CC BY
5
Содержание категорий «государственное управление» и «администрирование» в условиях цифровой трансформации деятельности органов публичной власти
Мальгинова Юлия Николаевна,
старший преподаватель и аспирант кафедры правового обеспечения государственного управления и национальной безопасности Уральского института управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации E-mail: yu.n.malginova@yandex.ru
В статье исследуются понятия «государственное управление» и администрирование» в условиях становления, развития и реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации и национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Автор анализирует указанные понятия с позиции различных правовых подходов и юридических школ, а также использует междисциплинарный подход к их раскрытию. Отмечается, что единства по данному вопросу сегодня в литературе не усматривается, однако каждая точка зрения на этот вопрос представляет собой определенный исследовательский интерес. Автор выражает согласие с большинством авторов, которые рассматривают данные понятия под тем или иным углом, так как в целом, позиции исследователей являются вполне обоснованными, в полной мере раскрывают сущность анализируемых понятий.
Ключевые слова: государственное управление, администрирование, управление, цифровая экономика, социальное управление, государственные и муниципальные услуги.
Введение
Президент Российской Федерации В.В. Путин в своём Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2022 году отметил, что вектор развития России и реализация государственной политики положительно влияют на государственное управление и существенно сокращают излишнее административное регулирование. Указанные итоги связаны с исполнением органами публичной власти Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 2 июля 2021 года № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», и отдельных национальных программ, к которым в частности можем отнести национальную программу «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденную Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам.
Направления развития, обозначенные главой нашего государства, определяют ключевые факторы, на основании которых можно в полной мере определить роль нашей страны и ее положение в перспективе общественного и мирового развития, а также которые во многом предопределяют не только качество человеческого потенциала, но и эффективность государства, равно как экономики нашей страны [1]. Исполняя обозначенные положения, необходимо не только сформировать эффективное государственное управление, но и адаптировать его к современным условиям развития во всех сферах социально-экономического развития России.
В качестве направления развития и становления системы государственного управления, которое обладает максимальной эффективностью, выступает цифровизация всей данной системы, что на практике реализуется путем практической реализации проекта «Цифровое государственное управление», где основой выступает принятие платформенных решений, построение электронного правительства и в дальнейшем цифрового государства и другие мероприятия.
Обозначенные направления развития нивелируют границы соотношения государственного управления и администрирования, что сформировало потребность в их изучении в новых реалиях как видоизмененных категорий административного права.
5 -о
сз ж
■с
см о см
Основная часть
Ю.А. Тихомиров, изучая особенности государственного управления в аспекте кибернетики, указывал, что рассматривать его надо через призму системы социального управления, с помощью которого осуществляется воздействие на все основные общественные процессы и сферы [13, Тихомиров, 44]. Автор подчеркивал, что именно с помощью данной системы вполне можно сформировать такое управление государством, которое будет представлять собой организованное и целенаправленное воздействие государства на те или иные сферы жизни государства и общества, которые можно изменить для целей, которые преследует преследуемых государственной политикой [13, Тихомиров, 44-45]. В связи с этим, автор рассматривает систему государственного управления в двух основных смыслах, среди которых можно выделить узкий и широкий подход. Так, в широком смысле государственное управление предлагается понимать как сфера сферу распорядительной и организующей деятельности органов власти, в то время как в узком смысле государственное управление представляет собой ничто иное, как деятельность органов власти и управленческого аппарата [13, Тихомиров, 45].
Д.Н. Бахрах, применяя аналогичный подход при изучении, уделял огромное внимание именно социальному управлению, который которое необходимо рассматривать через призму воздействия одной группы людей на вторую группу с помощью информации и для того, чтобы упорядочить все процессы, которые обладают высокой социальной значимостью. Отмечается, что это является объективной необходимостью для обеспечения устойчивости всех основных социальных систем и их развития [6, Бахрах, 2-3]. Полагаем, что социальное управление в данном контексте будет представлять собой некое управление людьми или группами людей, которые свободны в своем волеизъявлении, однако на которых властное воздействие будет оказывать это управление без потери необходимой степени свободы. Очевидно, что в рамках конкретизации некоторых структурных элементов социального управления, деятельность, которая непосредственно связана с управлением другими людьми, автор именует администрированием, что представляет определенный исследовательский интерес.
Современные подходы к системе государственного управления можно встретить у таких авторов, как Л.Л. Попов и Ю.И. Мигачев. Данные авторы неоднократно акцентировали внимание на том, что государственное управление выступает в качестве формы деятельности государства [15, Попов, 17]. Рассматривая основные характерные черты государственного управления, которое является административно-правовой категорией, авторы во многом определяют его через предмет административного права. В данном контексте отмечается, что государственное управление целесообразно рассматривать в качестве деятельности
государства, которая является подзаконной, равно как юридически властной и организующей. Реализуют ее органы исполнительной власти и другие органы государственной власти, а сущность ее заключается в том, что имеет место исполнение законодательных норм в рамках имеющихся полномочий [15, Попов, 17]. Стоит отметить, что в соответствии с позицией указанных авторов, государственное управление выступает в качестве такой деятельности, которая носит исполнительно-распорядительный характер и во многом основывается на практической реализации требований закона в тех или в иных вариациях. Такая же позиция прослеживается в трудах таких авторов, как Ю.Н. Старилова и Б.В. Россинского. Указанные исследователи говорили о то, что государственное управление всегда является деятельностью административного характера, а именно, деятельностью органов исполнительной власти, причем как органов федеральной власти, так и власти субъектов РФ [5, Россинский, 24].
Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» на законодательном уровне закрепил понятие государственного управления, а понимать под ним предлагается деятельность органов власти, во многом направленную на практическую реализацию полномочий в области экономического и социального развития РФ, равно как обеспечения ее национальной безопасности [2]. Определение, которое на современном этапе развития дано законодателем, является весьма объемным и как следует из содержания такового, подразумевает под собой осуществление органами государственной власти своей деятельности, которая касается абсолютно любых сфер экономического и социального развития РФ. В частности, данная деятельность в обязательном порядке должна включать в себя развитие потенциала человека, здравоохранение, образование и другие, которые обладают высокой социальной значимостью. Кроме того, важностью обладает планомерное совершенствование действующего законодательства, так как это также положительно сказывается на общественном и социальном развитии. Кроме того, это также позволяет выявить основные стратегические приоритеты, которые, кроме прочего, также содержатся в Стратегии национальной безопасности России. Отметим, что в данном документе также указывается важность совершенствования нормативно-правовых актов, равно как системы государственного управления в целом [3].
Современное государственное управление предполагает интеграцию электронных технологий в систему государственного управления, что призвано повысить качество работы органов государственной власти [4, Старостина, 100]. Подход подобного рода на практике реализуется на базе программы под названием «Цифровая экономика Российской Федерации», так как в данной программе закреплены различные федеральные проекты, в том числе, проект «Цифровое государственное
управление». Данный проект включает в себя широкую совокупность мероприятий, которые во многом направлены на то, чтобы внедрять различные платформы и цифровые технологии в область государственного управления, в том числе, в сферу оказания государственных услуг. Более того, отмечается, что при развитии цифровой экономики очень важно придерживаться согласованной политики с зарубежными странами. В то же время, данные мероприятия едва ли стоит признать исчерпывающими, так как программа «Цифровая экономика Российской Федерации», равно как и проект «Цифровое государственное управление» определяют перечень тех мероприятий, которые в обязательном порядке должны быть реализованы органами публичной власти.
Новые формы государственного управления являются неизбежностью процессов, которые происходят в нашем государстве. Э.Я. Талапина, изучая вопросы трансформации государственного управления, отмечает важность и необходимость перехода к «новому государственному менеджменту» (new public management), где производится перенос на государственные учреждения осуществления социально значимых благ, основываясь на принципах коммерческих организаций» [10, Талапина, 14-15]. Смена вектора регулирования позволяет проследить переход к «государственному регулированию государства» (regulation inside government) [16, Тихомиров, 40]. Примечательно, что концепция автора существует в правовой реальности. Так, в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ, в целях оказания муниципальных и государственных услуг создаются МФЦ, а рассматривать данное учреждение стоит через призму организации, которая создана в форме государственного учреждения и которая предоставляет населению широкий спектр муниципальных и государственных услуг, в том числе, по принципу «одного окна» [1]. Стоит отметить, что деятельность МФЦ на территории нашей страны координируется и контролируется со стороны Правительства РФ.
Отличной позицией от указанных является позиция, обозначенная С.М. Зубаревым, исследовавшим государственное управление в условиях циф-ровизации и определяющий указанный феномен с точки зрения процесса, во многом направленного на то, чтобы планомерно внедрить в деятельность органов государственной власти различных цифровых технологий, которые в полной мере позволят осуществить совершенствование процедуры оказания населению муниципальных и государственных услуг. Очевидно, что это позволит обеспечить взаимодействие государства и населения, с чем весьма затруднительно не согласиться [12, Зубарев]. Цифровизация государственного управления - вынужденность и важность в современных условиях, направленная исключительно на наступление конкретных социально значимых результатов.
Не менее значимым в административном праве является понятие «администрирование», которое
позиционируется как новый вид государственного управления. Д.Н. Бахрах рассматривает администрирование через призму социального управления и выделяет его как осуществление управленческой деятельности уполномоченными государственными. Оно определяется как «то, что делает администрация, администраторы, т.е. управление, руководство людьми» [6, Бахрах, 6]. Аналогичное определение дано Ю.А. Тихомировым, который определяет его в качестве одной из видов деятельности - «управленческая деятельность в организациях, учреждениях, предприятиях» [13, Тихомиров, 45].
В административном праве термин «администрирование» используется в измененном виде и трактуется как «государственное администрирование». А.М. Воронов, в рамках исследования вопросов, которые тесно связаны с планомерным расширением предмета административного права в целом, часто акцентировал внимание на значимости указанного термина, а рассматривал он его с позиции сервисной функции органов государственной власти. В частности, государственное администрирование автор определял как триаду, состоящую из удовлетворения интересов населения, реализации функций государства в области управленческой деятельности и охрану общественного порядка [8, Воронов, 69].
Нестеров А.В. государственное администрирование напрямую связывал с тем, что органы исполнительной власти оказывают различные государственные услуги, перечисленные в различных административных регламентах, равно как в стандартах оказания услуг, иной документации. Представляется, что такой подход во многом предопределен достаточно высокой практической значимостью деятельности подобного рода. Интерес также представляет тот факт, что автор рассматривал государство как участника рынка, который предоставляет тот или иной продукт власти, а потребителями таковых в этом аспекте является население. Регулируют данные отношения различного рода административные регламенты. Стоит отметить, что такой подход является новацией и ранее в юридической литературе он не встречался. Дополняя свою модель, автор указывал, что итогом данных правоотношений выступает то или иное событие, например, выдача юридических документов, предоставление общественных благ или осуществление деятельности, которая обладает юридическим значением [14, Нестеров, 39]. На этом фоне, администрирование определяется автором в качестве деятельности, урегулированной именно административными регламентами, обладающими в данном аспекте достаточно высокой значимостью. Автор подчеркивал, что требования всех указанных регламентов должны активно содействовать развитию общественных отношений [14, Нестеров, 39]. Также в научной литературе встречается точка зрения, в соответствии с которой, администрирование выступает в качестве организационно-
5 -о
сз ж
■с
реализующей и при этом властной деятельностью [9, Гоголев].
В зависимости от конкретной сферы, государственное администрирование будет иметь признаки, которые для нее характерны. Как правило, это целенаправленность в деятельности органов государственной власти, подзаконность деятельности таковых, вторичность по отношению к деятельности законодательной и некоторые иные [11, Емельянов, 55-66]. Все эти признаки в полной мере будут характеризовать деятельность органов государственной власти как представителей-поставщиков государственных услуг на фоне ограниченной сферы практического применения подзаконных, а также нормативных актов. Представляется вполне естественным, что подход подобного рода требует изменения управления в ту деятельность, которая выполняется в пределах того или иного документа нормативного характера.
В завершении стоит отметить, что практическая реализация органами публичной власти своих полномочий, связанных с оказанием государственных и муниципальных услуг, выступает в современных общественных отношениях в качестве новой формы осуществления полномочий, которая, как уже было отмечено ранее, представляет собой некую триаду, обладающую достаточно высокой значимостью. Во многом это обусловлено тем, что данная триада в полной мере удовлетворяет интересы населения нашей страны в получении ими различных государственных и муниципальных услуг, в которых у них есть объективная необходимость.
Заключение
Дискуссия по вопросам трансформации или корреляции государственного управления и администрирования является актуальной и основывается исключительно на схожести их сущностей. Синонимичность указанных понятий не является очевидной, они являются схожими в части, касающейся принятия управленческого решения и совершении непосредственных действий, направленных на эффективное взаимодействие между гражданином и государством в условиях цифровизации государственного управления.
В нормативных правовых актах, касающихся национальных и стратегических интересов России, законодатель не преследует цели произвести замену одного понятия другим. Он основывается на государственном управлении как устоявшемся понятии в структуре органов публичной власти и определяемом Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
В настоящее время можем констатировать, что понятия «государственное управление» и «администрирование» являются корреляционными, что = подразумевает под собой их соотношение при осу-~ ществлении государственного управления, кото-сэ рое выстраивается на основаниях, установленных == действующим законодательством Российской Фе-^ дерации.
Литература
1. Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»// Официальный портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения 25.09.2023)
2. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Официальный портал правовой информации. URL: http://pra-vo.gov.ru/. (дата обращения 25.09.2023)
3. Указ Президента РФ от 02 июля 2021 года № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» / Официальный портал правовой информации. URL: www.pra-vo.gov.ru. (дата обращения 25.09.2023)
4. Административная реформа: учебное пособие / под ред. С.А. Старостина. - Москва: Проспект, 2021. - 192 с.
5. Административное право: учебник / Б.В. Рос-синский, Ю.Н. Старилов,- 6-е изд. пересмотр. Москва: Норма: ИНФРА-М, 2020. - 640 с.
6. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА М), 2001. - 640 с.
7. Воронов А.М. Доктрина современного административного права: правоохранительный аспект//Международный журнал «Актуальные проблемы административного права и процесса». 2018. № 3. С. 19-23.
8. Воронов А.М. Современная доктрина административного права: вопросы и ответы//Ак-туальные проблемы и перспективы административного права и административно-процессуального права: Сборник научных статей. - М.: РГУП, 2019. - 352 с.
9. Гоголев А.М. Государственное администрирование как правовой институт//Сборник статей по материал ежегодной всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» под ред. Ю.Е. Аврути-на, А.И. Каплунова. - 2018//СПС Консультант-Плюс.
10. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект) / Э.В. Талапи-на. - М.: ИД «Юриспруденция», 2015. - 192 с.
11. Емельянов А.С. К вопросу о понятии «администрирования» к административно-правовой и финансово-правовой доктрине//Вестник Тюменского государственного университета. -2013. - № 3. с. 55-66.
12. Зубарев С.М. Правовые риски цифровизации государственного управления // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 6 (115). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovye-riski-tsifrovizatsii-gosudarstvennogo-upravleniya (дата обращения: 08.10.2023).
13. Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. - М.: 1998. - 798 с.
14. Нестеров А.В. Философия государственного администрирования//Бизнес в законе. - 2005. -№ 1. - 30-43.
15. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И. Административное право Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л.Л. Попов. - 2-изд., перераб. и доп. - Москва: РГ - Пресс, 2021. - 352 с.
16. Правовое администрирование в экономике. Актуальные проблемы: монография/ коллектив авторов: под ред. Ю.А. Тихомирова. - Москва: ЮСТИЦИЯ. 2018. - 306 с.
CONTENTS OF THE CATEGORIES "PUBLIC ADMINISTRATION" AND "ADMINISTRATION" IN THE CONTEXT OF DIGITAL TRANSFORMATION OF THE ACTIVITIES OF PUBLIC AUTHORITIES
Malginova Yu.N.
Ural Institute of Management - Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation
This article examines the concepts of «public administration» and «administration» in the context of the formation, development and implementation of the National Security Strategy of the Russian Federation and the national program «Digital Economy of the Russian Federation». The author analyzes these concepts from the perspective of various legal approaches and legal schools, and also uses an interdisciplinary approach to their disclosure. It is noted that there is no unity on this issue in the literature today, however, each point of view on this issue is of a certain research interest. The author agrees with the majority of authors who consider these concepts from one angle or another, since in general, the positions of researchers are completely justified and fully reveal the essence of the analyzed concepts.
Keywords: public administration, administration, management, digital economy, social management, state and municipal services.
References
1. Federal Law No. 210-FZ of July 27, 2010 "On the organization of the provision of state and municipal services"// Official Portal of Legal Information. URL: www.pravo.gov.ru (accessed 25.09.2023)
2. Federal Law No. 172-FZ of June 28, 2014 "On Strategic planning in the Russian Federation" // Official Portal of Legal Information. URL: http://pravo.gov.ru /. (accessed 25.09.2023)
3. Decree of the President of the Russian Federation No. 400 dated July 02, 2021 "On the National Security Strategy of the Russian Federation" / Official Portal of Legal Information. URL: www.pravo.gov.ru. (accessed 25.09.2023)
4. Administrative reform: a textbook / edited by S.A. Starostin. -Moscow: Prospect, 2021. - 192 p
5. Administrative law: textbook / B.V. Rossinsky, Yu.N. Starilov,-6th ed. revision. Moscow: Norma: INFRA-M, 2020. - 640 p.
6. Bakhrah D.N. Administrative law of Russia. Textbook for universities. - M.: Publishing house NORMA (Publishing group NORMA - INFRA M), 2001. - 640 p.
7. Voronov A.M. The doctrine of modern administrative law: law enforcement aspect//International Journal "Actual problems of Administrative Law and Process". 2018. No. 3. pp. 19-23.
8. Voronov A.M. Modern doctrine of administrative law: questions and answers//Actual problems and prospects of administrative law and administrative procedural law: Collection of scientific articles. - M.: RSUP, 2019. - 352 p.
9. Gogolev A.M. State administration as a legal institution//Collec-tion of articles on the materials of the annual All-Russian scientific and practical conference "Actual problems of administrative and administrative procedural law", edited by Yu.E. Avrutin, A.I. Kaplunov. - 2018//SPS ConsultantPlus.
10. Public administration in the information society (legal aspect) / E.V. Talapina. - M.: Publishing house "Jurisprudence", 2015. -192 p.
11. Emelyanov A.S. On the question of the concept of "administration" to the administrative-legal and financial-legal doctrine//Bul-letin of the Tyumen State University. - 2013. - No. 3. pp. 55-66.
12. Zubarev S.M. Legal risks of digitalization of public administration // Actual problems of Russian law. 2020. № 6 (115). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovye-riski-tsifrovizatsii-gosudarstvennogo-upravleniya (date of address: 08.10.2023).
13. Course of administrative law and process / Yu.A. Tikhomirov. -M.: 1998. - 798 p.
14. Nesterov A.V. Philosophy of public administration//Business in law. - 2005. - № 1. - 30-43.
15. Popov L.L., Migachev Yu.I. Administrative law of the Russian Federation: textbook / ed. L.L. Popov. - 2nd ed., reprint. and additional - Moscow: RG - Press, 2021. - 352 p.
16. Legal administration in the economy. Actual problems: monograph/ team of authors: edited by Yu.A. Tikhomirov. - Moscow: JUSTICE. 2018. - 306 p.
