им эффекту. В конечном счете вторжение США в Ирак в марте 2003 г. лишь спровоцировало Иран и Северную Корею на скорейшее развитие их ядерных программ. Иракская кампания продемонстрировала безосновательность недоверия.
Американская критика ООН и МАГАТЭ в случае с Ираком оказалась вдвойне контрпродуктивной, если учесть, что обе
международные организации, наряду с «евротройкой» ЕС, стали играть важную роль в урегулировании ситуации вокруг ядерной программы Ирана, которую Вашингтон отказался санкционировать самостоятельно ввиду очевидного про вала, связанного с реализацией амери канской концепции «контрраспростра -нения» в отношении Ирака. Понятно, что Соединенные Штаты не смогли при вести убедительные доказательства того, что ядерная программа Ирана затрагивает военную область.
Европейская критика американских односторонних инициатив в сфере нерас пространения не смогла скрыть отсут ствие у ЕС какой либо целостной альтер нативной концепции, которая могла бы составить конкуренцию американским планам. Этот факт стал вполне очеви-ден летом 2003 г. во время совместного саммита США — ЕС, когда европейские страны, ощущая потерю инициативы в вопросах международной безопасности, были вынуждены признать значимость превентивной силы, а США в ответ декла -ративно согласились с легитимизирую -щей ролью многосторонней дипломатии. Стратегия безопасности ЕС, принятая в декабре 2003 г., в некотором смысле повто -ряла положения американской Стратегии и не исключала военно силовых и подчас односторонних действий «до возникнове ния кризиса». Однако, в отличие от сво его американского аналога, европейский документ отличался подчеркнуто «муль -тилатералистским акцентом», в нем четко постулировался тезис о том, что европей ская безопасность все больше зависит от наличия «эффективной многосторонней системы». Совместное заявление США и ЕС по борьбе с распространением ОМУ стало, по сути, первой с 2001 г. совместной попыткой Запада найти трансатлантиче ский компромисс, от которого во многом зависели дальнейшие перспективы много сторонних режимов безопасности и нерас -пространения.
