Состояние открытости органов государственной власти: опыт социологического анализа Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ПРЕДСТАВЛЯЮ К ЗАЩИТЕ

Е.А.

В статье выборочно предложены показатели оценки открытости даоственной власти,, поиведена их классификация,

Ключевые слова: критерии-условия открытости органов власти, показатели уровня открытости органов власти, каналы открытости органов власти, транс-

В настоящее время во властных структурах и в научных кРУгах лярна тема открытости органов ственной власти. На всех уровнях ; ленческой вертикали продекларированы

приоритетные принДип^1

вания государственной службы: : ние прозрачности деятельности ственного аппарата, его эффективности за счет повышения качества и

аналюа документов.

Во вторую очередь, необходимо акцентировать внимание на показателях, кюторьге непосредственно свидетельствуют об уровне открытости власти: на представлениях граждан и чиновников о происходящих в системе «государство прoдесoах,

Показатели,

ности государственн^^х УслУг, трольность и подотчетность институтам

гражданского общества, объективное информирование общества о деятельности

шсударсгаетных тужащих нализм и компетентность ных служaщих, р^тш доступ граждан к государственной службе.

В связи с этим, автором предлагается технология диагностики состояния крытости объекта исследования - о нов государственной вЛасти Хабаров<

шциол°гических опросов. их отражающие, по своему нию субъекти что они демс

гр

однако, в силу того, аругат коллективные

ощущения двух

положностей, субъекта и объекта ления, при их сопоставлени1 тель выходит на объективи

от-

картину изуча.емого

Наиболее крытости власти, на взгляд автора, ляется огерытость инф(

от-

В

}рмационная (трaнспарентность, прозрачность, «право знать» о структУPе, функциж органов власти, о гражданских правах и

её

критерии-условия

зфмонизир ний между чиновниками и гражданами. Они предназначены для определения предпосылок возникновения и развития таких отношений. Эти индикаторы объективны, количествен

ской

ф

ичественны и, на основании щии или данных

чаще всего

ния многообразны. Это СМИ, Интернет, встречи с общественностью, адресная рассылка информационных писем об изменении законодельства, рассмотрение обращений граждан и др. Остановимся на анализе некоторых из них подробнее.

Информадионная открытость государственной службы Хабаровского края дoстигaется, прежде всегo, через

Клеймёнов Евгений Алексеевич - аспирант ГОУ ВПО «Дальневосточная академия сударственной службы»(г. Хабаровск). E-mail: [email protected]

ционные СМИ. Однако информирование граждан о деятельности органов власти представляется достаточно скудным. Источник такой инф°рмадии ется новостными телерадиопере и статьями в печатных изданиях. чением являются: на федеральном не - информационно-просветительские передачи «Парламентский час», «Клуб сенаторов»; на «Радио России» - «persona non grata»; на региональном уровне - телепередачи «Час Губернатора» (ДВТРК) и «От первого лица» (Первое краевое телевидение), «Парламентский вестник» (ДВТРК), радиопередача «Встреча для Вас» (ГТРК «Дальневосточная»);

интервью с

а также высшими

экономический

в

ветственно, 30870 и 11000 экземпляров [9]. Следовательно, доля жителей края, информированных о деятельности органов власти посредством данных печатных СМИ (при условии полного распространения тиража), составляет всего лишь 3%. При этом, более 80% продаж по подписке и рознице составляют ли г. Хабаровска.

Однако информирован

осуществляется не только

должностными лицами края и округа, в которых жители края могут получить ответы на все интересующие вопросы непосредственно от губернатора края или полномочного представителя Президента РФ в ДФО.

Программы «Первого канала» и канала «Россия», вещание в рамках которого осуществляет и ДВТРК, могут смотреть более 99% населения региона, краевую программу «Амур-регион» - б°лее 96% программы радио «Восток России» могут слышать 99,5% населения [1]. Вещание же Первого краевого телеканала распространяется только на 39,32% населения края [5].

Вместе с тем, разница в масштабах вещания не меняет качества информационного продукта. Передачи, в том числе аналитические, информирующие о деятельности краевых органов власти, растворяются в прогрaммaх, ориентированных на развлекательное вещание, что вполне соответствует запросу массового зрителя. Информация о Хабаровском крае в целом, не говоря уже об органах власти нашего рет^гаа транслируемая федеральными телеканалами, представлена скудно - чаще всего, это сводки прогноза пог°ды, чрезвычайные происшествия или выборы. Даже столь

ие граждан посредством )уровняно и иными печатными СМИ, в том числе и

центральными. Разнообразие ] информаци^ полярных

5рмац

ных оценок деятельности властей позволяют читателю выработать точку зрения, близкую к объективной. В связи с этим,

важное значение для прозрачности процессов управления приобретает уровень

обеспеченности населения печатными СМИ. По числу зарегистрированных пе-чаШЫХ изданий на территории региона Хабаровский край занимает второе место среди субъектов ДФО с результатом 270 единиц, а по числу названий газет на 100 тысяч жителей - последнее место в рейтинге с результатом 18,23 единицы [4. С. 20].

В итоге, большинство жителей края скептически воспринимают ность получить информацию о правах через традиционные СМИ ца 1) [2. С. 37].

Судить об информационной тости г°су^дaрственной слyжбы,

гаемой посредством Интернет, можно по двум основаниям. Во-первых, по доступности сети Интернет для граждан, а во-вторых, по соответствию наполнения сайтов органов власти легальным и

своих

доктринальным критериям Доступность Интернет

ражена по-разному: цена исполЬЗоваНия

Интернет (абсолютная и относительная), скорость передачи данных, число лиц, использующих Интернет, периодичность его использования, обеспеченность насе-

ления :

ни разу за 4 года

Согласно

ер

ФОМ 2009

«Первого канала» и «России». Тираж официальных периодических изданий «Тихоокеанская звезда» и «Приамурские ведомости» составляет, соот-

года, большая часть россиян (79%) пользуются Интернетом дома [8]. С учетом этого автором для идентификации доступности Интернет были проанализированы цены и скорость передачи данных

Таблица 1

Варианты ответа КОМСОМОЛЬСК На АМУРе Село

1. Да, безусловно 13,6 8,4 5,3

2. Скорее да, чем нет 27,7 24,3 35,1

3. Скорее нет, чем да 29,8 38,1 28,1

4. Нет 17,9 20,3 20,2

5. Затрудняюсь ответить 11,0 8,9 11,4

безлимитных тарифных планов, гаемых физическим лицам самыми ] ными провайдерами г. Хабаровска. Самым дешевым по наиболее популярному

среди населения скор°стн°му трафику 512 кб/с является тарифный план с подключением 1000 рублей и абонентской платой в месяц 1100 рублей. Для сравнения, в г. Москве стоимость аналогичного плана составит 800 и 390 рублей, соответственно [15].

Как результат, в Хабаровском крае доля пользующихся Интернетом дома составляет 27%, при том, что доля затрат семейного бюджета нашего региона на доступ во «всемирную таутану» гаегав-ляет 4,5% [8]. С этой точки зрения далеко

не случайно, что Хабаровский край по доступности Интернет в рейтинге

нов России по данному признаку мает 80 место из 83 субъектов РФ [13].

Наряду с этим, вторая составляющая ин^формационной ^1нтернет открытости (полнота и отзывчивость сайтов органов власти Хабаровского края) выглядит более предпочтительно. Так, сайт нодательной думы Хабаровского края (www.duma.khv.ru) признан победителем в конкурсе на лучший сайт законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сети Интернет в 2008 году, организованном Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации [11]. Кроме того, сайт представительного органа Хабаровского края стал победителем в номинации «Народное голосование» Всероссийского конкурса «Информационная открытость органов власти - 2008», организованного Союзом вебмастеров России.

В рейтинге инфор

сти сайтов органов исполнительной власти

сайт правительства Хабаровского края

и занял 50 строчку из 83. Немаловажное значение имеют также сайты ственн^1х зaкупoк, правильное ние котор^1х способствует развитию добросовестной конкуренции. Исследование

края (http://www.

закупок Хабаровского gzk.khv.ru) занимает в 83 субъектов РФ 6 место [6].

Немаловажное значение для транспарентности власти имеет институт рассмотрения обращ,ений грaждaн, который одновременно является и источнико^л обратной связи для государственн^1х органов, позволяющим высветить наиболее проблемные зоны в социально-экономическом устройстве региона. В целях детерминации результативности функционирования данного каНала автор провел : : данных об , ях граждан, поступающих в Управление по работе с обращениями граждан ] натора и правительства края.

Анализ показал, что год от г

и

обращений, и одновременно : дается рост первичных обращений, что свидетельствует о большей ности населения характером и нием предоставляемых ответов (рис. 1).

Об оперативности, сти направления ответов граждан можно судить по срокам их рассмотрения (рис. 2).

Рис. 1. Распределение обращений граждан на и многократные по годам, Источник: текущее делопроизводст . губернатора и правитеЛЬства

повторные

с обращениями

- 2009 гг.

Рис. 2.

Источник: текущее граждан губернатора и. правит,ельства

Как видим, установленный законом сРок рассмотрения обращений граждан соблюдается не всегда. Наряду с этим, наблюдается тренд к сокращению сроков рассмотрения обращений. Это, по нашему мнению свидетельствует о снятии барьеров в информационном межведомственном обмене, а также о положительном влиянии закрепленной законодательно конкретизации трений обращений граждан.

Неоднозначность условий « ния транспарентных °тн°шений в крае порождает полярность экспертн^1х оценок (таблица 2).

Вторая с

по годам, в % с обращениями

■ 2009 гг.

есть

сти - это кадровая открытость (то поступление на г°судaрcтвеннyю по легально закрепленным обусловленная исключительно деловыми качествами претендентов. Автор рассматривает данный элемент открытости с двух взаимосвязанных точек зрения: как возможность вхождения в страту чиновников представителей различных по-фессиональных групп;

ционизма,

фУ

значение

лизма как основного фактора для тия должности.

Таблица 2

Оценка р

полную

Орган власти Да Не вполне Нет

Федеральное правительство, ведомства 16,0 47,5 25,9

Краевые правительство, ведомства 33,3 46,3 14,8

Органы управления города района 21,0 52,5 16,0

Предпосылки кадровой открытости органов власти находятся в плоскости правового поля. Нормативная база в этой области на региональном уровне детально проработана. К положительным моментам I _ гасте^ оценки проф

танкурстш комиссий

специалистов в области государственной службы, научно-педагогических работников вузов г. Хабаровска. Наряду с этим, в федеральном законодательстве существует ряд коллизионных положений, которые способствуют возникновению дискреци-

Так, непонятно, почему к перечню

д°Л^Kн°cтей, котор^1е Заме^ща^9тся на

внеконкурсной основе, законодатель отнес должности, замещаемые на деленный срок (до пяти лет), а к ностям, которые могут замещаться без конкурса - должности младшей группы и должности, исполнение обязанностей по которым связано с использованием сведений составляющих государственную тайну. Кроме того, Закон о гражданской службе недостаточно чётко определяет категории лиц, с которыми заключается срочный служебный контракт.

О практике реализации рекрутадии кадров для государственной службы

можно судить по данным социологических исследований. Согласно опросу, проведенному ВЦИОМ в августе 2008 года, большинство россиян (55%) ют, что необходимость пополнения ] ми кадрами наиболее остро ощущается в региональных органах государственной власти. Причем, чаще всего на эту проблему обращают внимание сточники (65%) [7].

Практически параллельно, в ноябре 2008 г., автором было проведено прикладное исследование, посвященное анализу кадровой открытости органов государственной власти Хабаровского края.

на сочетании традиционного и анализа, обезличенных, составляемых на каждого кандидата - участника конкурса на замещение вакантных должностей гражданской службы Хабаровского края кадров^1х справок утвержденной формы (п=234 документа). Исследование не носило сплошного характера. Автор проанализировал документы, относящиеся к конкурсным ^одедур^ ньш в аппарате губернатора и тельства Хабаровского края, а также в министерствах Хабаровского края: промышленности, транспорта и связи; природных ресурсов; топлива и энергетиКи.

По данным Росстата, укомплектованность органов государственной власти Хабаровского края на 1 октября 2008 г. составила 94,9% [10]. По результатам исследования выяснилось, что на оставшиеся 5,1% меньше всего претендует молодежь.

Среди победителей в конкурсах доминируют участники в возрасте 41 - 50 лет, что, на наш взгляд, является вполне закономерным. В целом, вырисовывается картина, по которой можно сказать, что число замещенных должностей представителями той или иной возрастной социальной группы находится в прямопро-порциональной зависимости от степени их вовлеченности в процесс кадровой регенерации (рис. 3)

Если говорить о распределении замещенных должностей по половому признаку и по группам должностей, то оно во многом воспроизводит

Рис. 3. Распределение кандидатов и претендентов в

вакантных должностей, (в % от общего числа)

на замещение

ские показатели. Женщины превалируют на должностях категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты», при этом, чем выше категория и группа должностей, тем удельный вес числа женщин меньше. По состоянию на 01.01.2007 г. на должностях гражданской службы категории «руководители» среди женщин было занято 13,7%, а среди мужчин -22,0% [12].

Согласно нашему исследованию, наиболее доступными для женщин оказались должности старшей группы. Удельный вес таких должностей составил 31,17%, что в два раза превышает количество должностей этой же ных мужчинами ведущей группы распределились приблизительно в равных долях, но уже с незначительным преобладанием мужчин: 22,08% против 27,27%, соответственно. Высшая группа должностей среди дителей в конкурсах представлена щинами и мужчинами уже в пропорции 1:2 (1,3% против 2,6%).

Такие результаты конкурсов елaбo коррелируют с составом кадров^1х потоков участников конкурсов на замещение вакантных должностей. Старшие группы должностей - 22,22% мужчин против 25,64% женщин, ведущие - 21,37% против 28,21%, соответственно. Тождественность числа разнополых кандидатов наблюдается лишь в среде претендентов на замещение высшей группы должностей.

Если говорить о кадровой открытости органов власти с позиции возможности

замещения должности государственной службы представителями иных профессиональных групп нежели чинoвники, то наше исследование показало, что на 65% региональные орган^1 ]

няют вакантные места за счет ных трудотых ресурсов (с учетом числа муниципальн^1х служаших и территориальных органов исполнительной власти). При этом, удельный вес инсайдеров среди победителей вырос (по сравнению с аналогичным индикатором) среди претендентов на 10%. Это означает, что за-мешения, прoпoрдиoнaльнoг° утасти^ не происходит.

Вместе с тем, к полученным итоговым показателям можно относиться двояко. С одной стороны, действительно, основная гипотеза о кадровой закрытости органов власти края номинально верифицирована: толЬко 35% должностей замещаются по результатам внешнего конкурса. С другой стoрoны, ленное соотношение 2:1 аутсайдеров может идентифицироваться как соответствующее положительным показателям на шкале «веберианизации»

государственной ^ужбы поскольку сви-

детельст вует об отла^кенной ^э^абботе ли^ф-

ционную млобил!>ность.

Вторую еoстaлляюшую кадровой открытости охарактеризуем при помощи материалов сoдиoлoгических опросов. Интерепретируя полученн^1е Дaнные,

можно сделать вывод об одновременном распространении меритократических

основ и о сохранении управленческих аномалий в системе кадрового отбора на государственной службе (таблица 3).

Противоречивость сложившейся ситуации подтверждается и тем, что респондентов согласились с

нием «... конкурсный отбор в нашем гане проводится формальн^ «для гал

ки»». При том, что вдвое больше (57, опрошенных полагают, что

Таблица 3

Варианты ответа %

Безусловно, да 11,1

Скорее всего, да 41,4

Скорее всего, нет 35,2

Безусловно, нет 9,9

Затрудняюсь ответить 2,5

населению. Условия

ствования «отзывчивой» ной службы многогранны.

отбор проводится на конкурентной, состязательной основе [17]. Однако, учитывая замеры прошлых лет, наблюдается тенденция к улучшению ситуации в этой области. Не последнюю роль в этом, на наш взгляд, играет пошагово тированный порядок проведения

курсных пр0дедyр, а также зависимых экспертов.

Сервисная открытость ется автором с точки зрения качества и доступности государственных

Во-первых, на

наш взгляд, имеет значение количество гражданских служащих края ных и краевых), поскольку ентированная государственная служба функционирует только при достаточном

количестве специалистов в области государственного управления. Согласно данным статистики, число служащих в крае неизменно растет при параллельном неуклонном сокращении численности населения (таблица 4).

Во-вторых, существенное влияние на исполнение своих должностных обязанностей оказывает уровень материальной и социальной защищенности чиновников. Статистические сведения говорят о том, что, в целом, гражданские служащие финансово обеспечены лучше, чем рядовые граждане. Средняя заработная плата краевых чиновников краевого уровня на

1 октября 2009 года составила 54 337 рублей, федеральных - 32 189 рублей. Для сравнения - средняя заработная плата в целом по Хабаровскому краю в феврале 2010 года равнялась 20 819 рублям.

Несмотря на неоднородность ственных служащих, уровень их < ного обеспечения остается достаточно высоким. Это «льготная» государственная пенсия (после 15 лет службы), санаторно-курортное лечение, более продолжительный оплачиваемый отпуск, медицинское обслуживание гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию, предоставление служебных жилых помещении, профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего с сохранением денежного содержания. В связи с этим, далеко не случайно, что гражданские служащие края с выгодной стороны оценивают степень своей социальной сти (таблица 5).

Таблица 4

Динамика

государ

, тужащих

Год Число чиновников на 1000,

2007 1405,5 10151 7,22

2008 1403,7 10588 7,54

2009 1401,9 10852 7,74

Варианты ответа РФ

Лучше 48,7 55,5

Хуже 19,2 5,2

Намного хуже 8,6 1,1

Затруднились огаетита 13,5 12,3

В-третьих, процедуры оказания дарственных услуг закреплены в нистративных регламентах, в которых жестко прописаны сроки и последовательность совершения действий исполнителем при предоставлении услуги. Такие регламенты приняты по важнейшим, «наболевшим» направлениям развития

страция прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдача паспортов и трудовая мигрaдия, трудоустройство безработных, оформление пособий и пенсий.

В-четвертых, качество оказываемых услуг зависит от уровня их квалификации и профессионального образования. Показатели данного критерия, на взгляд автора, позволяют предположить, что го^д^ст^™^ служба края но подготовлена для оказания ственных услуг (таблица 6).

Несмотря на это, в бюрократической среде преобладает административный, а не демократический тип управленческой

культуры. В ней доминирует не ция на клиента, гражданина и на интересы общества, и даже не на интересы государства в целом. Определяющими факторами в поведении чиновников являются установки и ценности, водимые непосредственными телями (таблица 7).

Из вышесказанного можно сделать вывод о противоречии между условиями, создаваемыми для исполнения должностных обязанностей гражданскими служащими в интересах населения, и качеством оказываемых услуг. В связи с этим, разрешение проблемы ции чиновников на интересы ния кроется не только в механическом заимствовании зарубежного опыта по рефoрмирoвaнию, ^етруктургоад™ государственной службы: (сокращение численности, повышение денежного содержания чиновников), тотальной формализации - оно требует вмешательства в коллективное сознательное современ-

Таблица 6

на 01

Из числа лиц с

Высшее Среднее

Органы исполнительной власти края 90,0 8,1 1,9 1,1

Территориальные органы фед. органов власти 87,9 9,8 2,3 0,5

Таблица 7

Государства 58,1

Своего ведомства 51,0

Граждан 31,4

Своего начальства 26,7

Свои собсТВенные 19,5

Коммерческих структур 4,3

Другие 1,9

(Сумма ответов превышает 100%, так как по методике опроса можно было выбрать несколько в^&^у^ж^^гнт^не^^в приведены в порядке ства ответивших)

ных чиновников. С этим выводом солидарны и сами гражданские служащие. Подавляющее большинство респондентов полагают, что нарушение норм профессиональной этики, прежде всего, обусловлено особенностями личных качеств (57,3%) [3. С. 50].

Верховенство права, равенство всех

перед законом и вытекающая отсюда паритетность статусов, предложенные

Поппером в качестве критериев того общества, применимы и к туту гражданской ^уж^ процессам взаимодействия власти и социума. Неутешительно, но оценка данных :

лей населением края не вселяет : ма. Большинство граждан (60,7%) видят правопорядок в стране как произвол чиновников, и только 10,4% полагают, что все подчинено действиям законов, 7,4% согласились с властью анархии. На этом фоне вполне закономерно, что проблема коррупции во властных структурах занимает в оценках населения 6 из 15 позиций (проблем) и беспокоит каждого третьего опрошенного (32,8%) [2. С. 32].

Обобщающим, интегративным при-

знаком открытости (эфф!

!) ор-

ганов власти является степень доверия к ним со стороны населения (в данном

важно измерить мнение, а не мнение госУдарственных служащих). Обшероссий-ские и региональные социологические исследования фиксируют стабильно высокий уровень отчуждения и конформизма у населения по отношению к власти. Назвать такие отношения , ми нельзя (таблица 8).

сударственной службы крае наблюдается ряд положительных тенденций по формированию транс-парантных отношений в системе «госу-

практике позитивные инновации

декларативными. Связано гоаспектностью проблемы

Таблица 8

Реакция

(в % от

жизни

с

с

Варианты ответа 2002 2005 2007 2008

Обычно одобряют, поддерживают действия властей 10,7 8,7 11,4 22,7

41 46,9 37,4 40,7

властей 28,9 27,2 26,3 23,5

Относятся к властям с неприязнью, 6,5 7,2 3,7 4,3

Затруднились ответить 12,9 10,0 21,2 8,8

риод добиться ный тезис

в короткий пе-целей.

в России».

//

http://bd.fom.ru/

сурс], ги/