CC BY
59
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.951
А.Ю. Соколов, Н.В. Богатырева, М.И. Чумаков, Ю.С. Гусев
СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ ГЕНОМНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В РАСТЕНИЕВОДСТВЕ РОССИИ*
Введение: в России разрешено проведение научно-исследовательских работ с генетически модифицированными (ГМ) сортами растений в полевых условиях, но действует запрет на их коммерческое выращивание, что требует критического осмысления. Цель: рассмотреть обстоятельства появления в российском законодательстве запрета на коммерческое выращивание ГМ-растений, определить его место в системе правового регулирования применения геномных технологий в растениеводстве России, предложить альтернативные варианты развития такого правового регулирования. Методологическая основа: совокупность диалектического, сравнительно-правового, формально-юридического методов и метода толкования правовых норм. Результаты: запрет на выращивание ГМ-растений негативно влияет на перспективы экономического развития России и препятствует построению согласованного механизма административно-правового регулирования применения геномных технологий в растениеводстве России. Выводы: необходимо разработать правила оценки рисков и правила безопасности при совместном выращивании растений, полученных с применением геномных технологий, и растений, полученных методами традиционной селекции. Это позволит перейти от абсолютного запрета
© Соколов Александр Юрьевич, 2019
Доктор юридических наук, профессор (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: aysockolov@mail.ru
© Богатырева Наталия Владимировна, 2019
Ассистент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: nvbogatyreva@gmail.com © Чумаков Михаил Иосифович, 2019
Доктор биологических наук, заведующий лабораторией биоинженерии (Институт биохимии и физиологии растений и микроорганизмов Российской академии наук); e-mail: chumakov_m@ibppm.ru © Гусев Юрий Сергеевич, 2019
Кандидат биологических наук, научный сотрудник лаборатории биоинженерии (Институт биохимии и физиологии растений и микроорганизмов РАН); e-mail: gusev_yu@ibppm.ru
© Sokolov Aleksandr Yurievich, 2019
Doctor of law, Professor (Saratov State Law Academy)
© Bogatyreva Nataliya Vladimirovna, 2019
Assistant, Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy) © Chumakov Mikhail Iosifovich, 2019
Doctor of biological sciences, Head of Bioengineering laboratory (Institute of biochemistry and physiology of plants and microorganisms of the Russian Academy of Sciences) © Gusev Yury Sergeevich, 2019
Candidate of biological sciences, Researcher of Bioengineering laboratory (Institute of biochemistry and physiology of plants and microorganisms RAS)
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-2944 14048мк.
на выращивание ГМ-растений к введению системы сосуществования традиционного, органического и биотехнологического земледелия.
Ключевые слова: генетически модифицированный организм, растениеводство, правовое регулирование, сосуществование, принцип предосторожности.
A.Yu. Sokolov, N.V. Bogatyreva, M.M. Chumakov, Yu.S. Gusev
LEGAL REGULATION OF GENOMIC TECHNOLOGIES APPLICATION FOR CROP PRODUCTION IN RUSSIA: CURRENT STATUS AND PROSPECTS
Background: conducting the field work with genetically modified (GM) plant varieties is allowed in Russia, but there is a ban on their commercial cultivation, which is to be critically evaluated. Objective: to consider the circumstances of the appearance in the Russian legislation of a ban on commercial cultivation of GM plants, to determine its place in the system of legal regulation of the use of genomic technologies in crop production in Russia, to offer alternative options for the development of such legal regulation. Methodology: a set of dialectical, comparative legal, formal legal methods and the method of interpretation of legal norms. Results: the ban on the cultivation of GM plants has a negative impact on the prospects of the economic development of Russia and prevents the construction of a coordinated mechanism of administrative and legal regulation of the use of genomic technologies in crop production in Russia. Conclusions: it is necessary to develop rules for risk assessment and safety rules for the joint cultivation of plants obtained with the use of genomic technologies and plants obtained by traditional breeding. This will move from an absolute ban on the cultivation of GM plants to the introduction of a system of coexistence of traditional, organic and biotechnological agriculture. .
Key-words: genetically modified organisms, crop production, legal regulation, coexistence, precautionary principle.
Одним из направлений развития современного сельского хозяйства является разработка и культивирование новых сортов, получаемых с применением геномных и постгеномных технологий. В 2017 г. в мире выращивалось около 190 млн га1 генетически модифицированных (ГМ) сельскохозяйственных культур. Использование ГМ-культур позволяет увеличить рентабельность выращивания растений, обеспечить их повышенную устойчивость к негативным климатическим условиям, возбудителям инфекционных заболеваний и др.
В мире не сложилось единого подхода к правовому регулированию выращивания ГМ-культур. В ряде стран их культивирование разрешено, разработаны механизмы оценки рисков, возникающих при выращивании ГМ сельскохозяйственных культур и употреблении в пищу получаемой из них продукции (США, Канада, Аргентина, Испания и др.). Другие государства приняли решение о запрете на выращивание ГМ-культур на своей территории (большинство европейских стран и др.). Россия относится к тем странам, в которых коммерческое выращивание ГМ-культур находится под запретом.
Целью работы является исследование предпосылок и условий введения такого запрета, анализ имеющихся лакун в правовом регулировании биотехнологического сельского хозяйства и разработка предложений по его модернизации, с
1 См.: URL: http://www.isaaa.org/resources/infographics/22yearsofbiotechcrops/22%20 Years%20of%20Biotech%20Crops%20in%20the%20World.pdf (дата обращения: 6.06.2019).
тем чтобы обеспечить рентабельность сельского хозяйства и защиту интересов производителей органической продукции, не поставив под угрозу национальные стратегические интересы Российской Федерации.
Перед тем как перейти к рассмотрению вариантов правового регулирования безопасного выращивания ГМ-культур в России, необходимо обозначить, что понимается под геномными и постгеномными технологиями в современной науке.
Геномика является междисциплинарной областью науки, сосредоточенной на структуре, функции, эволюции, картировании и редактирования геномов. Геном — это полный набор ДНК организма, включая все его гены. В отличие от генетики, которая относится к изучению отдельных генов и их роли в наследовании, геномика направлена на коллективную характеристику и количественную оценку генов. Геномика также включает в себя секвенирование и анализ геномов с помощью высокопроизводительного секвенирования ДНК и биоинформатики для сборки и анализа функции и структуры целых геномов. Термин геномика был впервые придуман в 1986 г. ученым Лаборатории Джексона Томом Родериком [1].
Геномика возникла как особое направление науки после того, как Фредерик Сангер и его коллеги сыграли ключевую роль в разработке методов секвенирования ДНК. Первым полностью секвенированным геномом в 1977 г. был геном бактериофага Ф-К174. Геном H. Influenzae был первым геномом свободножи-вущего организма, который был полностью секвенирован в 1995 г. После этого были полностью секвенированы геномы еще нескольких видов, включая геном человека [2].
Последовательность геномов многих организмов в настоящий момент отсек-венированы полностью, основной вопрос заключается в том, как понять информацию, записанную в последовательности ДНК. Несмотря на многочисленные геномные исследования, которые уже проводились, задача определения функции генов, продуктов генов, а также их взаимодействия остается открытой. Геномику можно разделить на следующие разделы: структурная геномика, функциональная геномика, сравнительная геномика, эпигеномика, метагеномика [3]. Для расшифровки последовательности генома и связанных с ними данных, включая последовательности ДНК и РНК используется вычислительная геномика [4].
Термин «постгеномика» в настоящее время широко используется, но не существует единого мнения о том, что этот термин означает. В самом широком смысле постгеномика относится к сдвигам в науках о жизни, которые являются как временными, так и техническими. «Постгеномный период» можно определить как период после завершения секвенирования генома человека, в течении которого, технологии всего генома являются общей платформой для биологических исследований во многих областях и социальных сферах [5]. Термин определяет не только современные исследования генома, но и в более широком смысле, любые биологические исследования после завершения крупных проектов, в которых используются геномные технологии и используются новые знания [6].
В российских законах термины «геномные технологии» и «постгеномные технологии» не используются, но их можно встретить в специальных подзаконных актах, посвященных регулированию биотехнологической промышленности, в том числе и сельскохозяйственного растениеводства2.
2 См., например: Комплексная программа развития биотехнологий в Российской Федерации на период до 2020 года (утв. Постановлением Правительством РФ 24 апреля 2012 г. № 1853п-П8). URL: http://static.government.ru/media/files/41d4e85f0b854eb1b02d.pdf (дата обращения: 46 07.06.2019).
Крупномасштабное промышленное производство ГМ-растений в мире началось в 1996 г., и в том же году в России был принят закон о государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности (№ 86-ФЗ). Он предполагал возможность выпуска генетически модифицированных организмов (ГМО) в окружающую среду после получения лицензии на такую деятельность (абз. 4 ст. 6 закона в ред. от 5 июля 1996 г.). Параллельно постановлением Правительства было введено требование о государственной регистрации ГМО3. Однако данные механизмы существовали только на бумаге т.е., фактически не работали в связи с чем отсутствовала возможность для легального выращивания ГМО.
Впоследствии требования о лицензировании работ, связанных с выпуском ГМО в окружающую среду были исключены из закона, но появились требования о регистрации ГМО, предназначенных для такого выпуска, которые действуют и на сегодняшний день4! В отношении сельскохозяйственных растений эти правила неприменимы, поскольку их промышленное выращивание невозможно.
В июле 2016 г. в закон об охране окружающей среды5 были внесены изменения (№ 358-Ф3)61 официально закрепившие запрет на коммерческое выращивание на территории России растений, генетическая программа которых изменена с использованием методов генной инженерии.
Важно отметить, что данным законом было разрешено проведение научно-исследовательских работ с ГМ-культурами в полевых условиях, что возможно, говорит о временном характере запрета на применение геномных технологий в промышленных целях в сельском хозяйстве России.
Действующий в России запрет на выращивание ГМ-культур является реализацией принципа принятия мер предосторожности в том понимании, в котором он закрепился среди российских правоведов, когда ГМ-технологии были мало-изучены и вызывали настороженное отношение. Данный принцип закреплен в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию от 14 июня 1992 г.7 (Принцип 15) и Картахенском протоколе о биологическом разнообразии от 29 января 2000 г.8 (далее — Картахенский протокол).
Суть данного принципа можно выразить следующим образом: если какой-либо вид деятельности заключает в себе угрозу или вероятность нанесения ущерба здоровью человека или окружающей среде, меры предосторожности должны приниматься, даже если какая-либо причинно-следственная связь до конца научно не обоснована.
3 См.: Постановление Правительства Рос. Федерации от 16 февраля 2001 г. № 120 «О госу- 1 дарственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов» // Собр. законо- • дательства Рос. Федерации. 2001. № 9, ст. 860. 5
4 См.: Федеральный закон от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в 1 области генно-инженерной деятельности» (в ред. от 3 июля 2016 г. // Собр. законодательства ) Рос. Федерации. 1996. № 28, ст. 3348; 2016. № 27, ч. II, ст. 4291. 2
5 См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в £3 ред. от 29 июля 2018 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 14, ст. 1650; 2018. ш № 31, ст. 4841.
6 См.: Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 358-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного регулирования в области генно-инженерной деятельности» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 27, ст. 4291.
7 См.: Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию от 14 июня 1992 г. // Международное публичное право: сборник докладов. Т. 2. М., 1996. С. 135-138.
8 См.: URL: http://bch.cbd.int/protocol/text/ (дата обращения: 07.06.2019). 47
Исходя из данного принципа, при регулировании вопросов, связанных с выпуском ГМО в окружающую среду, обязательно производится оценка рисков, чтобы обеспечить экологическую и продовольственную безопасность.
Следует заметить, что в английском тексте Картахенского протокола везде используется термин «precautionary approach» (дословно — предосторожный подход), а не «precautionary principle» (принцип предосторожности)9, в российском же официальном переводе используется именно термин «принцип предосторожности »10.
Российскими исследователями принцип принятия мер предосторожности зачастую оценивается как общепризнанный международный правовой принцип [7] либо как специализированный принцип регулирования генно-инженерной деятельности [8, с. 9]. Однако понимание принципа принятия мер предосторожности в российской практике отличается от международного, что, впрочем характерно не только для России [9].
В одном из законопроектов11 данный принцип сводился к принятию превентивных запретительных мер в случае научной неопределенности относительно рисков и последствий генно-инженерной деятельности. Согласно позиции авторов законопроекта наличие научной неопределенности само по себе является высоким риском, требующим применения самой строгой из мер государственного регулирования — однозначного запрета.
В то же время в Картахенском протоколе в качестве одного из основных принципов оценки рисков указывается, что отсутствие научных знаний или научного консенсуса не должно обязательно истолковываться как указание на определенный уровень наличия риска, отсутствие риска или приемлемость риска. Таким образом, как верно замечает А.П. Ермишин, формулировка принципа принятия мер предосторожности в действительности не требует доказательства абсолютной безопасности технологии, но скорее предполагает ее ограничение в случае, если уровень научной неопределенности относительно потенциального риска является значительным, а возможности управления риском — недостаточными [10, с. 61].
С увеличением числа научных исследований и практических результатов выращивания ГМ-культур роль данного принципа была переосмыслена. В настоящее время в странах Евросоюза не действует полный запрет ГМ-культур, но допустимы отказы отдельных стран от их выращивания на своей территории (Франция, Германия, Польша и др.). Однако этот отказ не является реализацией принципа принятия мер предосторожности. С учетом Директивы Европейского парламента и Совета 2015/412/ЕС от 11 марта 2015 г., изменяющей Директиву 2001/18/ЕС в отношении права государств-членов ограничивать или запрещать культивирование генетически модифицированных организмов (ГМО) на своей территории12! любая из стран Евросоюза может отказаться от выращивания одобренной на территории ЕС ГМ-культуры, если этого требуют ее экономические,
9 См.: URL: http://bch.cbd.int/database/attachment/?id=10694 (дата обращения: 07.06.2019).
10 См.: URL: http://bch.cbd.int/protocol/publications/cartagena-protocol-ru.pdf (дата обращения: 07.06.2019).
11 См.: Законопроект № 318707-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения безопасности продуктов питания, полученных с применением генно-инженерно-модифицированных организмов» // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы РФ. URL: http:// asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?0penAgent&RN=318707-5 (дата обращения: 7.04.2019).
48 12 См.: URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2015/412/oj (дата обращения: 7.04.2019).
политические, социокультурные интересы. Таким образом, в странах Евросоюза в настоящее время признают, что отказ от выращивания ГМ-культур носит политический и экономический, но не научный характер.
На наш взгляд, абсолютный запрет на коммерческое выращивание ГМ-культур негативно влияет на перспективы экономического развития России.
Применение современных геномных технологий в растениеводстве является одним из приоритетных направлений использования биотехнологии в сельском хозяйстве развитых и развивающихся стран. В Комплексной программе развития биотехнологий в Российской Федерации на период до 2020 г. говорится о насущной необходимости создания новых сортов сельскохозяйственных растений с использованием современных постгеномных и биотехнологических методов. Этот подход позволит получить высокопродуктивные сорта устойчивые к болезням, гербицидам, вредителям и неблагоприятным условиям среды. Таким образом, данный документ признает, что Россия отстает от многих других стран и демонстрирует заинтересованность российского правительства в содействии дальнейшему развитию сельскохозяйственной биотехнологии.
В настоящее время вся продукция, производимая из ГМ-растений, является импортной. Несмотря на запрет на выращивание, импорт продукции, получаемой с их применением — разрешен. Поскольку ГМ-технологии снижают себестоимость продукции, то импортная ГМ-продукция получает конкурентные преимущества над российской, что негативно сказывается на российских производителях. Отсутствие собственных разработок ставит Россию в зависимость от зарубежных поставок.
По данным Росстата, в 2016 г. сбор зерна кукурузы (15 млн т) был почти в 9 раз выше, чем в 1995 г. (1,7 млн т), но за последующие два года снизился: 2017 г. (13 млн т), в 2018 г. (11 млн т)13. Однако по урожайности кукурузы Россия по данным на 2016 г. занимала лишь 35 место14. При росте урожайности в том числе за счет генетических технологий Россия могла бы стать одним из мировых лидеров по производству кукурузы.
В настоящее время риски, связанные с коммерческим выращиванием ГМ-культур и потреблением их продукции установлены и оценены [11]. Разработаны различные системы управления такими рисками — более строгие (как в Европейском союзе) или более гибкие (как в США и Канаде). Исследования, проведенные в течение последних 25 лет, не обнаружили никаких свидетельств негативного воздействия на здоровье или смертельных случаев, вызванных потреблением продуктов, произведенных с использованием биотехнологических культур с соблюдением требований к правилам получения такой продукции [12].
Запрет на выращивание ГМ-культур в России был официально закреплен в законодательстве в тот момент, когда Правительство реализовывало «дорожную карту» по легализации коммерческого выращивания ГМ-культур 2013 г.15
Введение запрета коренным образом изменило вектор государственной политики и не это было естественным продолжением действующего правового
13 См.: URL: www.gks.ru/free_doc/new_site/business/sx/val_1.xls (дата обращения: 06.06.2019).
14 См.: Статистический сборник: Россия и страны мира. 2018: URL: http://www.gks.ru/ free_doc/doc_2018/world18.pdf (дата обращения: 06.06.2019).
15 См.: Распоряжение Правительства РФ от 18 июля 2013 г. № 1247-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Развитие биотехнологий и генной инженерии»» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 30, ч. 2, ст. 4155. 49
регулирования. В результате вводимые в это же время государством инструменты государственной регистрации новых ГМ-культур, мониторинга за их выращиванием, административной ответственности за нарушение требований государственной регистрации, оказались сильно ограничены. Сейчас они могут применяться только к продукции, получаемой с использованием ГМ-культур, хотя именно эта часть механизма регулирования не нуждалась в реформировании и успешно функционировала на протяжении последних десятилетий.
Введение запрета приостановило работу в направлении правового обеспечения выращивания ГМ-культур, и не все намеченные Правительством цели были достигнуты. В частности, не была разработана модель для оценки воздействия ГМО и продукции на их основе на здоровье человека и животных. Намеченный порядок мониторинга воздействия был принят, но оказался формальным. В нем не определены конкретные критерии и порядок оценки негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека ГМО и производной продукции16. В силу введения запрета на коммерческое выращивание ГМО необходимость в таких нормах отпала.
Обратной стороной данного подхода к регулированию стало полное отсутствие контроля со стороны государства за научными и экспертными исследованиями в отношении ГМ-культур. Государство официально разрешило проведение таких исследований и исключило экспериментальные ГМ-культуры из числа регистрируемых. Одно это указывает на то, что запрет по своей сути носит временный характер и не согласуется с направлениями научно-технического развития России. Законодатель признает важность научных разработок в сфере применения ГМ-технологий в растениеводстве и легализует данный вид работ. Однако в отсутствие возможности коммерческой реализации данных разработок на территории России такие технологии не могут принести пользу российскому государству и его экономике.
Для развития отечественных разработок в сфере биотехнологического растениеводства необходимо финансирование, которое в настоящее время можно получить только за счет поддержки фондов, спонсирующих научные исследования. Бизнес в таких разработках не заинтересован, поскольку он не сможет практически применить их результаты. Следовательно, исследования будут осуществляться существенно более медленными темпами, чем за рубежом, где исследователи могут реализовывать результаты своих разработок и получать финансирование от заинтересованных фирм.
Отсутствие правового регулирования применительно к научным исследованиям ГМ-культур, с одной стороны, уменьшает давление со стороны государства и позволяет проводить такие исследования свободно. Однако это никак не соотносится с принципом принятия мер предосторожности, который и был положен в основу запрета выращивания ГМ-культур на территории России. Признавая, что коммерческое выращивание ГМ-культур определенного типа (сортов, устойчивых к гербицидам и насекомым) несет вред экосистеме и запрещая их, государство в
16 См.: Постановление Правительства РФ от 8 декабря 2017 г. № 1491 «Об утверждении Правил осуществления Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору мониторинга воздействия на человека и окружающую среду генно-инженерно-модифицированных организмов и продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей такие организмы, и контроля за выпуском таких организмов в окружающую среду» // Собр. законо-50 дательства Рос. Федерации. 2017. № 51, ст. 7805.
то же время никак не контролирует полевые экспериментальные исследования ГМ-культур. Не разработаны правила безопасности таких работ, отсутствует орган, который осуществлял бы контроль за их соблюдением, не установлена ответственность за нарушения, которые могут быть допущены, если они повлекут вред окружающей среде, нет критериев для оценки такого вреда, отсутствует единый реестр опытных участков, где могут осуществляться экспериментальные посевы. Бесконтрольность при проведении экспериментальных посевов может привести к негативным последствиям, поскольку не определены безопасные расстояния для совместного выращивания ГМ- и не ГМ-культур. Также негативные последствия могут возникнуть, если работать с ГМ-культурами будут лица, которые не имеют необходимой информации об испытуемых культурах или недобросовестно относятся к соблюдению техники безопасности.
На наш взгляд, правила безопасности при проведении экспериментальных посевов ГМ-культур должны быть разработаны и также должен появиться механизм контроля за их соблюдением. Его единственной целью должно быть управление рисками, возникающими при полевых работах и превенция негативного воздействия на окружающую среду в результате возможного переопыления (или распространения иным путем) между экспериментальными и традиционными культурами. Создание необоснованного давления на деятельность научных организаций — недопустимо. При разработке порядка проведения контрольных мероприятий необходимо применение риск-ориентированного подхода в том смысле, что в отношении различных организаций частота и охват проверок могут различаться, в зависимости от числа выявленных нарушений в предыдущие периоды, от вида сельскохозяйственной культуры, с которой ведутся работы, и е ее свойств, от применяемых при проведении полевых испытаний мер биологи- и ческой защиты и локального контроля в научной организации. Представляется, а что определение этих критериев и их количественная оценка должны входить о в полномочия межведомственной комиссии, аналога ранее существовавшей в К России Межведомственной комиссии по генно-инженерной деятельности. о
п
Правила безопасности при проведении экспериментальных посевов ГМ- | культур в России еще только предстоит разработать на основе оценки биологи- в
е
ческих рисков, возникающих при совместном выращивании культур, получае- о
мых с применением современных ГМ-технологий, и традиционных культур, с р
учетом особенностей российского климата. Помимо обеспечения безопасности |
для экосистемы, такие правила будут играть и другую более важную роль. На К
наш взгляд, они должны быть положены в основу российских правил безопас- а
ности при выращивании ГМ-культур. После того, как такие правила будут |
разработаны, можно будет ставить вопрос о снятии запрета на коммерческое ии
выращивание ГМ-культур в России. Без таких правил оно, действительно, было №
бы преждевременным. 1
Таким образом, запрет на выращивание в России ГМ-культур будет обеспечи- )
вать интересы безопасности российского государства, только если рассматривать 9 его как временный мораторий. В отсутствие правил безопасности выращивания ГМ-культур, в отсутствие критериев для оценки риска и самого определения того, что следует считать ГМ-культурой с учетом современных научных разработок, сложившейся корпоративной культуры по обороту ГМ-семян, введение разрешения на коммерческое выращивание ГМ-культур было бы рискованным
и преждевременным. Однако запрет в том виде, в котором оформил его феде- 51
ральный законодатель, остановил работу по правовому обеспечению разработок в сфере получения ГМ-культур в сельском хозяйстве. Новая «дорожная карта» развития биотехнологий и генной инженерии на 2018-2020 гг. не содержит целей, связанных с разработкой правил безопасности при научных или экспериментальных посевах ГМ-культур и в принципе каких бы то ни было мер в данной области. Представляется, что этот правовой пробел необходимо закрывать силами научного сообщества. Разработка таких правил на основе оценки реальных биологических рисков, которые могут возникнуть, является насущной необходимостью. Их отсутствие создает правовую неопределенность, по сути, такие эксперименты проводятся вне правового поля и могут стать причиной негативных последствий для экосистемы по причине недооценки возможных рисков или применения недостаточных защитных мер. Разработка таких правил также станет существенным шагом к принятию в России правил безопасности при выращивании ГМ-культур.
Необходимо признать, что закрепившееся в России понимание принципа принятия мер предосторожности привело к негативным последствиям в виде абсолютного законодательного запрета на выращивание на территории России ГМ-культур. Данный запрет не позволяет развиваться правовому регулированию, поскольку уменьшает роль права как регулятора общественных отношений [13].
Если оценивать экономические и политические причины введения такого запрета и опираться именно на них с учетом принципа научной обоснованности государственного регулирования, можно предложить иное направление развития регулирования биотехнологического сельского хозяйства в России, связанное с сосуществованием органического, традиционного и биотехнологического земледелия. Это позволит создать комплексное и согласованное правовое регулирование и в то же время обеспечить экономическое развитие России в краткосрочной и долгосрочной перспективе.
Статус страны, производящей органическую продукцию, выгоден России с точки зрения политических и глобальных маркетинговых перспектив, но лишает ее преимуществ от диверсификации сельского хозяйства. Также не следует забывать, что органическое земледелие является менее эффективным, чем традиционное и биотехнологическое, и также может повлечь негативные последствия для здоровья человека [14]. В то же время риски применения геномных технологий в сельском хозяйстве можно регулировать, внедрив правила безопасности при выращивании ГМ-культур. В настоящее время подобные риски являются оцениваемыми, за 22 года их коммерческого выращивания наработана достаточная научная и экспериментальная база по возможностям их безопасного выращивания [15]. Таким образом, необходимо реально обеспечить и развитие органического земледелия, и развитие геномных технологий в сельском хозяйстве, не создавая при этом ущерба каждому из таких методов ведения сельского хозяйства. Основной для этого должны быть правила сосуществования органического, традиционного и биотехнологического земледелия, которые в России предстоит разработать. В качестве ориентира можно использовать опыт европейских стран, в которых такие правила разрабатываются на уровне государств — членов Европейского Союза. Суть стратегии сосуществования заключается в том, что фермеры могут сами выбирать, какого рода продукцию они хотят производить, но при этом должно быть обеспечено исключение случайного присутствия ГМО в продукции, получаемой путем традиционного или органического земледелия.
Примером может быть опыт Венгрии, которая стала одной из первых восточноевропейских стран, разработавших собственное правовое регулирование в данной области, несмотря на запрет на выращивание разрешенной в Европейском Союзе кукурузы MON 810 на территории Венгрии1* В Венгрии приняты правила строгого сосуществования, которые требуют получения разрешений для выращивания ГМ-культур и определяют, какие меры биологической защиты должны применяться. При выдаче разрешений должны учитываться региональные особенности, характеристики сортов и их склонность к переопылению, способность к межвидовому скрещиванию, цели использования. Правила выращивания ГМ-культур предполагают установление буферных зон между посевами традиционных и ГМ-культур. Производители должны проходить обязательное обучение по вопросам сосуществования различных типов сельского хозяйства. Предусмотрена система двойного санкционирования: за 90 дней до планируемого посева ГМ-культур фермер должен получить предварительное разрешение, а после заручиться согласием всех соседей по его земельному участку и его собственника и получить окончательное разрешение [16].
В России уже были заложены основы для такой системы, отдельные ее элементы установлены постановлением Правительства от 23 сентября 2013 г. № 839 о регистрации ГМО и производной продукции18. Однако ни правил о буферных зонах, ни требований о согласовании с соседями возможности выращивания ГМ-культур, ни порядка получения разрешений на выращивание ГМ-культур собственно фермерами разработано не было. Представляется, что указанный подход является достаточно строгим, но при этом отвечает ценностям достаточно консервативного российского общества и сельского хозяйства. В то же время этот подход является более гибким механизмом правового регулирования, чем полный и абсолютный запрет на применение геномных технологий в сельском хозяйстве, который установлен сейчас.
Таким образом, в настоящее время для создания комплексного и согласованного механизма административно-правового регулирования применения геномных технологий в растениеводческом сельском хозяйстве необходимо перейти от действующего абсолютного запрета на выращивание ГМ-культур на территории России к разработке и введению строгой системы сосуществования традиционного, органического и биотехнологического земледелия. Для этого в текущей ситуации необходимо предпринять следующие шаги в рамках правового регулирования:
1) определить орган, уполномоченный осуществлять контрольно-надзорные и разрешительные полномочия в отношении выращивания растений, полученных с применением геномных технологий, создать при нем межведомственную комиссию, задачей которой станет:
17 См.: Постановление Министерства сельского хозяйства и развития села № 86/2006 от 23 декабря 2006 г. «О производстве ГМ, традиционной и органической продукции, выращенной рядом». URL: http://gmo.kormany.hu/download/8/f6/50000/86_206_fvm.pdf (дата обращения: 7.04.2019).
18 См.: Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2013 г. № 839 «О государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов, предназначенных для выпуска в окружающую среду, а также продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей такие организмы» (в ред. от 1 октября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 39, ст. 4991; 2018. № 41, ст. 6260. 53
принятие научно обоснованных решений по оценке рисков той или иной сельскохозяйственной культуры, получаемой с применением геномных технологий, возможности ее выращивания;
подготовка правил безопасности при выращивании растений, полученных с применением геномных технологий, на основании научно обоснованных рекомендаций;
2) с учетом федеративного устройства Российской Федерации, существенных климатических различий и дисбаланса социально-экономической системы аграрных регионов России передать полномочия по принятию решений о возможности выращивания растений, полученных с применением геномных технологий, на уровень субъектов РФ, наделить их соответствующими контрольными полномочиями и обеспечить необходимым финансированием из федерального бюджета;
3) разработать правила безопасности при проведении экспериментальных посевов растений, полученных с применением геномных технологий;
4) разработать правила сосуществования органического, традиционного и биотехнологического земледелия, одним элементом которого станут правила безопасности при выращивании растений, полученных с применением геномных технологий;
5) установить административную ответственность за нарушение правил выращивания растений, полученных с применением геномных технологий, повлекшее вред окружающей среде или здоровью человека;
6) отменить запрет на выращивание растений, полученных с применением геномных технологий, на территории России;
7) наделить субъекты РФ правом ограничивать выращивание растений, полученных с применением геномных технологий, на их территории с учетом экономических, политических интересов, а также отношения населения субъекта РФ к биотехнологическим культурам.
Библиографический список
1. McKusick V.A., Ruddle F.H. A new discipline, a new name, a new journal // Genomics. 1987. V. 1. P. 1-2.
2. Weissenbach J. The rise of genomics // Comptes Rendus Biologies. 22016. V. 339. P. 231-239.
3. Gasperskaja E., Kucinskas V. The most common technologies and tools for functional genome analysis // Acta Medica Lituanica. 2017. V. 24. P. 1-11.
4. Koonin E.V. Computational genomics // Current Biology. 2001. V. 11. P. 155-158.
5. Perbal L. The case of the gene: Postgenomics between modernity and postmodernity // EMBO Reports. 2015. V. 16. P. 777-781.
6. Wade P. Postgenomics: Perspectives on Biology after the Genome ed. by Sarah S. Richardson and Hallam Stevens // Technology and Culture. 2016. V. 57. P. 701-702.
7. Чуйко НА. Применение принципа предосторожности при разрешении спора о торговле генно-модифицированными продуктами в рамках ВТО // Международное экономическое право. 2016. № 1. С. 47-56.
8. Лякишева ЮА. Правовое регулирование генно-инженерной деятельности: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 28 c.
9. Tagliabue G. The Precautionary principle: its misunderstandings and misuses in relation to «GMOs» // New Biotechnology. 2016. V. 33. P. 437-439.
10. Ермишин А.П. Биотехнология. Биобезопасность. Биоэтика / А.П. Ермишин и др.; под ред. А.Л. Ермишина. Мн.: Тэхналопя, 2005. 430 с.
11. Кузнецов В.В., Куликов А.М. Генетически модифицированные организмы и полученные из них продукты: реальные и потенциальные риски // Российский химический журнал. 2005. № 4. С. 70-83.
12. Genetically Engineered Crops: Experiences and Prospects. National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine. 2016. Washington, DC: The National Academies Press.
13. Анисимов А.П., Попова О.В. Правовое регулирование использования ГМО в сельском хозяйстве: дискуссионные вопросы // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. Серия: Гуманитарные и общественные науки. 2017. № 3. С. 21-29.
14. King LA., Nogareda F, Weill F.X. et al. Outbreak of Shiga Toxin-Producing Escherichia coli 0104:H4 Associated With Organic Fenugreek Sprouts, France, June 2011 // Clinical Infectious Diseases. V. 54 P. 1588-1594.
15. Чумаков М.И., Гусев Ю.С., Богатырева Н.В., Соколов А.Ю. Оценка рисков распространения генетически-модифицированной кукурузы с пыльцой при совместном выращивании с нетрансформированными сортами // Сельскохозяйственная биология. 2019. № 3. С. 426-445.
16. Раджоньери М.П., Кьяраболли А. Сосуществование производств генетически модифицированной, традиционной и органической сельскохозяйственной продукции: венгерская система / пер. Е.С. Мухачева // Известия ВУЗов. Правоведение. 2013. № 1 (306). С. 135-156.
References
1. McKusick V.A., Ruddle F.H. A New Discipline, a New Name, a New Journal // Genomics. 1987. V. 1. P. 1-2.
2. Weissenbach J. The Rise of Genomics // Comptes Rendus Biologies. 2016. V. 339. | P. 231-239. H
s
3. Gasperskaja E., Kucinskas V. The Most Common Technologies and Tools for Functional a Genome Analysis // Acta Medica Lituanica. 2017. V. 24. P. 1-11. 0
4. Koonin E.V. Computational Genomics // Current Biology. 2001. V. 11. P. 155-158. |
5. Perbal L. The Case of the Gene: Postgenomics Between Modernity and Postmodernity r // EMBO Reports. 2015. V. 16. P. 777-781. J
6. Wade P. Postgenomics: Perspectives on Biology after the Genome ed. by Sarah S. T Richardson and Hallam Stevens // Technology and Culture. 2016. V. 57. P. 701-702. H
7. Chuyko N. Application of Precautionary Principle when Settling a Dispute on Trade ° of Genetically Modified Products within the WTO // International Economic Law. 2016. U No. 1. P. 47-56. I
8. Lyakisheva YuA. Legal Regulation of Genetic Engineering Activities: extended 0 abstract of diss. ...cand. of law. M., 2010. 28 p. |
9. Tagliabue G. The Precautionary Principle: Its Misunderstandings and misuses in I Relation to «GMOs» // New Biotechnology. 2016. V. 33. P. 437-439. U
10. Ermishin A.P. Biotechnology. Biosafety. Bioethics / A.P. Ermishin et al.; by ed. № A.L. Yermishin Minsk: Tehnalogiya [Technology], 2005. 430 p. 1
11. Kuznetsov V.V., Kulikov A.M. Genetically Modified Organisms and Products Derived ) from Them: Real and Potential Risks // Russian Journal of General Chemistry. 2005. 1 No. 4. P. 70-83. 9
12. Genetically Engineered Crops: Experiences and Prospects. National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine. 2016. Washington, DC: The National Academies Press.
13. Anisimov A.P., Popova O.V. Legal Regulation of the Use of GMOs in Agriculture: Controversial Issues // Bulletin of the Baltic Federal University named after I. Kant. Series: Humanities and Social Sciences. 2017. No. 3. P. 21-29. 55
14. King LA, Nogareda F, Weill F.X. et al. Outbreak of Shiga Toxin-Producing Escherichia coli O104:H4 Associated With Organic Fenugreek Sprouts, France, June 2011 // Clinical Infectious Diseases. V. 54 P. 1588-1594.
15. Chumakov M.I., Gusev Yu.S., Bogatyreva N.V., Sokolov A.Yu. Risk Assessment of Genetically Modified Maize with Pollen Propagation when Co-grown with Untransformed Varieties // Agricultural Biology. 2019. V. 54. No. 3. P. 426-445.
16. Ragionieri M.P., Chiarabolli A. Coexistence of Genetically Modified Crops with Conventional and Organic Agriculture: Hungarian system / trans. E.S. Mukhacheva // Proceedings of the Universities. Jurisprudence]. 2013. No. 1 (306). P. 135-156.
УДК 342.92
Р.Ю. Батршин
АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ
Введение: актуальность вопросов осуществления административно-юрисдикционных полномочий органами исполнительной власти в сфере культуры обусловлена тем, что применение административной ответственности за нарушение законодательства об объектах культурного наследия в настоящее время сопряжено с существенным ужесточением административных наказаний. Цель: проанализи-
0 ровать компетенцию Минкультуры России и региональных органов исполнительной ~ власти в сфере культуры по применению административной ответственности. 3. Методологическая основа: общие и частные научные методы познания объектив-
и")
ц ной действительности, к которым относятся анализ, синтез, абстрагирование,
1 формально-юридический, а также иные методы научного познания. Результаты: | выявлены основные проблемы организации административно-юрисдикционной дея-
1 тельности органов государственного управления в сфере культуры по федеральному и § региональному административно-деликтному законодательству. Вывод: существую-| щая модель законодательного регулирования административной ответственности | за нарушения законодательства об объектах культурного наследия должна быть
устранена с оставлением единственного варианта ее реализации — на федеральном
£ уровне по правилам, установленным в КоАП РФ, и передачей всех дел об администра-
£ тивных правонарушениях в сфере охраны и использования памятников истории и
| культуры органам судебной власти.
2 Ключевые слова: объекты культурного наследия, памятники истории и культу-§ ры, органы государственного управления, административная ответственность, 2 административно-юрисдикционная деятельность.
© Батршин Роман Юсефович, 2019
Соискатель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: batrshin.roman@yandex.ru © Batrshin Roman Yusefovich, 2019 56 Posrgradute, Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy)
