CC BY
297
Международные отношения. Политология. Регионоведение Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2011, № 3 (1), с. 309-313
УДК 325.14
СОТРУДНИЧЕСТВО ГОСУДАРСТВ - УЧАСТНИКОВ СНГ В ОБЛАСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ
© 2011 г. А.П. Федотов
Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского
gothica [email protected]
Поатупиле в(едекцию 11.04.2011
Рассматривается трансформация нормативно-правовой базы сотрудничества государств СНГ в области регулирования миграционных потоков в 2008—2010 гг. Мировой финансовый кризис и вызванные им, как в наиболее острой фазе, так и в процессе посткризисного восстановления, процессы в экономиках стран Содружества вызвали к жизни новые подходы к регулированию миграции.
Клювевые алове: миграция в СНГ, государственное регулирование миграции, многостороннее сотрудничество государств СНГ.
Содружество Независимых Государств традиционно подвергается критике, порой вполне обоснованной, за свою низкую эффективность в качестве организации, призванной обеспечить политическое сотрудничество государств-членов. Для России весьма показательной стала ситуация 2008 г., когда ни одно из государств СНГ (а именно они обозначены в Концепции внешней политики в качестве наиболее важных партнеров и союзников России) не последовало примеру РФ и не признало независимость Абхазии и Южной Осетии. Все члены СНГ, в той или иной степени, проводят политику лавирования, пытаясь играть на противоречиях России с Европой и США.
Но в то же время у государств СНГ имеются вполне осязаемые общие интересы и сферы взаимодействия, сотрудничество в рамках которых весьма успешно развивалось несмотря на определенные политические разногласия. Одной из таких сфер является регулирование миграционных потоков.
Уже на стадии разработки и принятия Соглашения о создании Содружества Независимых Государств вопросы миграционной политики были отнесены к сфере совместной деятельности государств-участников (статья 7) [1]. Изначально предполагалось создание унифицированной системы правового регулирования миграционных отношений. В Уставе Содружества (статья 20) закреплено обязательство государств-членов способствовать сближению национального законодательства [2]. В случае противоречий между нормами национального законодательства предусматривалось проведе-
ние консультаций и переговоров с целью разработки предложений для устранения имеющихся противоречий.
Приоритетными направлениями сотрудничества государств - участников Содружества в сфере миграции, как это определено Концепцией дальнейшего развития СНГ (принята Советом глав государств СНГ 5 октября 2007 года), являются прежде всего повышение уровня взаимодействия миграционных органов стран СНГ, активизация противодействия незаконной миграции, формирование условий для проведения согласованной миграционной политики, упорядочение трудовой миграции, законодательное регулирование миграционных процессов, заключение соглашений о реадмиссии, повышение степени защиты и надежности паспортно-визовых документов (включая использование биометрических данных и электронных носителей информации), создание интегрированных баз данных [3].
Вопросы миграционной политики нашли отражение и в более поздних концептуальных документах Содружества, задавших основные направления развития организации после 2008 г. Речь идет в первую очередь о Стратегии экономического развития СНГ на период до 2020 года (Решение СГП СНГ, г. Кишинев, 14 ноября 2008 года) [4] и Плане мероприятий по реализации ее первого этапа (2009-2011 годы) [5]. В частности, в раздел «Рынок труда и миграционные процессы» включены следующие задачи: разработка предложений по сближению законодательства государств - участников СНГ в сфере занятости населения, трудящихся-мигрантов
в целях создания общего рынка труда и борьбы с незаконной миграцией; разработка механизмов реализации программ занятости и создания новых рабочих мест; создание благоприятных условий для формирования и функционирования общего рынка труда: разработка и реализация Комплексного плана первоочередных мер, направленных на практическую реализацию принципов, заложенных в Декларации о согласованной миграционной политике государств -участников СНГ; разработка и реализация Концепции организованного управления трудящих-ся-мигрантов для осуществления трудовой деятельности государств-участников СНГ; разработка системы мониторинга и оперативного обмена информацией о состоянии национальных рынков труда и наличии вакантных рабочих мест; разработка механизмов реализации многосторонних межправительственных документов (соглашений и конвенций), регулирующих защиту прав трудящихся-мигрантов на пространстве СНГ. 1 октября 2009 года Советом руководителей миграционных органов СНГ утверждены Общие принципы и механизмы организованного привлечения трудящихся-мигрантов для осуществления трудовой деятельности в государствах - участниках СНГ [6].
Основным правовым документом СНГ применительно к регулированию миграционных потоков является Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г. с изменениями от 25 ноября 2005 г. [7], закрепляющее основополагающие права трудовых мигрантов и направления сотрудничества государств в данной сфере. Поскольку данное соглашение не применяется к беженцам и вынужденным переселенцам, к въехавшим на короткий срок лицам свободных профессий и к лицам, приезжающим специально с целью получения образования, в нем предусмотрен развитый терминологический аппарат, позволяющий классифицировать группы мигрантов. Согласно документу, «трудящийся-мигрант (или работник)» - лицо, постоянно проживающее на территории Стороны выезда, которое на законном основании занимается оплачиваемой деятельностью в Стороне трудоустройства» [7]. Соглашение не предусматривает создания единой системы миграционного контроля или даже гармонизации национального законодательства стран СНГ. «Порядок привлечения работников, квалификационные, возрастные и иные требования к ним устанавливаются Стороной трудоустройства исходя из действующего на ее территории законодательства, если иное не предусмотрено двусторонними соглашениями» [7].
Стороны лишь информируют друг друга о национальном законодательстве и других нормативных актах в области труда, занятости, эмиграции и иммиграции, в том числе об условиях жизни трудящихся-мигрантов и о состоянии рынков труда [7].
В развитие норм этого документа в рамках Содружества принят ряд соглашений, регламентирующих вопросы сотрудничества государств по всему спектру социально-трудовых отношений: охраны труда; взаимного признания прав на возмещение вреда; расследования несчастных случаев на производстве; требований по охране труда к взаимопоставляемой продукции; нормирования труда; регулирования социально-трудовых отношений в транснациональных корпорациях и т.д. Среди них -Соглашение о взаимном признании прав на возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей (сентябрь 1994 года); соглашения о сотрудничестве в области охраны труда (декабрь 1994 года), о порядке расследования несчастных случаев на производстве, происшедших с работниками при нахождении их вне государства проживания (декабрь 1994 года), о порядке разработки и соблюдения согласованных норм и требований по охране труда к взаимопоставляемой продукции (апрель 1996 года), о регулировании социально-трудовых отношений в транснациональных корпорациях, действующих на территории государств - участников СНГ (октябрь 1997 года), о сотрудничестве по применению Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих и Квалификационного справочника должностей служащих (январь 1999 года).
Однако эта обширная правовая база не смогла обеспечить эффективного сотрудничества государств СНГ в условиях мирового финансового кризиса 2008 г. и посткризисного периода, что связано как с сокращением числа квот на привлечение иностранных трудящихся-мигран-тов (из-за роста безработицы в принимающих государствах), так и с ростом масштабов нелегальной миграции. На период 2008-2010 гг. приходится активное развитие нормативной базы СНГ в сфере регулирования миграционных потоков. Основной проблемой стало преодоление стихийности в перемещении трудовой миграции, придание этому процессу устойчивого и понятного характера, отвечающего интересам социально-экономического развития государств - участников СНГ.
В целях решения этих вопросов государствами СНГ был сделан ряд шагов. 5 октября 2007 года Главами государств СНГ была принята Декларация о согласованной миграционной политике государств - участников Содружества Независимых Государств [8] - документ, отражающий политическую волю Сторон к сотрудничеству и защите социально-экономических и гражданско-политических прав и интересов мигрантов на территориях всех государств Содружества. Декларируется стремление государств проводить согласованную миграционную политику, при этом:
• содействовать обеспечению прав граждан государств - участников СНГ на свободу передвижения, выбора места жительства, пребывания и осуществления трудовой деятельности;
• способствовать формированию у граждан государств - участников Содружества Независимых Государств уважительного отношения к законодательству, языку и культуре страны пребывания;
• развивать информационное взаимодействие в области миграции;
• осуществлять меры, направленные на предупреждение и предотвращение незаконной миграции, оказывать взаимную помощь в предупреждении, выявлении и пресечении каналов незаконной миграции;
• стремиться к сотрудничеству в вопросах сближения законодательств в сфере миграции, разработке миграционных программ и их практической реализации [8].
19 сентября 2008 года подписан Меморандум о взаимопонимании и сотрудничестве между Исполнительным комитетом СНГ и Международной организацией по миграции (МОМ) [9]. Регулярные партнерские контакты между Исполкомом СНГ и Администрацией МОМ установлены задолго до этого. Для СНГ большой интерес представляют исследования МОМ в разработке новых эффективных методов контроля над миграционными процессами. Наиболее перспективными сферами дальнейшего сотрудничества являются расширение использования биометрических данных, создание банков данных мигрантов. Немаловажный интерес для стран СНГ представляет и опыт МОМ в совершенствовании договорно-правовой базы в сфере миграции. СНГ, в свою очередь, готово предоставить МОМ свои информационноаналитические ресурсы и методологические наработки. «С подписанием данного документа МОМ вошла в число 11 международных организаций, рабочие органы которых установили договорные отношения с Исполкомом СНГ. Меморандум будет также способствовать со-
вершенствованию сотрудничества стран СНГ в вопросах миграции», - отметил Исполнительный секретарь СНГ Сергей Лебедев [9].
14 ноября 2008 года на заседании Совета глав правительств Содружества подписана Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников Содружества Независимых Государств [10]. Данный документ закрепляет основные права тру-дящихся-мигрантов. Им гарантируются:
• безопасные условия труда;
• равное вознаграждение за равнозначную работу, включая получение доплат и компенсаций для лиц, имеющих на них право;
• пользование жильем на возмездной основе;
• социальное обеспечение (социальное страхование), кроме пенсионного, в соответствии с законодательством принимающей Стороны;
• обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в соответствии с законодательством принимающей Стороны;
• возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания;
• доступ к другой оплачиваемой трудовой деятельности в случае ее потери по не зависящим от трудящегося-мигранта обстоятельствам с учетом ограничений, предусмотренных статьей 4 настоящей Конвенции [10].
В целях противодействия незаконной миграции в сентябре 2009 года на заседании Совета руководителей миграционных органов государств - участников СНГ одобрены модельные проекты Соглашения о реадмиссии и Протокола к нему, которые рекомендованы всем государствам Содружества в качестве основы для ведения двухсторонних переговоров [11]. Благодаря типовому проекту возможно установление единообразных подходов к регулированию процессов реадмиссии, что будет способствовать более четкому их исполнению.
Необходимо отметить, что в рассматриваемый период претерпевала изменения и практическая деятельность институтов СНГ, непосредственно вовлеченных в регулирование миграционных потоков. В данном контексте показательно стремление государств-членов создать единую базу данных по вопросам миграции. 3 июня 2005 г. Совет глав правительств СНГ утвердил Положение о Единой системе учета граждан третьих государств и лиц без гражданства, въезжающих на территории государств - участников СНГ (ЕСУ СНГ) [12]. Однако такого рода деятельность велась недостаточно активно. Так, план совместных работ по
созданию ЕСУ СНГ был утвержден лишь 22 мая 2009 г.
В 2010 г. были предприняты значимые усилия по преодолению этих затруднений. На заседании Рабочей группы по созданию ЕСУ СНГ, которое проходило 19-21 октября 2010 г. в Астане с участием представителей соответствующих структур ОДКБ и ЕврАзЭС, было признано целесообразным в целях экономии финансовых ресурсов объединить усилия трех организаций по созданию единой для них аналогичной системы учета граждан на базе ЕСУ СНГ и Межгосударственного банка данных о трудящихся-мигрантах - гражданах государств - членов ЕврАзЭС.
Несмотря на масштабные изменения, которые претерпела нормативно-правовая база СНГ в сфере регулирования миграционных потоков, совершенно очевидно, что к 2011 г. властные элиты государств Содружества не достигли желаемых результатов, а процесс трансформации правовой базы еще не завершен.
В частности, в 2010 г. в формате СНГ проходило экспертное обсуждение проектов Концепции поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы государств - участников СНГ и Приоритетных мероприятий по формированию общего рынка труда и регулированию миграции рабочей силы на 2011-2015 гг.; вопроса о создании сайта Консультативного совета по труду, миграции и социальной защите населения государств - участников СНГ. Эти инициативы пока не получили практического воплощения.
В целом, в 2008-2010 гг. нормативноправовая база СНГ в сфере регулирования миграционных потоков претерпела значительные изменения. Они выразились главным образом в принятии новых многосторонних документов. Последние можно условно разделить на два типа.
Первый тип документов призван регламентировать деятельность профильных органов государств - участников СНГ в области регулирования миграционных потоков в новых условиях, сформированных экономическим кризисом 2008 г. В целом, членам содружества удалось достичь этих целей, частично перенаправив миграционные потоки из регионов, вынужденных сокращать рабочие места, туда, где дешевая рабочая сила была востребована. Однако в ряде случаев новые нормативные акты вступали в противоречие с ранее принятыми или дублировали их, что негативно сказывалось на практической деятельности в данной сфере.
Второй тип документов принимался с расчетом на активизацию практического взаимодействия и включал в себя программы практического сотрудничества, образцы типовых доку-
ментов, создание унифицированных баз данных и т.п. Деятельность подобного рода представляется наиболее эффективной, поскольку позволила не только обеспечить исполнение достигнутых в 2008-2010 гг. договоренностей, но и наполнить заключенные ранее документы реальным содержанием. Серьезные сложности здесь связаны с многообразием таких документов и органов, ответственных за их исполнение. Слишком громоздкой представляется и процедура согласования документов практического сотрудничества, которая порой оставляет недостаточно времени на их реализацию.
Обозначенные проблемы и противоречия могут быть преодолены в рамках разработки и принятия многостороннего международного регионального договора, охватывающего все страны СНГ.
В его рамках следует установить четкие, прозрачные и детально регламентированные правила в отношении возвращения, выдворения, использования принудительных мер, временного задержания и повторного въезда лиц, незаконно находящихся в странах - участниках договора. Кроме того, в документе могут бы быть установлены минимальные обязательные стандарты обращения в отношении лиц, подвергающихся процедуре реадмиссии, в том числе набор четких процедурных гарантий, включающих поощрение добровольного возвращения.
Спиаок литературы
1. Соглашение о создании Содружества Независимых Государств / Исполнительный комитет СНГ. Официальный сайт. ЦКЬ: http://www.cis.minsk.by/ /page.php?id=176 (дата обращения 12.02.2011).
2. Устав Содружества Независимых Государств / Исполнительный комитет СНГ. Официальный сайт. иКЬ: http://www.cis.minsk.by/page.php?id=180 (дата обращения 12.02.2011).
3. Решение Совета глав государств Содружества Независимых Г осударств «О Концепции дальнейшего развития Содружества Независимых Г осударств и Плане основных мероприятий по ее реализации / Исполнительный комитет СНГ. Официальный сайт. иКЬ: http://cis.minsk.by/page.php?id=18763 (дата обращения 12.02.2011).
4. Стратегия экономического развития СНГ на период до 2020 года. / Министерство экономического развития Российской Федерации. Официальный сайт. иКЬ: http://www.economy.gov.ru/minec/ а^га-ty/sections/foreigneconomicactivity/cooperation/econom
(дата обращения 15.02.2011).
5. План мероприятий по реализации первого этапа (2009-2011 годы) Стратегии экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года / Министерство экономического развития Российской Федерации. Официальный сайт.
URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/ sec-tions/foreignEconomicActivity/соорегайоп/ есопот^п g/doc091225_1155 (дата обращения 15.02.2011).
6. Общие принципы и механизмы организованного привлечения трудящихся-мигрантов для осуществления трудовой деятельности в государствах — участниках СНГ / Исполнительный комитет СНГ. Официальный сайт. ЦКЬ: http://www.cis.minsk.by/ /page.php?id=14896 (дата обращения 18.02.2011).
7. Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов // Портал правовой поддержки предпринимательской деятельности. URL: http://www. Ьші-nessprvo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_46590.html (Дата обращения 18.12.2009).
8. Декларация о согласованной миграционной
политике государств - участников Содружества Независимых Государств // Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств. URL: http://www.cis.minsk.by/
/webnpa/text.aspx?RN=N90700504 (Дата обращения 18.09.2009).
9. Подписанием Меморандума о взаимопонима-
нии и сотрудничестве между Исполкомом СНГ и МОМ открывается новая страница во взаимоотношениях этих двух международных организаций / Исполнительный комитет СНГ. Официальный сайт. URL: http://www.cis.mmsk.by/mam.aspx?шd= 12612
(дата обращения 19.09.2009).
10. Конвенция о правовом статусе трудящихся-
мигрантов и членов их семей государств - участников Содружества Независимых Государств // Портал правовой поддержки предпринимательской деятельности. URL: http://www.innovbusiness.ru/pravo/
/DocumShow_DocumID_144943.html (Дата обращения 18.09.2010).
11. Руководство по реадмиссии для экспертов и специалистов-практиков. Т. 2. М.: Бюро международной организации по миграции в Москве, 2009.
12. В СНГ создается Единая система учета граждан третьих государств, въезжающих на территории стран Содружества / Исполнительный комитет СНГ. Официальный сайт. ЦКЪ: http://www.cis.minsk.by/ /page.php?id=13898 (дата обращения 18.02.2011).
CIS MEMEBERS STATES’ COOPERATION IN THE SPHERE OF LABOR MIGRATION
A.P. Fedotov
The article deals with the transformation of CIS legislative basis in the sphere of labor migration in 2008-2010. The global financial crisis caused long-termed destructive processes in the economies of CIS members. These countries had to work out new approaches to migration management.
Keywords: migration in the CIS, state migration management, multilateral cooperation of CIS members.
