CC BY
8
Соразмерность предъявляемых требований со стороны надзорных органов в гражданских делах: стратегия защиты прав и интересов организаций
Comparability of requirements by supervisory authorities in civil cases: a strategy for protection of the rights and interests of organizations
Вербицкая Кристина Вячеславовна
Студент магистратуры 2 курса Факультет Высшая школа права ФГБОУ ВО "Российский экономический университет имени Г.Ф. Плеханова " Российская Федерация, 117997, Москва, Стремянный переулок, д.36
e-mail: verbickaya259 7@gmail.com
Verbitskaya Kristina Vyacheslavovna
Master's student 2 term Faculty of Higher School of Law Plekhanov Russian University of Economics Stremyanny lane 36, Moscow, 117997, Russia e-mail: verbickaya259 7@gmail.com
Аннотация.
Контрольно-надзорные мероприятия в отношении субъектов бизнеса зачастую приводят к двум последствиям: либо организацию привлекают к административной ответственности, либо предъявляют к организации исковые заявления с требованиями о совершении определенных действий. В рамках настоящей статьи будет рассмотрен второй вариант, а также проведен анализ законодательства в совокупности с примерами из судебной практики, которая позволит раскрыть проблемы, связанные с соразмерностью предъявляемых требованиям последствиям нарушения обязательных требований.
Annotation.
Control and supervisory measures in relation to business entities often lead to two consequences: either the organization is brought to administrative responsibility, or claims are made against the organization demanding certain actions to be taken. Within the framework of this article, the second option will be considered, as well as an analysis of the legislation in conjunction with examples from judicial practice, which will reveal problems related to the proportionality of the requirements to the consequences of violation of mandatory requirements.
Ключевые слова: защита прав и интересов организаций, контрольно-надзорные мероприятия, судебная защита прав, внеплановая проверка, экологическое законодательство, Водный кодекс РФ, соразмерность, справедливость.
Key words: protection of the rights and interests of organizations, control and supervisory measures, judicial protection of rights, unscheduled inspection, environmental legislation, the Water Code of the Russian Federation, proportionality, fairness.
Одной из ключевых целей и задач демократического государства является защита прав и интересов граждан, и, одновременно, недопущение злоупотреблений со стороны должностных лиц контрольно -надзорных органов, как следствие - защита прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Государство, преследуя указанные цели и задачи в части соблюдения прав и интересов граждан, внедряет механизмы, направленные на достижение целей и задач путем разработки и введения в действие обязательных требований, необходимых для соблюдения всеми субъектами соответствующей сферы экономической деятельности. Так, в Конституции Российской Федерации декларируется право каждого на благоприятную окружающую среду. С учетом направленности политики Российской Федерации в экологической сфере путем разработки различных концепций и программ, направленных на минимизацию неблагоприятных последствий для экологии, и установления достаточно серьезной административной и гражданско-правовой ответственности для субъектов бизнеса, которые в установленном законом порядке признаны виновными, следует признать установленным факт особой заботы государства в отношении экологии. Тем не менее, с другой стороны,
государство, стремясь к поддержанию и развитию экономики в стране, старается заинтересовать бизнес к развитию, например: путем предоставления различных льготных программ кредитования, возможность получения субсидий и ряда других мер. С другой стороны, уполномоченные органы на проведение контрольно-надзорных мероприятий, действуя от имени государства, осуществляют контроль и (или) надзор за соблюдением субъектами предпринимательской деятельности обязательных требований в соответствующей сфере. Не будем спорить о том, что проверяющие зачастую пренебрегают не только конституционными, но и общеправовыми принципами, такими как: законность, соразмерность предъявляемых требованиям последствиям совершенного правонарушения, а также справедливость. Данный вывод находит свое подтверждение в статистических материалах Генеральной прокуратуры Российской Федерации за 2020-2021 годы в виде таблицы 1 [1]. Приведенные данные позволяют сделать вывод о том, что проверяющие систематически допускают нарушения законодательства, в том числе в 2020 году, когда экономическая ситуация в стране была неблагоприятной ввиду действия обстоятельств, вызванных новой коронавирусной инфекцией - по сравнению с 2020 годом, в 2021 году показатель «Количество выявленных нарушений закона» вырос на 2 (два) процента.
Таблица 1. Статистические данные с официального сайта Генеральной прокуратуры Российской Федерации -раздел «Состояние законности в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности за 2020_2021 годы».
Состояние законности в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности
Наименование показателя 2020 год 2021 год % (+;-)
Выявлено нарушений закона 197 253 201 266 2,0
Направлено исков, заявлений в суд 3 519 3 647 3,6
Внесено представлений 53 451 55 656 4,1
К дисциплинарной ответственности привлечено лиц 36 366 37 378 2,8
По постановлению прокурора привлечено лиц к административной ответственности 7 3 3 0 8 321 13,5
В чем же состоят причины нарушения прав и законных интересов со стороны проверяющих? По мнению автора это связано с низким уровнем профессионализма и недостаточностью опыта таких лиц в конкретных общественных отношениях и в рамках настоящего исследования это будет проиллюстрировано некоторыми примерами.
В 2020 году вступил в силу Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [2], которым было увеличено количество мероприятий, инициируемых со стороны контрольных (надзорных) органов. Неоспоримым фактом позитивного характера является четкая регламентация действий со стороны проверяющих, в отличие от ранее действующего Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [3].
В рамках анализа проблемы исследования представляется необходимым рассмотреть следующее дело.
В отношении юридического лица была проведена внеплановая выездная проверка со стороны природоохранной прокуратуры на предмет проверки соблюдения организацией требований земельного и природоохранного законодательства, в том числе экологического, водного и законодательства об охране атмосферного воздуха. По результатам проведенной внеплановой выездной проверки было установлено, что в непосредственной близости от территории предприятия протекает ручей, который является водным объектом. Ввиду того, что санитарно-эпидемиологическое законодательство предусматривает наличие санитарно-защитной зоны в отношении производственных предприятий, а предприятие не обратилось в уполномоченные органы за выдачей санитарно-эпидемиологического заключения об установлении санитарно-защитной зоны, органы надзора посчитали это существенным нарушением природоохранного законодательства. В отношении организации было вынесено представление об устранении выявленных нарушений. В качестве решения
возникшего вопроса органами прокуратуры было предложено внести в ЕГРН сведения о наличии ограничений, связанных с использованием земельных участков по причине нахождения границ земельных участков в зоне санитарной охраны источника питьевого водоснабжения, а также исключения из границ участков береговой полосы поверхностного водного объекта. Не согласившись с вынесенным представлением - организация обратилась в суд за защитой своих прав и интересов по причине того, что он носит неконкретный и неисполнимый характер.
Представляется целесообразным дать небольшую характеристику предприятия:
- достаточно крупное предприятие, осуществляющее деятельность по строительству достаточно давно (более 15 лет);
- является собственником земельных участков, в отношении которых проводилась проверка соблюдения требований законодательства.
В качестве обоснования требований о признании незаконным выданного представления, организация сослалась на то, что водный объект, который протекает между земельными участками, принадлежащих организации, исключить не представляется возможным, так как границы береговой полосы водного объекта являются собственностью Российской Федерации. Однако суд первой инстанции [4], а впоследствии и суд апелляционной инстанции [5], признали вынесенное представление законным и обоснованным. В качестве нормативного обоснования суды сослались на положения земельного законодательства, в силу которых земельные участки, расположенные в первом и во втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, признаются ограниченными в обороте, а приватизация земельных участков в границах береговой полосы невозможна в силу прямого указания в законодательстве. Приобретение земельного участка с подобными «изъятиями» неизбежно связано с обязанностью собственника изменить границы земельного участка и внести соответствующие изменения в ЕГРН. В дополнение к этому судами было обращено внимание на то, что на земельные участки были выданы градостроительные планы, в которых отражена информация о том, что земельные участки находятся в границах водоохранных зон и, в случае необходимости строительства на таких земельных участках, собственники должны были соблюсти размеры отступов от границ земельного участка для соблюдения санитарно-эпидемиологических требований. Указанные выше градостроительные планы были разработаны на основании Постановления СНК РСФСР от 23.05.1941 N 355 «О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения» [6], в соответствии с которым было запрещено предоставление таких земельных участков в собственность. Не согласившись с вынесенными судебными актами, организацией была подана кассационная жалоба, по результатам рассмотрения которой доводы общества были приняты во внимание, а дело было направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Так, заявитель ссылался как на неправильное толкование и применение норм материального права, что выразилось в отсутствии оснований для признания водного объекта - притоком реки Истра, поскольку согласно картографическим материалам, водный объект, изначально, впадает в реку Белянка, а затем уже в реку Истра. Как следствие - ручей без названия, протекающий в непосредственной близости у земельных участков общества, не может быть притоком первого порядка, следовательно, на него не распространяются нормативные акты, указанные выше. Также было указано на процессуальные нарушения проведения внеплановой проверки, поскольку органами надзора не было предъявлено решение о проведении проверки, санкционируемое со стороны высшего органа надзора, не говоря о нарушениях в проведении срока самой проверки. Суд кассационной инстанции, передавая дело на новое рассмотрение, обратил внимание на отсутствие анализа вопроса о наличии или отсутствии зоны санитарной охраны ввиду того, что ручей без названия впадает изначально не в реку Истра, а в реку Белянка. Судами первой и апелляционной инстанции оставлены без внимания доводы о процессуальных
нарушениях проведенной проверки, а также не исследование конкретного нормативного акта на внесение в ЕГРН соответствующих ограничений в отношении земельных участков [7]. При новом рассмотрении дела требования общества были удовлетворены в полном объеме [8].
Анализ приведенного дела показывает поверхностность изучения конкретного вопроса со стороны проверяющих (органов надзора) и нежелание углубиться в сущность и содержание нормативных требований не только действующего законодательства Российской Федерации, но и советского законодательства, которое действует в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации.
Представляет особый интерес рассмотреть иное, похожее дело, однако немного с другими требованиями природоохранной прокуратуры. В этом деле много совпадений: природоохранной прокуратурой в отношении производственного предприятия, которое осуществляет свою деятельность на территории Московской области достаточно давно, была проведена внеплановая проверка на предмет соблюдения проверяемым требований земельного и водного законодательства. По результатам проведенной проверки было установлено, что в непосредственной близости от земельного участка, где находится производственная площадка предприятия, протекает ручей без названия, который, по мнению органа надзора, являлся притоком первого порядка зоны санитарной охраны. Ввиду выявленных нарушений орган надзора обратился с иском в суд о понуждении организации внести соответствующие ограничения в ЕГРН, а также произвести строительство коллектора для заключения ручья без названия в это сооружение. Для сведения - строительство такого коллектора обходится довольно в «круглую сумму», например, согласно новости с официального сайта «ИНТЕРФАКС» сумма, затраченная на строительство коллектора в городе Рязань, составила восемьсот миллионов рублей [9]. По мнению автора, возложение подобной обязанности для устранения нарушений, если они в действительности имели место со стороны общества, представляется слишком избыточной и не отвечает принципам соразмерности и справедливости. Тем не менее, суд, исследовав в полном объеме обстоятельства дела и применимое законодательство, и, с учетом результатов проведенной судебной экспертизы, установил, что земельный участок, на котором расположена производственная площадка предприятия, не входит во второй пояс зоны санитарной охраны источника питьевого водоснабжения и, как следствие - пришел к выводу об отсутствии необходимости в строительстве коллектора [10].
Основная стратегия защиты в рамках рассматриваемой темы заключается в детальном изучении вопроса, а учитывая специфику природоохранного законодательства, сделать это представляется затруднительным. Более того, заинтересованным лицам (владельцам земельных участков) представляется необходимым изучить и проанализировать имеющиеся архивные документы, имеющие отношение к земельному участку и сделать вывод о законности или незаконности предъявляемых требований со стороны органов надзора. Анализ указанных выше дел показывает, что для защиты своих прав и законных интересов юридические лица претерпевают неблагоприятные последствия со стороны органов надзора, причем совсем безосновательно. Результаты проведенного анализа рассматриваемой проблематики позволяют сделать вывод о том, что надзорные органы, при выявлении возможных нарушений обязательных требований, не вникают в суть вопроса, не пытаются предложить виновным лицам соразмерные меры возмещения возможного вреда общественным отношениям и, как следствие - доказывание своей невиновности и законности своих действий лежит исключительно на «плечах» юридических лиц, а принимая во внимание особый характер природоохранного законодательства, претерпевать и финансовые риски, путем привлечения третьих лиц к анализу и изучению выявленных вопросов. Благодаря судебному усмотрению и активному мониторингу со стороны вышестоящих органов прокуратуры происходит восстановление нарушенных прав и интересов юридических лиц.
Список используемой литературы:
1. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2021 г. // Генеральная прокуратура Российской Федерации URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result (дата обращения: 18.06.2022).
2. Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения : 18.06.2022).
3. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения : 18.06.2022).
4. Решение Арбитражного суда Московской области от 17.07.2020 по делу №А41-96344/19 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения : 18.06.2022).
5. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2020 по делу №10АП-13724/2020 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения : 18.06.2022).
6. Постановление СНК РСФСР от 23.05.1941 N 355 (в ред. от 05.03.1986) «О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения : 18.06.2022).
7. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 28.04.2021 по делу №Ф05-6282/2021 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения : 18.06.2022).
8. Решение Арбитражного суда Московской области от 04.10.2021 по делу №А41-96344/2019 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения : 18.06.2022).
9. Строительство Западного коллектора в Рязани стоимостью более 800 млн руб. возобновится в 2022 году // Интерфакс URL: https://www.interfax-russia.ru/center/news/stroitelstvo-zapadnogo-kollektora-v-ryazani-stoimostyu-bolee-800-mln-rub-vozobnovitsya-v-2022-godu (дата обращения: 18.06.2022).
10. Решение Истринского городского суда Московской области от 26.03.2021 по делу №2-11/2021 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения : 18.06.2022).
