CC BY
110
9.6. СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ КОРПОРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ПРЕДПРИЯТИЯХ С ГОСУДАРСТВЕННЫМ УЧАСТИЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Артемова Полина Витальевна, преподаватель Кафедры государственного управления и права Место работы: МГИМО МИД России
Таварьян Екатерина Александровна, начальник юридического отдела Место работы: ООО «Частная трейдинговая компания»
Аннотация: актуальность исследования обуславливается современными условиями рыночной системы хозяйствования в развитии экономики страны, где первостепенной задачей выступает соблюдение баланса между государственным и частным сектором для их эффективного взаимодействия на микро- и макро-уровнях. Поиск стратегий по оптимизации состава и структуры федерального имущества и разработка моделей для управления государственной собственностью выступают приоритетными направлениями.
Вопросы правового положения акционерного общества с государственным участием и отдельные проблемы корпоративного управления были рассмотрены в работах К. Шпренгера, С.Г. Камолова, А.В. Куракина, А.В. Павлюка, М.В. Ко-стенникова, Т.В. Летута, О.В. Паниной, Л.А. Плотыцина, И.С. Шиткиной.
В статье анализируется современное состояние и основные проблемы корпоративного управления в обществах с государственным участием в Российской Федерации. Автором предоставляется анализ системы взаимодействия и контроля смешанных предприятий с учетом особого публично-правового статуса государства. Ключевым исследованием является деятельность управленческих органов предприятий с государственным участием, их порядок формирования, качественный и количественный состав. Автором приведены выводы об основных факторах, понижающих эффективность управления в смешанных типах обществ, также предоставляется комплекс предполагаемых способов их устранения.
Основным ожидаемым последствием публикации является реализация мер по повышению качества корпоративного управления в обществах с государственным участием в Российской Федерации путем заимствования позитивных зарубежных практик. Статья адресована, прежде всего, законодателю, правоприменителям в экономическом секторе, научным работникам, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов.
Ключевые слова: корпорация, государственное регулирование, акционерное общество, совет директоров, корпоративное управление.
STATUS AND ISSUES OF CORPORATE GOVERNANCE IN ENTERPRISES WITH STATE PARTICIPATION IN THE RUSSIAN FEDERATION
Artemova Polina V., lecturer of the Chair public administration and law Work place: MGIMO-University
Tavaryan Ekaterina A., head of the legal department Work place: LLC «Private Trading Company»
Annotation: the relevance of the article is determined by the current conditions of the market economy in terms of development the country's economy in large, therefore the primary task is to maintain the balance between public and private sectors for their effective interaction at the micro and macro levels.
Issues of the public-private company legal status and certain problems of corporate governance were examined in the works of K. Sprenger, S.G. Kamolov, A.V. Kurakin, A.V. Pavlyuk, M.V. Kostennikov, Т.У. Letuta, O.V. Panina, L.A. Plotycin, I.S. Shitkina. The article focuses on the current state and the main problems of corporate governance in œmpanies with state participation in the Russian Federation. The author provides an analysis of the system of interaction and control on mixed enterprises, considering the special legal status of the government. The key research is the activity of management bodies in enterprises with state participation, the order of establishment, qualitative and quantitative composition. The author summarizes the main factors that reduce the effectiveness of management in public-private companies, besides the set of measures to eliminate them is proposed. The most intended effect of the publication is the implementation of measures to improve the quality of corporate governance in companies with state participation in the Russian Federation by adopting positive foreign experience.
Проблемы экономики и юридической практики
The article is addressed primarily to the legislator, executors of law in economic sector, researchers, teachers, graduate students and students of law schools.
Keywords: corporation, government control, joint-stock company, board of directors, corporate governance.
Государство выступает необходимым регулятором различных сфер общественных правоотношений. Экономика любого государства нуждается в соразмерном вмешательстве для ее эффективного функционирования. Отличительной особенностью государства как публично-правового образования является то, что деятельность государства направлена на реализацию общественно-необходимых товаров и услуг, то есть, государство действует в интересах всего общества. Цели участия государства в корпоративных правоотношениях определены выполнением социальных и стратегически-важных функций. Степень государственного участия в хозяйственной деятельности и ее регулировании варьируется на протяжении всего исторического периода формирования корпоративных отношений и обуславливается текущими целями и задачами экономического курса страны в целом.
К основным целям участия государства в акционерных обществах (АО) относится обеспечение стратегических интересов и удовлетворение общественных нужд. [9, с.86]. Также, участие в капитале АО является дополнительным источником поступлений в государственный бюджет.
Государство, участвуя в деятельности акционерных обществ, обладает уникальной спецификой правового статуса: с одной стороны, государство как акционер, наделено всеми правами, присущими участнику корпоративных правоотношений (право на участии в управлении АО, право на выплаты по дивидендам, и т.д.); с другой - государство обязано исполнять публично-правовое регулирование правоотношений и выполнять функции надзора соответственно. Эта двойственность правового положения государства служит причиной формирования особой системы внутреннего и внешнего взаимодействия обществ с государственным участием [8].
Для решения противоречий, возникающих в силу различий уровней государственного взаимодействия со структурами частного сектора, на предприятия с долей государственного участия внедряются принципы корпоративного управления.
Вопросы управления АО с государственным участием рассматриваются, в частности, Организацией экономического сотрудничества и развития как основополагающие для развития экономики в целом. Одним из важнейших принципов корпоративного управления является равное и справедливое отношение ко всем акционерам общества вне зависимости от объема пакетов принадлежащих им акций [4, с. 5-7]. На практике данное предписание не может реализовываться в полной мере на обществах с государственным участием, в особенности, ввиду специфики целей государственного участия: государство-акционер сосредоточено на достижении стратегических целей, в то время, как коммерческие интересы частных акционеров могут быть проигнорированы. Поэтому, предложенная концепция ОЭСР предполагает четкое разграничение функций государства-акционера и государства-регулятора [6, с. 203-230].
Позитивный опыт использования принципов корпоративного управления в мире позволяет судить о перспективности этого метода ведения хозяйственной деятельности общества. Формирование корпоративного управления в обществах с государственным участием может способствовать конкурентоспособ-
ности, инвестиционной привлекательности и формированию экономической устойчивости АО.
Акционерное общество с государственным участием, построенное на принципах максимальной публичности, информационной прозрачности, обеспечения прав всех (прежде всего, миноритарных) акционеров будет являться основой оптимальной стратегии управления федеральным имуществом [5].
Вступая в корпоративные отношения, государство ведет хозяйственную деятельность вместе с другими физическими и юридическими лицами в рамках законодательства. Как и во всех АО, в обществах с государственным участием применяется смешанная модель корпоративного управления. Коллегиальным органом управления выступает совет директоров, однако он не является исполнительным органом.
Наблюдательный совет (совет директоров) является органом управления общей компетенции. В его сферу компетенции входит определение стратегии развития общества и координация деятельности исполнительных органов - единоличного и/или коллегиального. В исключительную компетенцию совета директоров входит: созыв годового собрания акционеров, утверждение повестки дня общего собрания акционеров, составление рекомендаций по размеру дивидендов и порядку их выплат, увеличение уставного капитала путем размещения дополнительных акций, одобрение крупных сделок, а также ряд других обязанностей.
Стоит отметить, что на предприятиях с государственным участием совет директоров не выполняет контрольные функции. Порядок формирования коллегиального органа в данных АО также имеет свою специфику: федеральные органы исполнительной власти от имени государства-акционера выдвигают кандидатов для избрания в совет директоров, который, в свою очередь, является подотчетным соответствующим федеральным органам исполнительной власти.
В АО, акции которых находятся в государственной собственности, единоличный исполнительный орган также формируется государством, а именно, Федеральным агентством по управлению государственным имуществом. В отдельных случаях эти решения требуют согласования с федеральными министерствами или иными органами государственной власти [7, с. 54-57]. Например, органы управления стратегическими акционерными обществами определяются с участием Правительства РФ. [14, с. 27]. То есть, механизмы образования исполнительных органов АО с государственным участием заключаются в назначении государственных представителей в исполнительные структуры общества. Советы директоров в таких обществах не принимают участия в процессе избрания кандидатов в исполнительные органы АО с государственным участием. В случае передачи государственных акционерных прав государственным корпорациям органы данных корпораций будут образовывать структуру управленческих и исполнительных органов подведомственных акционерных обществ.
Акционерное общество со 100% акций в собственности государства находятся в прямом подчинении органу государственной власти, который, по своему усмотрению, формирует органы соответствующего АО. На практике эта схема нередко ведет
к нарушению основ корпоративного управления - принципа подотчетности (отсутствует разделение контрольных и исполнительных функций АО, исполнительный орган не является подотчетным совету директоров); принцип равного отношения ко всем акционерам (реализация административного ресурса в нормотворческой деятельности и регулировании). Роль совета директоров в обществах со 100% государственным участием является номинальный и носит формальный характер, который заключается в соблюдении соответствия структуры такого АО с регламентированной в ФЗ «Об акционерных обществах». Фактически, все важные решения, связанные с деятельностью АО, принимаются, минуя уровень совета директоров [12, с. 33].
Из данного порядка следует вывод о бюрократическом характере процедур выдвижения членов для избрания в структуры управления АО. Помимо этого, лица, представленные государством для управления акционерным обществом, не обладают должным уровнем экономической и корпоративной компетентности для ведения продуктивной хозяйственной деятельности предприятия [13, с. 100-102]. Еще одной проблемой является отсутствие мотивации для таких работников, ввиду неясности и непрозрачности механизмов выплат вознаграждений членам коллегиального органа АО с государственным участием.
В соответствии со ст.39 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», «представителями интересов Российской Федерации в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ могут быть лица, замещающие соответственно государственные и муниципальные должности, а также иные лица». Вопрос о неэффективности назначения государственных служащих на должности управления АО с участием государства начал обсуждаться еще в конце прошлого века. В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ 1999 года указано, что институт государственных представителей не является эффективным, так как состоит более, чем из 95% государственных служащих [3, с. 12-13а]. Это негативно отражается на управлении доверенными им ресурсами. Тенденции привлечения к управлению АО профессиональных менеджеров не являются распространенными. Более того, ввиду частого отсутствия четкой системы целеполагания для АО с государственным участием, государственные органы и представители РФ действуют исходя из личных интересов.
В силу сложившейся ситуации, государственный служащий, замещающий должность в совете директоров, не имеет мотивации для эффективной работы; присутствует риск нереализации с интересов государства посредством подобного института его представителей и возникновения потенциально корруп-циогенных ситуаций [10, с. 173-184].
Также можно отметить противоречивость спектра обязанностей государственного служащего как члена управления АО: с одной стороны, он обладает публично-правовыми обязанностями по исполнению полномочий федеральных органов государственной власти, однако государственный служащий также выступает носителем прав и обязанностей, предписанных корпоративным законодательством, поэтому возможен конфликт интересов.
Помимо вышеизложенного, среди проблем, связанных с корпоративным управлением на предприятиях с государственным участием, стоит выделить отсутствие нормативно-правовой базы, которая бы служила основой для создания легальных механизмов мотивации служащих, представляющих
интересы государства в таких АО, а также устанавливала бы критерии для оценки эффективности деятельности в контексте государственных задач [11].
Из данного положения также следует, что вопрос о компетенции, профессиональной подготовке и квалификации лиц, избранных от государства в управляющие органы акционерных обществ остается открытым.
Голосование на заседаниях совета директоров в акционерных обществах с долей государственного участия проходит особым образом ввиду защиты интересов государства в реализации своего стратегического курса развития АО. Во всех АО с долей государственного участия, за исключением тех, 100% акций которых находятся в федеральной собственности, представители государства в коллегиальном органе АО обязаны голосовать согласно выданным им письменным директивам и доверенностям, которые отражают позицию Российской Федерации в отношении вопросов деятельности АО. Данные документы выдаются Федеральным агентством по управлению государственным имуществом, Федеральными министерствами, Управлением делами Президента РФ. Механизм директивного голосования призван обезопасить собственника от проявлений некомпетентности своих представителей и от возможных конфликтов интересов, снизить риски злоупотреблений полномочиями.
Вопрос качественного состава совета директоров является определяющим для развития акционерного общества и повышения его эффективности. В наблюдательный совет могут входить члены исполнительных органов общества, однако их число не должно превышать четверти от всех участников совета. Также, лицо, осуществляющее полномочия единоличного исполнительного органа, одновременно не может являться председателем наблюдательного совета. Присутствие исполнительных органов общества (коллегиальных/единоличных) в составе совета директоров имеет негативные последствия, так как нарушается один из принципов корпоративного управления - подотчетность органов общества, разделение их функций на контрольные и управленческие. Плюс, в АО с государственным участием наблюдательный совет не формирует исполнительные органы; данные полномочия реализуются Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимуществом) по согласованию с федеральными министерствами. В принципе, ситуация в акционерных обществах в России имеет свою специфику, а именно, собственники (акционеры, группы аффилированных лиц) занимаются руководством хозяйственной деятельностью АО непосредственно; они могут входить в состав наблюдательного совета и являться членами исполнительных органов. То есть, создается ситуация, при которой все 3 уровня корпоративной структуры (собственники, коллегиальный орган и исполнительные органы) сосредоточены в одном секторе. Данная схема противоречит основам корпоративного управления в целом. Более того, следствием применения этого подхода выступает смешение функций и полномочий, когда совет директоров не занимается стратегическими вопросами АО, но работает с текущими вопросами управления.
Данные проблемы корпоративного управления на акционерных обществах с государственным участием являются факторами, снижающими инвестиционную привлекательность таких компаний. Главными аспектами формирования благоприятной инвестиционной среды являются механизмы право-
Проблемы экономики и юридической практики
применения и судопроизводства, в связи с этим видится приоритетным решение таких проблем, как:
1. Нарушение принципов корпоративного управления с разделением управленческих и контрольных функций, формирование управленческой вертикали;
2. Отсутствие ясной информационной политики, внутреннего документа, который бы регламентировал принципы раскрытия информации АО с государственным участием;
3. Слабое раскрытие информации о кандидатах в состав наблюдательного совета при их выдвижении, а также о членах совета директоров и топ менеджерах;
4. Слабая реализация контрольных функций советов директоров (формирование комитетов советов, их руководство со стороны независимых директоров);
5. Низкий уровень регулирования качественного состава совета директоров, отсутствие четких критериев профессионального отбора кандидатов;
6. Отсутствие процедур регулярной оценки работы совета, его членов и топ менеджеров;
7. Нецелесообразное определение вознаграждения членов советов и высших менеджеров и раскрытие информации о вознаграждении;
8. Слабость процедур, регулирующих выявление и разрешение конфликтов интересов, ущемление прав миноритарных акционеров;
9. Отсутствие ясной дивидендной политики [15];
10. Законодательные противоречия, пробелы в нормативно-правовом регулировании. [16, с.17].
Спектр существующих проблем позволяет предположить необходимость совершенствования модели корпоративного управления на АО, принадлежащих как частному сектору, так и АО с государственным участием, управление деятельностью которых в настоящем не отвечает принципам корпоративной модели в целом, а больше тяготеет к унитарной форме организации.
Одним из основных аспектов модернизации системы управления АО с государственным участием выступает наделение коллегиального органа акционерного общества необходимыми полномочиями для осуществления стратегической деятельности АО; устранение системы вертикали управления АО с государственным участием, где федеральные органы исполнительной власти обладают неоправданно широким кругом полномочий (формирование советов директоров и исполнительных органов, выдача директив для голосования, и т.д.), не подкрепленного соответствующей ответственностью за принятие управленческих решений. Совет директоров АО должен быть правомочным органом управления, исполняющий корпоративные обязанности по надзору и координации, подотчетный собственникам и несущий соразмерную правовую ответственность за свои действия или бездействия. Также, представляется разумным разделение функций по управлению федеральной собственностью и осуществлению публично-правовой деятельности в соответствующей сфере [9, с. 729-736].
Существенным приоритетом выступает обеспечение баланса интересов в рамках смешанных акционерных обществ, где возникают противоречия между представителями государства и частными инвесторами [2, с. 47-53].
Эффективное решение этой проблемы может быть реализовано, с одной стороны, коллегиальным органом управления. Именно в обязанность совета директоров входит обеспечение равного и справедливого представления интересов
всех собственников. Также, соблюдение должного уровня обеспечения государственного интереса реализуется посредством нормативно-правового регулирования корпоративных правоотношений.
Профессиональный и высококвалифицированный совет директоров является гарантом эффективного корпоративного управления на предприятиях. В отношении АО со 100% государственного участия совету директоров представляется выделить ключевую роль в принятии стратегических решений, также обеспечить должными полномочиями наблюдательные советы в смешанных АО, где представители государства выполняют функцию обеспечения интересов Российской Федерации.
От качественного состава наблюдательного совета зависит общее финансово-политическое положение общества в целом. Повышение уровня компетенции, внедрение международных стандартов корпоративного управления ведет к капитализации акционерного общества и экономической устойчивости. Важнейшим условием развития системы организации совета директоров является набор кандидатов, отвечающих требованиям общества и действующих в его интересах.
Увеличение количества независимых директоров в составе коллегиальных органов АО является необходимой мерой для повышения эффективности управления обществом. Согласно международной практике, независимым директором является член наблюдательного совета, решения которого не зависимы от собственников общества, топ-менеджмента, и остальных заинтересованных лиц и групп влияния. Независимый директор избирается институтом акционеров. Главной задачей такого директора является создание в наблюдательном совете баланса интересов собственников, предотвращение и разрешения конфликтов интересов. Также в его обязанности входит разработка стратегического курса АО и надзор за исполнительными органами.
Качественный состав совета директоров АО с государственным участием также совершенствуется путем присутствия в органе управления общества профессиональных поверенных. Профессиональный (поверенный) директор - это кандидат в наблюдательный совет, выдвигаемый государством, но не являющийся государственным служащим. Поверенный директор обладает широким спектром профильных знаний и умений, отличается высокой степенью профессионализма и компетенции. В соответствии с Положением об управлении акциями №738, профессиональный поверенный голосует по директивам государства в случае их наличия по определённым вопросам, в остальном, профессиональный директор голосует по своему усмотрению. Присутствие профессиональных поверенных в наблюдательных советах, очевидно, сказывается на повышении качества управления на предприятиях с участием государства, так как лица, занимающие должности поверенных директоров обладают опытом управления на частных АО, который, впоследствии, может быть эффективно перенесен на структуры государственного сектора экономики. Сокращение количества государственных служащих в советах директоров видится целесообразной мерой, однако, их присутствие в управляющих органах АО все же необходимо, так как только они уполномочены использовать специальное корпоративное право «золотая акция» [1, с.185-189].
Одним из эффективных способов совершенствования корпоративного управления, как в целом, так и на предприятиях с государственным участием, является внедрение Кодекса кор-
поративного управления. Положения Кодекса носят рекомендательный характер, однако его нормы предлагаются Банком России для организаций, ценные бумаги которых допущены или планируются к организованным торгам. Среди основных положений Кодекса, рекомендованных к закреплению в уставах обществ, следует выделить следующие:
1. Обеспечение равных прав и условий деятельности акционеров;
2. Усиление роли органов контроля и управления общества;
3. Повышение прозрачности и предсказуемости системы управления на предприятии;
4. Своевременное и полное раскрытие информации о деятельности и результатах общества;
5. Повышение эффективности системы управления рисками и внутреннего контроля;
6. Проведение периодических самооценок качества корпоративного управления.
В целом, процесс создания эффективной модели корпоративного управления в акционерных обществах с долей государственного участия зависит от решения спектра проблем, связанных со спецификой организации хозяйственной деятельности в РФ, порядком формирования государственных структур на предприятиях и их взаимодействие, законодательным регулированием правоотношений и рядом других. Специфика российских акционерных обществ с долей государства в капитале обуславливается отсутствием устоявшихся практик корпоративного управления. Адаптация международного опыта в сфере управления представляется важным этапом развития отечественной экономики в целом.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 89,94%.
Список литературы:
1. Камолов С.Г., Коржов И.А. Проблемы повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Право. Журнал Высшей школы экономики. 2012. № 3.
2. Камолов С.Г., Подольский В.Э. Количественная оценка конфликто-генности в иерархической организации. Право и управление. XXI век. 2013. № 1 (26).
3. Кириллова Е.А. Обязательное нотариальное удостоверение сделок с недвижимостью: реальность и перспективы // Нотариус. 2015. № 6. С. 11-13.
4. Кириллова Е.А. Проблемы правового регулирования наследования акций в нотариальной практике // Российская юстиция. 2015. № 4. С. 5-7.
5. Куракин А.В., Павлюк А.В. Костенников М.В. Акционерные общества как субъекты административного права: монография. М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА: Закон и право, 2013.
6. Летута Т.В. Принципы корпоративного управления в гражданском праве // Lex Russica. М.: Изд-во МГЮА, 2009.
7. Павлюк А.В. К вопросу о понятии механизма административно-правового регулирования//Право. Экономика. Безопасность. 2015. № 1.
8. Павлюк А.В. Административно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ. Автореф. дис. ...канд. юрид. Наук. М., 2013.
9. Павлюк А.В. К вопросу о понятии акционерного общества в российском праве // Административное и муниципальное право. 2015. № 1.
10. Панина О.В., Плотицына Л.А. Разработка методики определения
общественно-значимых показателей результативности федеральных органов исполнительной власти // Управленческие науки в современном мире. 2015. Т. II. № 1.
11. Прокофьев С.Е., Еремин. С.Г. Под науч. ред. Лобанова И.В. Государственная и муниципальная служба: учебник и практикум для прикладного бакалавриата. М.: Издательство Юрайт.
12. Прокофьев С.Е., Панина О.В., Еремин С.Г. и др. Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование: Монография / Под ред. Прокофьева С.Е., Паниной О.В., Еремина С.Г. М. Юстицинформ, 2014.
13. Шиткина И.С. Правовое регулирование экономической зависимости. М.: Волтерс Клувер.
14. Шпренгер, К. Государственная собственность в российской экономике. М.: Юрайт, 2010.
15. Sergey G. Kamolov. Digital public governance: trends and risks. Gior-nale di storia costituzionale / Journal of constitutional history. № 33 /I 2017.
16. Kamolov S., Konstantinova A. E-government: way of modernization and efficiency enhancement of public governance. Право и управление. XXI век. (Law and Management. XXI century) 2017. № 1 (42). с. 13-21.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Состояние и проблемы корпоративного управления на предприятиях с государственным участием в Российской Федерации» преподавателя Кафедры государственного управления и права МГИМО МИД России Артемовой П.В. и начальника юридического отдела ООО
«Частная трейдинговая компания» Таварьян Е. А. Актуальность научной статьи «Состояние и проблемы корпоративного управления на предприятиях с государственным участием в Российской Федерации» состоит в том, что в условиях рыночной экономики вопрос правового положения предприятия с государственным участием стоит особенно остро.
К предмету исследования авторы относят состояние и основные проблемы корпоративного управления в акционерных обществах с государственным участием в России. Отметим, что название статьи и ее содержание полностью совпадают. Методология исследования представлена достаточным перечнем методов познания, примененных в ходе исследования, а именно: общефилософского, теоретического: методов (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование, формально-логический, а также методов, используемых в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки).
Научная новизна заключается в проведенном анализе деятельности управленческих органов предприятий с государственным участием, их порядка формирования, качественного и количественного состава.
Авторами приведены как сведения об основных факторах, понижающих эффективность управления в смешанных типах обществ, так и предполагаемые способы их устранения. Аннотация работы информативна и отражает сущность научной статьи. В рамках представленной работы авторы демонстрируют широкую научную эрудицию, хорошие навыки работы с источниками, способности к детальному и критическому анализу эмпирического материала, а также генерированию собственных идей.
В орбиту исследования вовлечены отдельные литературные источники, содержащие дискуссии по проблематике научной статьи. Большинство выводов и суждений автора интересны читателю с содержательной точки зрения и имеют достаточную аргументацию.
Заместитель заведующего Кафедрой государственного управления и права МГИМО МИД России, канд. юрид. наук
Павлюк А.В.
