CC BY
62
УДК 352:342.9:316:303(470.331)
СОСТОЯНИЕ СОЦИАЛЬНО-ГРАЖДАНСКИХ ПОЗИЦИЙ НАСЕЛЕНИЯ КАК ФАКТОР ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ОРГАНАМИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Аннотация. В статье рассматриваются наиболее распространенные формы гражданского участия населения в местном самоуправлении, установленные действующим законодательством, а также выявляются факторы, влияющие на уровень социально-политической активности граждан.
Ключевые слова: местное самоуправление, формы гражданского участия населения.
THE STATUS OF SOCIAL AND CIVIL POSITIONS OF THE POPULATION AS A FACTOR IN THE INTERACTION WITH MUNICIPAL AUTHORITY
Abstract. This article discusses the most common forms of civic participation in local self-government established by current legislation, and identified the factors that affect the level of the socio-political activity of citizens.
Keywords: Local governance, forms of civic participation.
При анализе гражданской активности населения, в контексте развития института местного самоуправления в современном государстве, особое внимание следует уделить рассмотрению форм гражданского участия и выявлению факторов, влияющих на уровень социально-политической активности граждан. Данные формы гражданского участия следует рассматривать в зависимости от частоты их использования на практике.
Территориальное общественное самоуправление является механизмом (системой) реализации двух конституционных прав граждан: на объединение и проведение собраний по месту жительства с целью защиты общих интересов населения данной территории. В настоящее время территориальное общественное самоуправление создано почти в каждом третьем российском муниципальном образовании. В различных субъектах Российской Федерации данный институт местного самоуправления развивается по разному темпу, но тенденция существует одна - с каждым годом количество ТОС только возрастает.
Основные задачи ТОС - решение локальных проблем населения и добровольное исполнение жителями принимаемых на себя обязательств. Юридическая природа ТОС является сложной и неоднозначной, поскольку данный институт муниципального права одновременно граничит и с общественными объединениями, и с властными формами местного самоуправления, при этом выполняет важную посредническую функцию между населением и властью.
Как отмечает Т.М. Бялкина, «формирование, воспитание чувств местного коллективизма есть основная задача современного этапа муниципальной реформы, не менее сложная, чем укрепление его финансово-экономической базы. Как показывает практика, чтобы почувствовать себя самостоятельным субъектом местного самоуправления, подлинным носителем муниципальной власти, население вначале должно познать законы управления на небольшой территории, а отдельные граждане осознать свою ответственность за качество жизни хотя бы в пределах дома, в котором они проживают. Реализуя свои права и возможности в рамках ТСЖ и ТОС, жители муниципальных образований тем самым постигают и самоуправленческую науку в целом» [2]. Территориальное общественное самоуправление в настоящее время является самым эффективным механизмом участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Институт собраний является базой для реализации других форм местной демократии (выборы органов территориального общественного самоуправления, отчеты выборных лиц перед населением и пр.).
Конференции, как и собрания, в большей мере носят информационный характер, а принимаемые на них решения не имеют обязательного характера. Помимо данного
С.А. Зуденкова
Svetlana Zudenkova
© Зуденкова С. А., 2014
существенного факта, существует сужение мест, где можно проводить такие публичные мероприятия, что в большей мере ограничивает права местного сообщества на реализацию такой формы муниципальной демократии.
Анализ ответов за последние несколько лет показал возрастающую популярность электронных форм общения и взаимодействия жителей с органами власти посредством Интернет - технологий, в том числе сайтов. Не смотря на возрастающую популярность связи с органами местного самоуправления посредством сети Интернет, является очевидным факт, что органы местного самоуправления не справляются с нагрузкой и количеством обращений. Таким образом, данная форма связи утрачивает свою популярность, в связи с недовольством населения, по поводу скорости и полноты ответов посредством сети Интернет. Другой проблемой, в этой же сфере, является отсутствие технической оснащенности отдаленных населенных пунктов, что фактически, лишает население такой формы участия.
Использование процедуры публичных слушаний в ряде случаев действующим законодательством определяется как обязательное, например, при принятии акта об утверждении генерального плана поселения и городского округа. Данная процедура повышает уровень правосознания населения, осознание необходимости подчинения правилам, которые поставили себе сами. Но стоит отметить, что при всей серьезности проведения данной процедуры, решения принятые на публичных слушаниях имеют рекомендательный, а не обязательный характер, поскольку общественность не всегда объективна и способна компетентно судить о проектной и иной документации, а также бюджетной системе и экологической ситуации, по мнению А. Очерина [3]. Данную позицию можно поставить под сомнение. Считать население некомпетентным в таких вопросах, означает выразить предвзятость и показать негативное отношение органов местного самоуправления к народу, нарушив конституционные основы, как к «носителю власти». Именно такая позиция отталкивает населения от участия в основных вопросах, возможности разобраться, и снижает в целом гражданскую позицию, порождая мысли у активной части населения о том, что «все решат за нас». Можно предположить, что уровень знаний в вопросах бюджетной системы и будет на порядок ниже, чем у специалиста администрации, но в вопросах экологии нельзя игнорировать населения, проживающее на данной территории.
Правотворческая инициатива представляет собой право граждан, проживающих на территории муниципального образования, разрабатывать проекты нормативно-правовых актов по вопросам местного значения и внесение их на рассмотрение в соответствующий орган местного самоуправления. В данной форме активности граждан встречаются случаи, когда органы местного самоуправления не спешат принимать нормативно-правовые акты, устанавливающие порядок реализации правотворческой инициативы граждан, а уже принятые акты устанавливают определенные административные барьеры, препятствующие реализации гражданами на осуществление местного самоуправления.
Опрос граждан является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, позволяющий выявить мнение населения по вопросам, предусмотренным действующим законодательством. А.А. Сеергеев отмечает, что институт опроса может быть востребован при необходимости учета мнения жителей крупных территорий, когда сложно организовать местный референдум, собрание или конференцию [5]. Опрос является важной составляющей участия граждан в вопросах местного значения и достаточно простым в своей организационной составляющей, что облегчает доступ к мнению граждан органами местного самоуправления. Учитывая перечисленные положительные стороны такой формы участия населения, следует активно пользоваться данной прерогативой, не только в отсутствии доступа к организации собраний.
Данный перечень форм непосредственной демократии не является исчерпывающим. Граждане, политические партии и другие общественные объединения вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и контроле за ним и в иных формах, не противоречащих действующему законодательству, что позволяет развивать их общественную инициативу.
Особенно важным гражданское участие является при решении локальных проблем на территории муниципального образования, таких как здравоохранение, состояние окружающей среды, школьное и дошкольное образование, уровень занятости и прочее. К рассмотрению этих проблем, политики и государственные чиновники часто подходят, не имея детального представления и не видя ситуацию «изнутри». Население в данном случае,
выступает первичным субъектом местного самоуправления, и социально-гражданская позиция должна проявлять себя путем активности в делах муниципального образования.
Активность в делах муниципального образования может выражаться в различных прямых или опосредованных формах. К таким формам относятся: муниципальные выборы, местный референдум, сходы, собрания и конференции граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправления, публичные слушания, обращения граждан в органы местного самоуправления. Все эти формы прямо перечислены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако в реальной муниципальной практике различные формы прямой демократии оказываются либо невостребованными, либо используются формально и в малом объеме [4].
Одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления является их участие в выборах, однако граждане демонстрируют чрезвычайно низкий уровень электоральной активности на выборах муниципального уровня по сравнению с выборами в органы государственной власти федерального уровня. Важность выборов в органы местного самоуправления признает меньшая часть населения, рассматривая их как наиболее эффективный способ замещения должности главы местного самоуправления (мэра города, главы района и т.д.). Российские граждане слабо информированы о зоне ответственности и полномочиях муниципальных депутатов, поэтому считают их работу малоэффективной и не стремятся отстаивать свои интересы через участие в депутатской работе. К тому же для населения характерно определенное исторически обусловленное недоверие к власти любого уровня, которое проявляется в пассивной модели поведения.
Российские граждане слабо информированы о зоне ответственности и полномочиях муниципальных депутатов, поэтому считают их работу малоэффективной и не стремятся отстаивать свои интересы через участие в депутатской работе. К тому же для населения характерно определенное исторически обусловленное недоверие к власти любого уровня, которое проявляется в пассивной модели поведения. Наименьшее число граждан оказывают добровольную помощь местной администрации.
Местное самоуправление видится населению скорее институтом муниципального управления, нежели органом народовластия, создаваемым жителями для решения своих проблем. Помимо этого, у граждан не сформировано представление о том, в каких формах и на каком уровне возможно их участие в местном самоуправлении [1].
Можно выделить некоторые факторы низкой социальной гражданской активности, такие как: недоверие к местной власти, низкая оценка деятельности ее органов, специфика восприятия гражданами местного самоуправления и слабая информированность о его сущности.
Подобная тенденция связана с тем, что деятельность исполнительной ветви власти, и особенно ключевых ее фигур, наглядна и очевидна для населения, с ней связываются ожидания позитивных изменений в жизни страны, населенного пункта, она активно оценивается, а работа представительных органов власти гораздо менее понятна и зачастую выпадает из поля зрения людей. Исследователи отмечают, что массовое политическое сознание современной России концентрируется вдоль оси исполнительной власти, а представительные органы, в том числе и местного самоуправления, воспринимаются с определенной долей неприятия и недоверия.
В настоящее время необходимо чтобы население не только активно принимало участие в консультативных формах муниципальной демократии, но и видело деятельность органов местного самоуправления по использованию предложений, замечаний и рекомендаций, высказанных в процессе реализации данных форм.
Таким образом, одним из важнейших факторов развития системы местного самоуправления является гражданское участие населения в решении вопросов местного значения. Однако результаты социологических исследований, проводимых в российских муниципальных образованиях, демонстрируют весьма противоречивые тенденции. Фиксируется низкий уровень гражданского участия населения в местном самоуправлении. При реализации права на управление муниципальным образованием граждане чаще всего используют такие формы, как участие в выборах местного уровня и организованных
мероприятиях по благоустройству территории, сходы и собрания граждан, объединение жильцов в домовые и уличные комитеты.
К остальным формам гражданского участия население проявляет незначительный интерес; для жителей российских муниципальных образований характерна социальная пассивность, которая обусловлена совокупностью субъективных и объективных факторов. Важную роль в формировании подобной поведенческой модели играет специфика отношения населения к власти: система местного самоуправления воспринимается гражданами скорее как низший уровень государственного управления, ориентация на самоорганизацию и самоуправление выражена слабо.
Фактором, сдерживающим гражданскую активность, является также недоверие населения к органам местной власти и низкая степень информированности жителей о том, в каких формах и на каком уровне возможно их участие в местном самоуправлении.
В России, в отличие от стран с развитыми системами местного самоуправления, не сформирован социальный слой, который обладал бы резервом личного времени и финансовых средств, позволяющим принимать активное участие в местном самоуправлении. Кроме того, в течение последних десятилетий в российском обществе целенаправленно искоренялся коллективизм, характерный для советского периода, происходила значительная автономизация отдельных семей и формировалась модель поведения, ориентированная на личный успех отдельного человека. Подобная психология российских граждан не согласуется с идеями объединения для решения общих проблем муниципального образования.
С другой стороны, население все же выражает готовность принимать участие в решении вопросов местного значения, что свидетельствует о значительном, но во многом нереализованном потенциале развития института местного самоуправления. Активизация участия жителей в управлении своим поселением требует реализации ряда мер со стороны инициативных граждан и властных структур различного уровня. Среди приоритетных направлений деятельности можно выделить: принятие различных мер организационного характера; осуществление поиска дополнительных источников финансирования местного самоуправления; создание системы информирования о сущности местного самоуправления, об особенностях его работы и о формах гражданского участия.
Стоит поставить задачу не только привлечь большое количество граждан к участию в данных формах, но и совершенствовать уже существующие малоиспользуемые формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, а также создавать новые формы, в условиях постоянно преобразования и развития технологий.
Библиографический список
1. Андрюшина Е.В. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления // Власть. - 2006. - №1. - С. 19.
2. Бялкина Т.М. Территориальное общественное самоуправление в системе форм муниципальной демократии // Газета «Местное право». - 2011 - №4. - С. 52.
3. Очеретина М.А. Понятие и типология института публичных слушаний // Научный ежегодник Института философии и права УрО РАН. - 2009. - №8. - С. 512.
4. Попова В.В. Местное самоуправление: власть и население // Социология власти. - 2008. -№2. - С. 142.
5. Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. - М.: Юриспруденция, 2005. - 256 с.
