CC BY
192
Исходя из вышеизложенного, можно заключить, что государственное управление представляет собой важнейший правовой институт, призванный осуществлять исполнительную власть. С организационно-функциональной точки зрения, государственное управление — это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.), целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.
И.В. Максимов
«СОРАЗМЕРНОСТЬ»
КАК ОБЩЕПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ
В статье акцентируется внимание на том, что категория «соразмерность» своим существом отталкивается от такого общеправового принципа, как справедливость, который в административно-деликтном законодательстве проявляется специфически, а именно: определяет количественное и качественное содержание мер административной ответственности, исходя из учета характера совершенного административного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины нарушителя, его имущественного (экономического) положения и иных существенных обстоятельств деяния.
Ключевые слова: категория «соразмерность», общеправовой принцип, справедливость, административно-деликтное законодательство, цели правового регулирования.
I.V. Maximov
"PROPORTIONALITY" AS GENERAL CATEGORY
The article focuses on the fact that the category of «proportionality» of his being repelled from such a general legal principle of equity, which is the administrative and tort law is manifested specifically as follows: determine the quantitative and qualitative content of the measures of administrative responsibility, by taking into account the nature of the administrative offense, the amount of harm caused, the guilt of the infringer, his property (economic) situation and other relevant circumstances act.
Key words: category of "proportionality", general legal principle, justice, administrative and tort law, purpose of legal regulation.
Предусматриваемое административным наказанием ограничение прав и свобод личности не может проводиться произвольно, без учета общеправовых категорий, в равной степени предопределяющих содержание (характер) не только самих прав и свобод, но и условий (критериев) их ограничения. В противном случае государственный аппарат, обладая широчайшими возможностями по принуждению «подданных» ему лиц, может превратить административное наказание из средства цивилизованного и адекватного воздействия на волю субъектов обще-
© Максимов Иван Владимирович, 2012
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и административного права (Астраханский государственный технический университет); e-mail: Sovetniklaw@yandex.ru
ственных отношении в инструмент произвольного преследования и чрезмерного подавления всякоИ (как негативной, так и позитивной) воли граждан.
Правовое принуждение и административно-карательное в частности находится в общей системе конституционно-правового и административно-правового регулирования, а потому намерения законодателя при формулировании правовых основ административно-деликтных отношений должны исходить из того, что вышеупомянутые категории обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание не только отраслевых прав граждан, но и конституционных прав человека, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений, позитивно или негативно влияющих на правовые возможности личности. К числу подобного рода категорий относятся принципы справедливости, гуманизма, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина и др. Их общеобязательность состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении действия на все субъекты права1. «Общие принципы ... базируются на основных началах права, отражают его сущностные элементы, закономерность создания и развития механизма правового регулирования»2. Некоторыми учеными такие принципы называются к тому же морально-этическими (нравственными), поскольку они образуют нравственную основу права, его духовный фундамент3. Отсюда общеправовые принципы оказывают первичное воздействие еще на стадии формулирования правовых основ и опосредуют свое приоритетное влияние на все сферы общественных отношений непосредственно либо посредством других принципов, конкретизирующих, обслужи-^ вающих и обеспечивающих реализацию общеправовых принципов. й В сфере юридической ответственности и административной в частности, к
3 числу общепризнанных правовых принципов относится принцип справедливо» сти. Справедливость — высшая, основная норма, предопределяющая содержа-I ние всего действующего права. Она не обязательно фиксируется в писаном зако-| не, а представляет собой чисто логическое предположение. «Обязательная сила ! основной нормы очевидна сама по себе или, по крайней мере, презюмируется та-§ ковой, — утверждает Г. Кельзен. — Основная норма не создается путем право-| вой процедуры.. Она действительна потому, что предполагается действитель-| ной; она предполагается действительной и потому, что без такового предположе-'§ ния никакой человеческий акт не может рассматриваться как правовой»4. Более | того, сами общественные отношения могут нормально функционировать, только Ц если принципы их регулирования являются подлинно правовыми, т.е. воплоща-& ющими идеи справедливости, свободы, всеобщего и равного для всех субъектов | права масштаба. Справедливость же как основополагающая идея находит свое § закрепление в Конституции РФ (преамбула) и корреспондирующих ей положе-§ ниях Всеобщей декларации прав человека (преамбула, ст. 10). | В административно-деликтном законодательстве, исходя из общеправового
| принципа справедливости, административные наказания за нарушение административных правил определяются таким образом, чтобы обеспечивалась возможность применения конкретной меры административного наказания с учетом характера совершенного правонарушения5, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного (экономического) положения и иных существенных обстоятельств деяния. Воплощаясь во всей системе принципов ад-164 министративного права, справедливость как отправная идея административной
ответственности занимает в ней особенное место. Будучи обобщающим началом правового регламентирования, справедливость выступает интегративной оценкой принципов, норм и актов применения административно-деликтного права с точки зрения объективной необходимости, нравственной допустимости и юридической правомерности6. Как видно, принцип справедливости в административно-деликтных отношениях проявляется в содержательном смысле специфически. При этом правоприменитель и суды прежде всего как участники указанных отношений руководствуются дуалистическим пониманием справедливости — равенства и соразмерности (пропорциональности)7.
Юридическое равенство как проявление справедливости предполагает создание законодателем условий административной ответственности и применение правоприменителем мер этой ответственности таким образом, чтобы виновные в совершении административного правонарушения независимо от какого бы то ни было различия были подвергаемы, преследуемы и наказуемы в административном смысле (по административно-деликтному законодательству) на равных основаниях, — в условиях равного масштаба административной ответственности. Но, хотя правовое государство и начинается с формального равенства, равенство граждан и их свободы нельзя доводить до абсурда, ограничиваясь одним формальным равенством правовых статусов. В ограничении прав одних лиц может состоять правомерное предоставление дополнительных (повышенных) гарантий защиты прав других лиц, а справедливые привилегии (льготы, иммунитеты и др.) отдельным лицам исправляют этические пороки формального равенства между всеми лицами. Эта истина, признаваемая всеми демократическими государствами, сохраняет значение как в отношении административной ответ- ш ственности, так и при установлении связанных с ней мер карательного воздей- н ствия, если они не предусматривают разумную дифференциацию. Вместе с тем С
а
тонкая нить равенства может быть прервана, если различие не имеет никакого т
о
объективного и разумного оправдания; но если такое оправдание существует, то к
о
оно должно быть оценено с точки зрения цели и эффективности рассматриваемой о' меры, с учетом принципов, которые превалируют в демократическом обществе. | Что же касается рассмотрения в качестве определяющего в контексте темати- в
ки справедливости, а также административных наказаний и правовых ограни- нн
о
чений, вообще, вопроса о юридическом значении эффективности правовых кате- Ю горий, то он, возможно, и заслуживает определенного внимания. Однако прин- и ципиальный характер категории «эффективность» представляется дискуссион- с
к
ным, поскольку она тесно связана с целями административных наказаний, вы- а
ражает желаемый итог административно-наказательного воздействия и указы- Л
вает на свойство самой санкции, которое, кстати, носит в большей степени веро- |
ятный характер. В правовой литературе до сих пор нет четкого понимания эф- •
фективности: одни подразумевают под ней обоснованность, целесообразность 8
норм права8, другие — оптимальное решение поставленных задач9, третьи — сте- ^
О 10 о
пень достижения целей, которые имел в виду законодатель10, четвертые — свя- 2 зывают с результатами, полезными для общества11, а пятые — соотношение между результатом правового регулирования и стоящим перед ним целью12. Между тем в литературе многие сходятся в понимании эффективности как возможности достижения наибольших результатов при наименьших затратах людских, материальных и финансовых ресурсов13. В свою очередь, под условиями реализации эффективности в свете административно-деликтной тематики понимают- 165
ся: неотвратимость наказания за совершенное правонарушение, оперативность производства по делам об административных правонарушениях, последовательность административно-карательной политики, использование в борьбе с правонарушениями всего арсенала принудительных и иных мер, предусмотренных законодательством, авторитет правоприменительного органа14. Конечно, сама эффективность может носить возможный и даже в какой-то мере реальный характер, но она не сопоставима с требованиями правового регулирования: принцип должен быть очевиден ab ovo usque ad mala не только для всех участников административно-деликтных отношений, но и субъектов правового регулирования указанных отношений.
Соразмерность же как общеправовая предпосылка справедливости подразумевает такое соотношение конкурирующих ценностей, которое при разумном их сочетании обеспечивает достижение сбалансированных результатов — общественно значимых целей правового регулирования.
Между тем принцип соразмерности является российской модификацией общеевропейского принципа пропорциональности. На данном этапе развития европейского политико-правового пространства принцип пропорциональности получил широкое применение в деятельности институтов Европейского сообщества. Изначально закрепленный, если не учитывать и более ранние его модификации15 в германском конституционном праве (на основе системного анализа норм Конституции Германии), данный принцип предусматривает, что органы государства не имеют право налагать на граждан обязательства, превышающие обусловленные публичными целями пределы необходимости16. Впоследствии указание на 12 соответствие между ограничением прав и публичными целями было восприня-? то практически всеми европейскими государствами в их конституционном зако-м нодательстве17. Достаточно широкую аргументацию и применение принцип про-g порциональности получил в практике судебных органов Европейского сообще-i ства. Так, впервые в право Европейского сообщества принцип пропорционально-
1 сти был введен Европейским Судом Справедливости (Судом Европейского сооб-J щества) в результате рассмотрения дела Internationale Handelsgesellschaft18, хотя | можно заметить, что указанный принцип фигурировал и в более ранних делах19. | В указанном деле Суд Европейского сообщества установил, в частности, что «сво-
2 бода действий индивида не может быть ограничена больше, чем это необходи-° мо для публичных целей». Подчеркнутое Судом Европейского сообщества разу-is мное соотношение между целями и средствами их достижения и является отра-
о
| жением сущности принципа пропорциональности в его европейском понимании.
е Однако, как правильно замечает Д.И. Дедов, «между европейским принци-
1 пом пропорциональности и российским принципом соразмерности есть суще-
0
° ственные различия как по содержанию, так и по методике применения»20. Обра-§ тимся, для начала, к анализу терминологических различий оперируемых кате-
1 горий. Словари иностранных слов подтверждают синонимическое сходство тер-| минов «соразмерность» и «пропорциональность»: и французское «proportion»,
или «proportionnalite», и английское «proportionality» изначально переводятся как «соразмерность»21. Большинство же толковых словарей русского языка определяют «соразмерность» как согласование, приноравливание, соответствие чему-либо по величине, размеру и т.п.22 В словаре синонимов русского языка категории «соразмерность» созвучны такие понятия, как «пропорциональность», 166 «соответствие»23. Знак равенства между категориями «соразмерность» и «про-
порциональность» проводится и в правовой литературе24. Вместе с тем, как представляется, между принципами пропорциональности и соразмерности есть содержательные различия, обусловленные природой их образования и сферой существования. Так, пропорциональность — математическая категория, определяющая в большей степени количество или величину. Чисто математические понятия, закономерности и методы, конечно, трудно приложить к праву, хотя есть и ученые, которые «творят» математические модели общественных явлений25. Слово «пропорция» в русском языке чаще относят к архитектуре: памятники архитектуры, обретшие широкое признание как образцы пропорциональности и гармонии, буквально пронизаны математикой, расчетами и геометрией. Однако количественные методы познания имеют ограниченное значение, если речь идет о разнообразных и константно развивающихся общественных отношениях. Если измерение — это чисто количественная категория, то соизмерение — в определенной мере и качественная. «Определение же соразмерностей в отличие от измерения является, — как писал К.Н. Афанасьев, — актом, подготовляющим ее к качественной оценке»26. Соразмерность, таким образом, означает качественное и количественное соответствие взаимосвязанных по смыслу и значению явлений. Пропорциональность же в большей степени выражает математическое (количественное) соотношение сопоставляемых явлений и ее качественная составляющая выражается лишь в технике указанного сопоставления, что является ценным только для целей математического измерения. Между тем, не отвергая математические приемы познания правовых явлений, следовало бы обмолвиться, что пропорциональность — опосредованная правовыми формами и определениями категория. Выражая простейший вид функциональной зависимости27, про- с порциональность, тем не менее, может рассматриваться как элемент, средство к или имманентное свойство соразмерности, которое вкупе с другими (посредством р
а
других) вполне способно проявлять себя как правовой регулятор. о
Отличия европейского принципа пропорциональности и российского принци- й па соразмерности видятся Д.И. Дедовым и в том, что «российский принцип со- у
размерности выражен как ограничение прав граждан в соответствии с конститу- с
т
ционными целями, общеевропейский — как ограничение действий органов Со- н общества в соответствии с целями Сообщества»28. Такие
отличия являются, по й
сути, формальными различиями, поскольку они основываются на анализе юри- и
дического содержания и смысла, придаваемого данным принципам правом и пра- е
о
воприменительной практикой. Действительно, содержание, т.е. суть принципа й пропорциональности в том смысле, который придается ему европейскими право- | творческими и правоприменительными институтами, свидетельствует о том, что | указанный принцип «европейского масштаба» шире содержания или сути рос- • сийского принципа соразмерности. Но тем не менее математическая категория ( «пропорциональность» не способна «выдержать» в своем этимологическом объеме ~ гносеологическое содержание соразмерности — категории более богатой и содер- 22 жательной как в логико-правовом, так и лексическом смыслах. Семантическое содержание соразмерности обогащается не только и не столько пропорциональным (технико-математическим) измерением сопоставляемых категорий, сколько качеством такого соотношения, его направляющих и составляющих экстенсиональных характеристик, позволяющих выполнять соразмерности разноплановую функцию. 167
Операциональный характер соразмерности как сущностной составляющей общеправового принципа справедливости позволяет внести в последнюю не столько юридико-техническую ясность, сколько определить степень качественного соответствия содержания и смысла нормы цели правового регулирования. Идеалистическая концепция соразмерности выступает в качестве опосредующей деятельность государства категории, возникающей раньше, чем ее реальное воплощение. Таковой аспект существования обусловливает природу соразмерности не только как принципа, но и как условия, требования и цели правового регулирования. «Правовое равенство в свободе как равная мера свободы, — писал В.С. Нер-сесянц, — означает и требование соразмерности, эквивалента в отношениях между свободными индивидами как субъектами права»29. При этом соразмерная эквивалентность не может быть определена чисто математическим путем, при котором сравниваемые категории могут рассматриваться лишь как отвлеченные величины, подлежащие точному цифровому измерению, что как раз таки является достаточным для определения пропорциональной эквивалентности. Соразмерная эквивалентность определяется путем диалектическим, при котором сопоставляемые категории уравниваются, уравновешиваются, балансируются на основании общих законов рационального человеческого мышления или когда они рассматриваются как конкретные взаимосвязанные, взаимообусловленные ценности.
Соразмерность как категория общего действия, адресованная персонально не определенному кругу лиц, рассчитанная на многократное применение, содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила. Таким образом, соразмерность имеет нормативный правовой характер и при том наделена той же юридической силой (значимостью), что и другие общеправовые принципы. Соразмерность, как и формально-юридическое равенство, является универсальным правовым принципом. Универсальность как таковая выражается, прежде всего, в том, что соразмерность как правовая категория, диалектически согласующаяся с другими общеправовыми принципами, осуществляется без каких-либо предварительных и умаляющих ее собственное содержание и значение условий.
1 Подробнее об этом см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1993 г. № 1-П // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 14, ст. 508.
2 Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. С. 342.
3 Подробнее об этом см.: Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). М., 2005. С. 150.
4 Kelzen H. General Theory of Law and State. Cambridge (Mass), 1949. P. 112, 116.
5 Такое же — усеченное — понимание принципа справедливости встречается, в частности, в уголовно-правовой литературе (см., например: Номоконов В.А. Ответственность и ее перспективы в новом уголовном законодательстве // Правовая реформа и актуальные вопросы борьбы с преступностью. Владивосток, 1994. С. 2 0-21; Пономарев П.Г. Соотношение характеристик преступления и наказания в уголовном законодательстве России // Современные тенденции развития уголовной политики и уголовного законодательства. М., 1994. С. 44, 46; Фефелов П.А. Проект Основ законодательства Союза ССР и союзных республик и некоторые теоретические проблемы уголовно-правовой науки // Советское государство и право. 1990. № 12. С. 78-85.
6 Аналогичным образом принцип справедливости в уголовном праве рассматривался В.В. Похмелкиным (см.: Похмелкин В.В. Социальная справедливость и уголовная ответственность. Красноярск, 1990. С. 24). См. также: Семитко А.П. Справедливость как принцип правовой культуры социализма // Справедливость и право: межвузовский сборник научных трудов / отв. ред. А.Ф. Черданцев. Свердловск, 1989. С. 16.
7 См.: Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003. С. 26; Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002. С. 179. Классическое видение структуры принципа справедливости впервые было дано еще Аристотелем, который разделял справедливость на уравнительную и распределительную; особым видом справедливости он считал случай воздаяния, которое должно исходить из принципа пропорциональности. В дальнейшем такое разграничение справедливости равенства и пропорциональности (по достоинству) сохраняется во всей истории общества (см. об этом: Философский энциклопедический словарь / гл. ред.: Л.Ф. Ильичев, П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В.Г. Панов. М., 1983. С. 650).
8 См.: Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. М., 1960. С. 143.
9 См.: Явич С.Л. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961. С. 30.
10 См.: Саввин М.Я. Административный штраф. М., 1984. С. 33-34; Шаргородский М.Д. Система наказаний и их эффективность // Советское государство и право. 1968. № 11. С. 285-287; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 120.
11 См.: Пашков А.С., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. № 8. С. 3, 7; Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 240.
12 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2003. С. 477.
13 См., например: Алексеев С.С. Теория права. Харьков, 1994. С. 157; Афанасьев В.Г. Об интенсификации развития социалистического общества. М., 1969. С. 24; Ливщиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 132-133.
14 См.: Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М., 1975. С. 165-177; Мышляев Н.П. О некоторых концептуальных основах определения эффективности профилактики административных правонарушений // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 306-312.
15 По свидетельству зарубежных правоведов, сам по себе принцип пропорциональности происходит еще из положений законов, введенных Фридрихом Великим, которые ограничивали усмотрение органов государства при осуществлении ими полицейских функций (Currie David P. The Constitutional of the Federal Republic of Germany. Chicago, 1994. P. 19-20).
16 См. : Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества: Введение в конституционное и административное право Европейского сообщества / пер. с англ. М., 1998. С. 161.
17 Так, например, ст. 4 Декларации прав человека и гражданина Французской Республики от 26 июля 1789 г. «осуществление естественных прав каждого имеет лишь те границы, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами» в соответствии с п. 3 ст. 13 Основного Закона Федеративной Республики Германии гласит, что «вмешательство и ограничения могут иметь место только для отвращения общей опасности или опасности для жизни отдельных лиц...» (см.: Конституции зарубежных стран: сборник. М., 2000. С. 33, 112).
18 Case 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, (1970) ECR 1125.
19 Case 8/55, Fedechar, (1956) ECR 245 and 292.
20 Дедов Д.И. Соразмерность ограничения свободы предпринимательства. М., 2002. С. 13.
21 См.: Словарь иностранных слов. 19-е изд., стер. М., 1990. С. 413.
22 См.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т. 4. М., 2003. С. 131; Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Русский толковый словарь. М., 2000. С. 657; Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2004. С. 749.
23 См.: Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка / под ред. Л.А. Чешко. 4-е изд., репродуцированное. М., 1975. С. 510.
24 Подробнее об этом см.: Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М., 2004. С. 71-82.
25 Подробнее об этом см.: Дедов Д.И. Указ. соч. С. 22.
26 Афанасьев К.Н. Опыт пропорционального анализа. Антверпен, 1599.
27 См.: Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1985. С. 1066.
28 Дедов Д.И. Указ. соч. С. 48.
29 Нерсесянц В.С. Философия права: учебник. М., 1997. С. 17.
В.М. Манохин
ОРГАНИЗАЦИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В статье содержатся определения понятий государственного порядка, порядка управления; выделяются особенности правил порядка управления.
Ключевые слова: государственный порядок, порядок управления, внутренняя безопасность, общественный порядок, правила порядка управления.
V.M. Manokhin
THE INTERNAL SECURITY ORGANIZATION
Definitions of concepts of the state order, management order contain, and also features of rules of an order of management are allocated.
Key words: the state order, a management, order internal safety, a public order, rules of an order of management.
© Манохин Василий Михайлович, 2012
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия).
