CC BY
35УДК 34
Гребнева Екатерина Андреевна Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
Юридический факультет Россия, Москва katusha19998.grebneva@yandex.ru Grebneva Ekaterina Andreevna Financial university under the Government of the Russian Federation
Faculty of Law Russia, Moscow
СООТНОШЕНИЕ НОРМ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРАВЕ НА СВОБОДУ СОБРАНИЙ С ПОЛОЖЕНИЯМИ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ Аннотация: в статье автором рассмотрены основные проблемы соответствия национального законодательства о праве на свободу собраний разработанным в этой сфере международным стандартам. В качестве международных стандартов рассматривается система международных документов и позиции международных организаций по вопросу обеспечения права на свободу собраний. Автор уделяет внимание проблемам в сфере регламентации отношений между организаторами публичного мероприятия и органами исполнительной власти.
Ключевые слова: публичные мероприятия, право на свободу собраний, международные стандарты, конституционное право, ЕСПЧ.
THE CORRESPONDENCE BETWEEN THE NORMS OF THE RUSSIAN LEGISLATION ON THE RIGHT TO FREEDOM OF ASSEMBLY AND
INTERNATIONAL STANDARDS
Annotation: the author considers the main problems of compliance of the national legislation on the right to freedom of Assembly with the international standards developed in this sphere. The system of international documents and positions of international organizations on the issue of ensuring the right to freedom of Assembly are considered as international standards. The author pays attention to the problems in the sphere of regulation of relations between the organizers of the public event and the Executive authorities.
Key words: public events, right to freedom of Assembly, international standards, constitutional law, ECHR.
Право на свободу мирных собраний является одним из неотъемлемых прав человека, оно получило своё закрепление как в ряде международных правовых актов, регламентирующих основные права и свободы человека, так и в большинстве конституций и законов цивилизованных государств. Так, данное право нашло отражение в ч. 1 ст. 20 Всеобщей Декларации прав человека, в ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах. Вместе с тем существует ряд проблем в соответствии национального законодательства государств международным актам. Несмотря на то, что, как указывает Ю.Е. Курилюк в отношении регулирования политических прав в российских и международных актах, «подходы действительно могут различаться в зависимости от политического режима, действующего в стране, других характеристик формы государства, а также от сложившихся правовых традиций» [1, с. 50], отметим, что гарантии основных прав человека должны признаваться всеми государствами. Для анализа данной проблемы обратимся к практике Российской Федерации в сфере обеспечения права граждан на свободу мирных собраний.
Право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование закреплено в ст. 31 Конституции Российской Федерации [2]. В целях обеспечения данного права гражданам был
принят Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [3] (далее - Закон № 54-ФЗ). Положения Конституции и Закона № 54-ФЗ соответствуют Европейской Конвенции по правам человека [4], закрепляющей право на свободу собраний, в ч. 2 ст. 11 указывается, что данное право может быть ограничено в интересах национальной безопасности и общественного порядка, что также предусмотрено и в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.
Тем не менее, существует ряд проблем в соотношении норм российского законодательства о праве на свободу мирных собраний с международными стандартами в сфере обеспечения данного права. В Законе № 54-ФЗ, как и в Конституции РФ рассматриваются следующие формы публичных мероприятий: собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и различные сочетания приведенных форм. Отметим, что Закон не предусматривает какие-либо иные формы публичных мероприятий, тогда как в п. 16 Руководящих принципов по свободе мирных собраний [5] (Далее - Руководящие принципы), разработанных советом экспертов БДИПЧ ОБСЕ по вопросам свободы собраний и Европейской комиссией за демократию через право Совета Европы, указываются и другие формы проведения публичных мероприятий: манифестации, встречи, массовые акции, парады, похоронные и свадебные процессии, паломничество и сопровождение. То есть, учитывая, что в Законе № 54-ФЗ приведён исчерпывающий перечень форм проведения публичных мероприятий, установленные в нём нормы не распространяются на ряд других публичных мероприятий. Следовательно, отсутствует правовое регулирование иных, не указанных в законе форм собраний. Целесообразным представляется внесение изменений в Закон № 54-ФЗ, в части дополнения его рядом статей, касающихся регулирования иных форм публичных мероприятий [6].
В Законе № 54-ФЗ большое внимание уделяется процессу организации публичных мероприятий, а именно регламентации отношений, возникающих между организаторами публичного мероприятия и органами государственной
власти, рассматривающими уведомления о проведении данного публичного мероприятия. Так, в п.п. 1, 2 ст. 7 Закона № 54-ФЗ закреплена обязанность организатора в установленные сроки уведомлять орган исполнительной власти субъекта или орган местного самоуправления о проведении публичного мероприятия, при этом для разных форм публичных мероприятий предусматриваются различные временные рамки подачи уведомления. Так, в общем порядке уведомление для проведения публичных мероприятий должно подаваться в органы местного самоуправления не раньше 15 дней и не позднее 10 дней до дня проведения мероприятия. При этом предусматривается, что депутаты представительных (законодательных) органов государственной и муниципальной власти подают уведомление о проведении публичного мероприятия в целях информирования избирателей о своей деятельности не раньше 10 и не позднее 5 дней до дня проведения этого мероприятия, а для такой формы публичного мероприятия, как пикетирование, осуществляемое одним участником, подачи уведомления не требуется. Позиция ООН по данному вопросу весьма существенно отличается от требований, установленных в Законе №54-ФЗ. В Докладе Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации [7] подчеркивается, что уведомление о проведении публичного мероприятия «должно оцениваться с точки зрения соразмерности, должно не быть сопряжено с чрезмерными бюрократическими процедурами и должно направляться, например, не более чем за 48 часов до дня, запланированного для проведения собрания». Также докладчик ООН подчеркивает возможность проведения спонтанных собраний, когда организатор не имеет возможности в установленном порядке уведомить органы исполнительной власти о проведении мероприятия, в этом случае публичное собрание не должно распускаться автоматически и организаторы не должны привлекаться к юридической ответственности. Такое же положение содержится в п.п. 4.1, 4.2 Руководящих принципов. Тогда как ст. 20.2 Кодекса РФ об административных
правонарушениях [8] прямо указывает на то, что нарушение организатором правил организации или проведения публичного мероприятия влечёт за собой привлечение организатора к административной ответственности. В деле «Сергей Кузнецов против Российской Федерации» Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) [9] истец подал жалобу о том, что привлечение его к административной ответственности по ст. 20.2 КоАП РФ за несвоевременную подачу уведомления о проведении пикетирования (за 8 дней, а не за 10) было незаконным. Европейский суд принял решение в пользу заявителя, обосновывая это тем, что двухдневная разница в подаче заявления не была значительной и никак не помешала органам исполнительной власти провести необходимые для пикетирования приготовления. Таким образом, «существующие процессуальные сроки подачи уведомления о проведении публичного мероприятия должны быть существенно доработаны, чтобы ФЗ № 54-ФЗ предоставлял возможность как для заблаговременного согласования публичного мероприятия, так и для совершения этих действий в ускоренном порядке» [10, с. 63].
В п. 3 ст. 5 Закона № 54-ФЗ предусмотрено право организатора публичного мероприятия самостоятельно выбирать место и время проведения мероприятия, при этом органы исполнительной власти наделены полномочиями по вынесению организатору мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения собрания, что закреплено в п.п. 2 п. 1 ст. 12 Закона № 54-ФЗ. В Определении Конституционного Суда РФ [11] содержится разъяснение приведенного в статье Федерального закона критерия обоснованности предложения об изменении места или времени публичного мероприятия. Так, обоснованность и мотивированность вынесенного органом исполнительной власти предложения предполагает, «что в данном решении должны быть приведены веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты публичных
интересов». В Заключении Венецианской комиссии о законодательном регулировании права на свободу демонстраций, митингов, шествий и пикетирований в Российской Федерации [12] подчеркивается, что Закон № 54 -ФЗ формально не наделяет органы местного самоуправления полномочиями по запрещению публичного мероприятия, но фактически властные органы обладают полномочиями по изменению формата публичного мероприятия, который первоначально предусматривался его организатором. Кроме того, Венецианская Комиссия указывает на то, что согласно ст. 5.5. Закона № 54-ФЗ если организаторы не согласны с мотивированным предложением местных властей изменить формат публичного мероприятия, последнее де-факто запрещено, что существенно ограничивает право граждан на свободу собраний. В связи с выявленной проблемой Венецианская Комиссия в 2012 г. рекомендовала пересмотреть положения Закона № 54-ФЗ относительно возможности изменения формата публичного мероприятия. На сегодняшний день в Закон № 54-ФЗ не было внесено поправок, касающихся решения данной проблемы, это приводит к тому, что организатор публичного мероприятия вынужден выбирать: «отказаться от проведения акции в любом месте либо провести мероприятие на условиях, предлагаемых властным субъектом» [13]. Так, в марте 2019 г. женщины, выступающие за равноправие полов, уведомили местные органы власти г. Москвы о проведении 8 марта на одной из центральных улиц города митинга в честь дня борьбы за женские права, но в ответ на поданное уведомление организаторы получили предложение о переносе митинга в парк «Сокольники» по причине того, что в центре города будут проводиться празднования Масленицы. В результате митинг состоялся в предложенном властями месте, но участие в нём приняли около десятка митингующих, что не соответствовало первоначальной цели организаторов митинга - привлечь внимание граждан к историческому значению дня 8 марта [14]. Таким образом, полномочия органов местного самоуправления по вынесению предложения о переносе места или времени проведения митинга,
фактически обладают императивным характером и при изменении организаторами места или времени могут повлиять на результаты проведения публичного мероприятия. В ст. 40 Заключения Венецианской комиссии, касающегося Закона № 54-ФЗ, также отмечается, что прямым ограничением права граждан на свободу собраний является ситуация, когда из-за проведения в определенном месте культурного мероприятия, местные органы власти выносят организаторам публичного мероприятия, которое должно было состояться в том же месте, предложение изменить формат своего собрания. Комиссия подчеркивает, что общественные места должны быть доступны для всех, а другие мероприятия, такие как культурные мероприятия, не должны иметь автоматического приоритета. Конституционная защита проведения культурных или аналогичных мероприятий не превосходит конституционную защиту свободы собраний.
В Законе № 54-ФЗ не предусматривается возможность проведения стихийных или срочных собраний. Из положений Закона № 54-ФЗ следует, что возможность проведения стихийных мероприятий отсутствует, а проведение публичных мероприятий с нарушением порядка уведомления органов местного самоуправления прямо запрещено в ст. 20.2 Кодекса об административных правонарушениях. В ст. 128 Руководящих принципов напротив отмечается, что стихийные собрания законны и являются «ожидаемым признаком здоровой демократии», а в законах, регулирующих право на свободу собраний, должен содержаться прямой отказ от требования о подаче предварительного уведомления в случае стихийного собрания. Проанализировав российскую судебную практику, можно сделать вывод о том, что любое публичное мероприятие, проводимое с нарушением порядка уведомления о нём, считается несанкционированным. Так, в деле Новосибирского областного суда [15] гражданин Раянов А.М. оспаривал привлечение его к административной ответственности за нарушение порядка проведения публичного мероприятия. Суть дела состояла в том, что Раянов А.М. в сопровождении около 20 своих
друзей двигались вдоль одной из улиц города Новосибирска и фотографировались с воздушными шарами, на которых была изображена символика основателя Фонда борьбы с коррупцией А.А. Навального, за что гражданин Раянов А.М. и был задержан и привлечён к административной ответственности. Из текста сообщения о состоявшейся акции, размещенного в сети Интернет можно сделать вывод, что данное мероприятие является спонтанным собранием: «агитпрогулка в поддержку незаконного задержания Навального А.А.». В судебном решении отмечалось, что Раянов А.М. и другие сопровождавшие его лица проводили демонстрацию, так как в их действиях содержались все признаки данного публично мероприятия. Следовательно, данная демонстрация была проведена без надлежащего уведомления органов местного самоуправления о ней. Новосибирский областной суд отказал Раянову А.М. в удовлетворении его жалобы. Стоит отметить, что описанная ситуация -не единичный случай в российской судебной практике. Таким образом, в российском законодательстве не существует прямого запрета на проведение спонтанных собраний, но их проведение, по сути, невозможно, так как организаторы не могут уведомить в надлежащем порядке органы местного самоуправления о проведении публичного мероприятия.
Позиция ЕСПЧ по поводу проведения публичных мероприятий без уведомления или с нарушением порядка уведомления содержится в Постановлении Большой Палаты ЕСПЧ по делу «Навальный против России» [16]. А. А. Навальный заявил об ограничении его права на свободу собраний, в связи с тем, что он неоднократно подвергался задержанию в ходе участия в проведении публичных мероприятий. Изучив детали дела, Европейский суд по правам человека вынес решение, в котором подчеркнул структурный характер проблемы уведомления о публичном мероприятии и проблемы признания мероприятий несанкционированными. Данное постановление суда является пилотным, так как в нём содержится рекомендация российским властям принять надлежащие законодательные и другие общие меры для обеспечения в
своей внутренней правовой системе механизма, требующего, чтобы компетентные органы должным образом учитывали основополагающий характер свободы мирных собраний и проявляли надлежащую терпимость по отношению к несанкционированным, но мирным собраниям, вызывающим лишь определенное нарушение обычной жизни, не выходящее за рамки незначительных нарушений. Кроме того, подчеркивается, что ограничение властями права граждан на свободу собраний возможно лишь в том случае, когда это будет оправдано законными интересами, такими, как необходимость предотвращения беспорядков или преступлений и защиты прав и свобод других; при этом власти должны установить справедливый баланс между такими интересами и интересами индивида при осуществлении его права на свободу мирных собраний.
Подводя итог, стоит отметить, что между законодательством России в сфере обеспечения гражданам права на свободу собраний и международными стандартами по обеспечению данного права существует ряд расхождений. Так, в российском законодательстве, регулирующем свободу собраний, не предусмотрена возможность проведения таких массовых мероприятий, как манифестации, массовые парады и акции. Кроме того, существует пробел в законодательстве в отношении правового регулирования спонтанных публичных мероприятий, порядка изменения места и времени проведения собраний по инициативе органов власти, а также в порядке уведомления органов местного самоуправления о проведении публичного мероприятия. Выявленные проблемы соответствия национального законодательства международным стандартам свидетельствуют о том, что в ряде случаев российские органы исполнительной власти обладают широкими полномочиями в области регулирования порядка проведения публичных мероприятий, что может привести к необоснованному ограничению права граждан на свободу собраний. Следовательно, национальное законодательство в области обеспечения данного права нуждается в совершенствовании. В частности, по
итогам проведенного исследования нами могут быть предложены следующие изменения: дополнение Закона № 54-ФЗ рядом статей, касающихся регулирования иных форм мероприятий, и регулирования процедуры уведомления о спонтанных мероприятиях, приведение сроков уведомления о проведении публичного мероприятия к указанным в международных стандартах срокам, а также пересмотр положений Закона № 54-ФЗ относительно возможности изменения формата публичного мероприятия.
Список литературы:
1. Курилюк Ю. Е. Личные права по Конституции Российской Федерации и международным актам и проблемы толкования их содержания в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека // Современный юрист. - 2016. - № 3(16). - С. 50.
2. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. ст. 4398.
3. Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Российская газета. - 2004. - № 131.
4. Конвенция о защите прав человека и основных свобод заключена в г. Риме 04.11.1950 // Собрание законодательства РФ. - 2001 - № 2. ст. 163.
5. Руководящие принципы по свободе мирных собраний (2-е издание). Варшава: Sungraf. 195 С. // [Электронный ресурс] URL: https://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения: 09.03.2019).
6. Ермошин П. Ю. Противоречия между нормами Конституции Российской Федерации, законом г. Москвы и ФЗ «О митингах, шествиях, демонстрациях и пикетировании» / П. Ю. Ермошин // Проблемы Науки. - 2014. - № 3 (21).
7. Доклад Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации Майна Кайя от 21.05.2012 г. A/HRC/20/27. // [Электронный ресурс] URL: http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session20/ A-HRC-20-27_ru.pdf. (дата обращения: 09.03.2019).
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях № 195-ФЗ от 30.12.2001 // Российская газета. - 2001. - № 256.
9. Постановление Европейского суда по правам человека «Сергей Кузнецов против России» от 23.10.2008 г. (Sergey Kuznetsov v. Russia) (Жалоба № 10877/04). // [Электронный ресурс] URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"tabview":["docu-ment"],"itemid" :["001-89066"]} (дата обращения: 09.03.2019).
10. Саленко А. В. Свобода мирных собраний в России и Германии: сравнительный анализ процедуры уведомления / А. В. Саленко // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». - 2018. - №5. С. 63.
11. Определение Конституционного Суда РФ от 02.04.2009 № 484-О-П «По жалобе граждан Лашманкина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Вестник Конституционного суда РФ. 2009. №6.
12. Opinion on the Federal Law no. 54-FZ of 19 June 2004 on assemblies, meetings, demonstrations, marches and picketing of the Russian Federation adopted by the Venice Commission at its 90th Plenary Session (Venice, 16-17 March 2012), para.21 // [Электронный ресурс] URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2012)007-e (дата обращения: 20.03.2019).
13. Симонова С. В., Балашова Д. О. Самозащита права граждан на проведение публичных мероприятий: проблемы нормативного регулирования и
юридической реализации // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2015. - №1 (29).
14. Эхо Москвы, 8 Марта в парке «Сокольники» прошёл митинг за равноправие женщин // [Электронный ресурс] URL: https://echo.msk.ru/news/2384791-echo.html.
15. Решение Новосибирского областного суда от 16 января 2018 г. по делу № 7А-16/2018 // Судебные и нормативные акты РФ [Электронный ресурс] URL: http://sudact.ru (дата обращения: 10.03.2019).
16. Постановление Большой Палатой Европейского суда по правам человека по делу Navalnyy v. Russia [GC], ECHR 2018 // [Электронный ресурс] URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=002-12206.
