CC BY
146
Дудник Данил Владимирович
кандидат экономических наук, доцент кафедры гражданского права
Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия (г. Краснодар)
(тел.: 89184411220)
Возняк Галина Николаевна
старший преподаватель кафедры государственных социально-экономических дисциплин
Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия (г. Краснодар)
(e-mail: economy_law@mail.ru)______________________________
Соотношение принципов платности использования земли и платности природопользования как основа экономического механизма управления земельными ресурсами
В статье анализируется понятие «экономический механизм управления» земельными ресурсами Российской Федерации и раскрывается его содержание.
Ключевые слова: правовое регулирование, принцип платности использования земли, экономика, экономические интересы, инструментарий воздействия.
D.V. Dudnik, l^aster of Economics, Assistant Professor of a Chair of Civil Law of the North Caucasian branch of the Russian Academy of Justice (Krasnodar); tel.: 89184411220;
G.N. Voznyak, Senior Teacher of a Chair of the State Social and Economic Disciplines of the North Caucasian branch of the Russian Academy of Justice (Krasnodar); e-mail: economy_law@mail.ru
Correlation principle pay uses the land and pay use natural resource as bases of the economic mechanism of management of the land resources
In article analyses notion «economic mechanism of management» of the land resources to Russian Federation and opens its contents.
Key words: legal regulation, principle pay use the land, economy, economic interests, toolbox of the influence.
Экономически обоснованное правовое регулирование отношений по использованию и охране земли как природного объекта и природного ресурса приобретает особое значение в связи с закреплением в российском законодательстве разнообразных форм собственности на землю, усовершенствованием экономического механизма управления земельными ресурсами и реализацией государством экономических мер в процессе использования земельных ресурсов.
Механизм экономического регулирования земельных отношений характеризуется системой мер экономического воздействия, направленных на реализацию земельной политики государства, обеспечение прав участников земельных правоотношений, установление
социально справедливых платежей за землю, экономическое стимулирование рационального и эффективного землепользования, введение экономических санкций за нерациональное использование и ухудшение экологического состояния земельных участков и т.д.
В настоящее время в Российской Федерации экономические методы управления земельными ресурсами становятся действенным инструментарием воздействия на поведение участников общественных отношений, складывающихся в процессе управления земельными ресурсами.
Так, по мнению С.А. Боголюбова, «экономика и ее объективные законы, так же как и право, являются одним из основных регуляторов отношений в сфере взаимодействия общества
88
и окружающей среды. Однако говорить об абсолютной самостоятельности экономического и правового регулирования нельзя, так как в отсутствии правовых форм экономическое регулирование может приобрести стихийный характер. Таким образом, следует говорить о единстве правового и экономического регулирования: воздействие на поведение субъекта в одинаковой степени оказывает экономическое содержание и правовая форма, в которую оно облекается» [1, с. 222].
В этой связи обращение юристов и экономистов к анализу одних и тех же общественных явлений представляется целесообразным с точки зрения результативности проводимых исследований.
Перед тем как приступить к анализу принципов платности использования земли и платности природопользования как основ экономического механизма управления земельными ресурсами, следует определиться с содержанием понятия «экономический механизм» управления земельными ресурсами.
В науке не существует определенного единства мнений относительно природы экономического регулирования в сфере использования и охраны окружающей среды, как собственно не существует в российском законодательстве терминологического единства, обозначающего данное направление государственного воздействия на соответствующий вид общественных отношений. Для этого используются различные понятия: «экономический механизм», «экономическое регулирование», «меры экономического регулирования», «методы экономического регулирования». Закрепленные законом дефиниции указанных понятий отсутствуют, что затрудняет возможность классификации тех или иных методов регулирования как экономических из-за неопределенности их содержания [1, с. 221-223; 2, с. 407-447; 3, с. 307327; 4, с. 102-110].
Очевидно, что в такой ситуации при определении данных понятий следует исходить из общности признаков, функций и содержания осуществляемого регулирования отношений в сфере использования и охраны окружающей среды.
В.В. Петров выделял главный признак экономического механизма - материальную заинтересованность исполнителя в достижении реальной цели [5].
Данная точка зрения развивается Т.В. Петровой в определении критериев отнесения уже закрепленных в законодательстве мер к числу экономических: значимость для процесса формирования финансовой и материальнотехнической базы природоохранной деятельности на всех уровнях (международном, региональном, муниципальном, корпоративном,
уровне отдельных организаций); способность стимулировать экономический интерес субъектов экологических отношений, предоставление им свободы выбора в пределах, определенных законом; применение экономических мер в границах правомерного допускаемого законом поведения [6, с. 135-136].
Содержание экономического регулирования раскрывается через его методы, относительно которых в науке также отсутствует единство. Одни ученые включают в него такие элементы, как учет и социально-экономическую оценку природных ресурсов, финансирование и материально-техническое обеспечение в сфере охраны окружающей среды, плата за природопользование, экологические льготы, экологическое страхование.
С.А. Боголюбов дает следующее определение экономического регулирования отношений по охране окружающей среды: «это государственное регулирование, осуществляемое посредством правовых форм, имеющее целью учет объективных экономических законов в решении экологических проблем. Суть экономического механизма охраны окружающей среды заключается в том, что экономические средства и методы призваны побуждать субъектов надлежащим образом относиться к вопросам охраны природы, что по замыслу законодателя должно принести им определенные экономические выгоды в процессе хозяйственной деятельности» [1, с. 222].
Следовательно, под экономическим механизмом управления земельными ресурсами следует понимать все существующие инструменты экономического регулирования земельных отношений, составляющие основу экономического управления земельными ресурсами.
Важнейшим аспектом управления земельными ресурсами является строгое соблюдение нормативно установленных принципов и основных начал правового регулирования общественных земельных отношений.
За годы проведения земельной реформы в Российской Федерации принципы регулирования земельных отношений, как и основополагающие нормативные правовые начала, значительно изменились. Это связано с изменением общественных отношений в сфере использования и охраны земель, подлежащих правовому регулированию, вызванных фундаментальными изменениями экономической политики государства и, как следствие, земельной политики государства, появлением различных форм собственности на землю и т.д.
В советский период существования нашего государства использование земель осуществлялось на иных принципах. В теории советского земельного права выделялись следующие принципы земельного права:
89
1) социалистическая национализация земли;
2) право исключительной государственной собственности на землю и государственное управление землей;
3) право землепользования;
4) бесплатность землепользования;
5) плановость, целенаправленность и рациональность землепользования;
6) устойчивость землепользования;
7) приоритет права сельскохозяйственного землепользования;
8) охрана права государственной собственности на землю и права землепользования [7].
После того как в 1917 г. Декретом «О земле» был закреплен принцип бесплатности землепользования [8, с. 32], в нашей стране коренным образом изменилось отношение к земле -она перестала восприниматься как национальное достояние, поскольку юридическим лицам и гражданам земля бесплатно и бессрочно предоставлялась в пользование, что способствовало девальвации ее стоимости в общественном сознании. По этой же причине сдерживалось проведение экономических исследований по определению стоимость земли, что влекло за собой ухудшение земельной экологической ситуации в стране в целом.
По мнению Е.Н. Колотинской, «платность использования земель является одним из новых принципов земельного права. Отмена частной собственности в 1917 году и закрепление исключительной государственной собственности на землю, ее недра, воды, леса, отрицание рыночных отношений в условиях социализма имели своим следствием установление на многие десятилетия бесплатности природопользования. Возмездность использования природных ресурсов допускалась только в ограниченных случаях, когда государство несло расходы по их содержанию или когда эти ресурсы выбывали из его собственности в результате потребления. В соответствии с этим плата взималась за пользование лесными ресурсами при заготовке древесины, при отстреле диких животных, составляющих охотничий фонд, при лицензированном отлове рыб ценных пород, добыче полезных ископаемых в горнодобывающей промышленности, при во-допотреблении в жилищно-коммунальном хозяйстве и промышленности, в виде одноразовых платежей по возмещению потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии сельскохозяйственных и лесных угодий для целей, не связанных с ведением сельского и лесного хозяйств. Что касается земель, то принцип бесплатности их использования был господствующим в законодательстве на протяжении более 70 лет» [9, с. 34-42].
Принцип платности использования земли в Российской Федерации введен нормативными
правовыми актами 90-х гг. прошлого столетия. Правовым первоначалом принципа платности использования земли стал Закон Российской Федерации «О плате за землю» [10].
В дальнейшем нормативное закрепление принципа платности использования земли получило развитие в Земельном кодексе Российской Федерации.
Данный принцип означает, что любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Система экономических регуляторов земельных отношений в рыночных условиях значительно расширяет содержание принципа платности использования земли и включает следующие элементы: земельный налог,
арендную плату за землю, рыночную цену земли, налоговую цену земли, компенсационные платежи при изъятии земель, компенсационные выплаты при консервации земель, платежи за повышение качества земли, штрафные платежи за экологический ущерб и т.д. [11, с. 129].
По мнению Т.В. Петровой, платность использования земли является составной частью принципа платности природопользования, являющегося элементом доктрины регулирования отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды и основы формирования правового института платности природопользования в российском законодательстве [6, с. 80].
Как следствие, применяемые управленческие воздействия в сфере использования и охраны окружающей среды обеспечивают учет социальных, экологических и экономических факторов, а применяемый механизм воздействия на общественные отношения в этой сфере стало возможным определить как со-цио-эколого-экономический механизм природопользования.
Фискальная мотивация, несмотря на ограниченное присутствие, носила целевой оттенок, поскольку взимаемая плата подлежала полному или частичному направлению на цели охраны, воспроизводства и восстановления используемых природных ресурсов, т.е. озвучивалась идея амортизации и воспроизводства «природного капитала».
Наглядным примером этого подхода являлся Федеральный закон «О плате за землю», устанавливавший сугубо целевой порядок использования средств, получаемых от взимания платы за землю. В ст. 2 Закона была определена цель взимания платы за землю: «стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв, выравнивания социально-
90
экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирование специальных фондов финансирования этих мероприятий», а ст. 24 указанного закона предусматривала отдельный учет земельного налога и арендной платы в доходах и расходах соответствующих бюджетов и их использование исключительно на цели финансирования мероприятий по землеустройству, ведению земельного кадастра, мониторинга, охраны земель, на компенсацию собственных затрат землепользования на эти цели и погашение ссуд, выданных под указанные мероприятия, и процентов за их использование, а также на инженерное и социальное обустройство территории.
«Хотя некоторые мотивировки целей использования в Законе допускают достаточно широкое толкование (например, социальное обустройство территории) и нет достаточных правовых гарантий против отвлечения указанных средств на иные не предусмотренные им цели, приведенные законоположения вполне вписываются в понимание земельной платы как элемента, прежде всего земельных, при-родноресурсовых, а не налоговых отношений [6, с. 87].
По мнению А.А. Ялбулганова, принцип платности использования земли носит межотраслевой характер. В постатейном комментарии к Закону «О плате за землю» он утверждает, что платность землепользования есть конкретизация общего принципа платности пользования природными ресурсами (землей, недрами, водой, лесом, и иной растительностью, животным миром и др.)
Автор отмечает, что экологический принцип трансформируется в принцип экологизации земельного налога. Этот принцип предполагает охрану земель от негативного антропогенного воздействия в процессе землепользования, приводящего к уплотнению почв, нарушению экологического баланса, потере почвенного плодородия и другим неблагоприятным последствиям, и может быть реализован через освобождение от земельного налога особо охраняемых природных территорий. Например, от уплаты земельного налога полностью освобождаются заповедники, национальные и дендрологические парки, ботанические сады. Экологический характер носит и льгота, в соответствии с которой граждане, получившие для сельскохозяйственных нужд нарушенные земли (требующие рекультивации), на первые десять лет пользования освобождаются от уплаты земельного налога [12].
Указанные мнения о природе принципа платности использования земли созвучны данной М.М. Бринчуком формулировке принципа
платности природопользования: «... любое использование природных ресурсов осуществляется за плату, за исключением общего природопользования граждан, а также случаев, прямо указанных в законодательных актах» [2].
Г.А. Волков считает, что «... принцип платности использования земли является межотраслевым правовым принципом, который конкретизирует принцип платности природопользования» [13, с. 179].
Сделаем вывод о том, что принцип платности использования земли в большей степени относится к природопользованию, а основанный на его базе экономический механизм управления земельными ресурсами по своей сути конкретизирует социо-эколого-экономический механизм природопользования и должен иметь существенно расширенное толкование, чем то, что содержится в Земельном кодексе Российской Федерации. И должен включать в себя элементы экономического механизма, характерные для экономического регулирования в области охраны окружающей среды: плату за негативное воздействие на окружающую среду, проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов, предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий т.д.
1. Боголюбов С.А. Экологическое право: учеб. для вузов. М.: Высшее образование, 2008.
2. Бринчук М. М. Экологическое право: учеб. М.: Юристъ, 2000.
3. Быстров Г.Е. Экологическое право: учеб. М.: ТКВелби: Проспект, 2007.
4. Веденин Н.Н. Экологическое право: учеб. М.: ТК Велби: Проспект, 2008.
5. Петров В. В. Экологическое право России: учеб. М.: БЕК, 1996.
6. Петрова Т. В. Междисциплинарные проблемы развития экономического механизма охраны окружающей природной среды // Экологическое право на рубеже XXI века. М.: Изд-во МосГУиК, 2001.
7. Общая теория советского права. С.123-127.
8. Вострикова Л. Г. Финансовое право: учеб. для вузов. М., 2005.
9. Колотинская Е.Н. Земельный налог по законодательству Российской Федерации // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1992. № 6. С. 34-42.
10. О плате за землю: закон РФ от 11 окт. 1991 г. № 1738-1-ФЗ: (с изм. и доп. от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ) // Собр. законодательства РФ. 2007. № 27. Ст. 3213.
91
11. Чубуков Г. В. Земельное право России: учеб. М., 2003.
12. Ялбулганов А.А. О плате за землю: постатейный комментарий к Федеральному закону РФ // СПС «КонсультантПлюс».
13. Волков Г. А. Принципы земельного права России. М., 2005.
1. Bogolyubov S.A. Ecological right: textbook for higher education institutions. M.: Higher education, 2008.
2. Brinchuk M.M. Ecological right: textbook. M.: Lawyer, 2000.
3. Bystrov G.E. Ecological right: textbook. M.: TK Velbi: Prospects, 2007.
4. Vedenin N.N. Ecological right: textbook. M.: TK Velbi: Prospects, 2008.
5. Petrov V. V. Ecological right of Russia: textbook. M.: BEK, 1996.
6. Petrova T.V. Interdisciplinary problems of development of the economic mechanism of protection of surrounding environment // Ecological right at a turn ofXXI centuries. M.: Publishing house MosGUaK, 2001.
7. General theory of the Soviet right. P. 123127.
8. Vostrikova L.G. Financial right: textbook for higher education institutions. M., 2005.
9. Kolotinskaya E.N. Land a tax by the legislation of the Russian Federation // Bulletin of Moscow University. S. 11. Right. 1992. № 6. P. 34-42.
10. About a payment for the earth: law of Russian Federation of Oct. 11, 1991 № 1738-1-FL: (with amendment and additional № 118-FL of June 26, 2007) // Col. legislation Russian Federation. 2007. № 27. Art. 3213.
11. Chubukov G.V. Land right of Russia: textbook. M., 2003.
12. Jalbulganov A.A. About a payment for the earth: the itemized comment to the Federal law of the Russian Federation //LRS «ConsultantPlus».
13. Volkov G.A. Principles of the land right of Russia. M., 2005.
92
