CC BY
22
11. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14)
УДК 342.922
11.1. Содержание и характеристика государственного управления в сфере вынужденной миграции
©Петровская Мирослава Ивановна
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Северо-Западный институт управления, г.Санкт-Петербург, Россия [email protected]
Аннотация
Задачи: В статье рассмотрены различные аспекты правового регулирования государственного управления в сфере вынужденной миграции. Характеризуется миграционная сфера, применимо к таким категориям вынужденной миграции как беженцы, вынужденные переселенцы, лица получившие политическое или временное убежище. Последовательно раскрывается категория вынужденной миграции в имеющихся исследованиях, в также документах концептуального характера. Отмечается необходимость дальнейшего совершенствования правовой базы в сфере вынужденной миграции, выявлен ряд противоречий в регулировании государственного управления в сфере вынужденной миграции в России. Отмечается сложность вынужденной миграции в контексте правового регулирования и государственного управления.
Модель: Методологию исследования составили следующие методы научного познания : общефилософский, теоретический, диалектический, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование, традиционно правовые методы, такие как формально-логический, статистический, метод сравнительного правоведения.
Выводы: На основании анализа правоприменительной практики делается ряд следующих выводов. Во-первых, вопросы государственного управления в сфере вынужденной миграции разработаны недостаточно. Науке административного права требуется разработка понятий «вынужденная миграция», «вынужденный мигрант», «управление в области вынужденной миграции». Их отсутствие ведет к ряду проблем, связанных с применением действующего законодательства. Отсутствие единого подхода ко всем категориям вынужденной миграции затрудняет управленческую деятельность. Во-вторых, необходимо провести комплексный анализ существующего механизма определения статуса и размещения вынужденных мигрантов в Российской Федерации и выработать рекомендации по его совершенствованию. В-третьих, требуется исследовать компетенцию органов государственной власти в сфере вынужденной миграции.
Рамки исследования: В данном исследовании автором предпринята попытка исследования проблем правого регулирования государственного управления в сфере вынужденной миграции, а также положений федерального закона №109 «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», федерального закона №58 О внесении изменений в статью 33-1 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» (ред. от 22.12.2014),Указа Президента «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» от 31.10.2018 г.
Практическое значение: Проблемы государственного управления в сфере вынужденной миграции разработаны недостаточно, в науке требуется разработка понятий «вынужденная миграция», «вынужденный мигрант», «управление в области вынужденной миграции». Их отсутствие ведет к ряду проблем, связанных с применением действующего законодательства. Отсутствие единого подхода ко всем категориям вынужденной миграции затрудняет управленческую деятельность. Необходимо провести комплексный анализ существующего механизма определения статуса и размещения вынужденных мигрантов в Российской Федерации и выработать рекомендации по его совершенствованию, требуется исследовать компетенцию органов государственной власти в сфере вынужденной миграции.
Оригинальность: Данное исследование отражает основные подходы и проблемы правового регулирования государственного управления в сфере миграции, административно-правовые основы миграционной политики государства, анализирует точки зрения отечественных ученых, изучающих миграционные процессы в Российской Федерации.
Ключевые слова: миграция, беженцы, государственное управление в сфере вынужденной миграции, лица, ищущие убежище, политическое убежище, временное убежище, миграционные процессы, миграционные потоки.
Для цитирования: Петровская М.И. Содержание и характеристика государственного управления в сфере вынужденной миграции // Пробелы в российском законодательстве. 2020. Т. 13. №7. С. 167-171.
Административное право, административный процесс / Administrative law, administrative process
Content and characteristics of public administration in the area of forced migration
©Petrovskaya Miroslava Ivanovna
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Northwest institute of management. Saint-
Petersburg, Russia
Abstract
Objectives: the article considers various aspects of legal regulation of public administration in the field of forced migration. It describes the migration sphere, which is applicable to such categories of forced migration as refugees, internally displaced persons, persons who have received political or temporary asylum. The category of forced migration is consistently revealed in existing studies, as well as in conceptual documents. The need for further improvement of the legal framework in the field of forced migration is noted, and a number of contradictions in the regulation of public administration in the field of forced migration in Russia are revealed. The complexity of forced migration in the context of legal regulation and public administration is noted.
Model: the research Methodology consists of the following methods of scientific knowledge: General philosophical, theoretical, dialectical, system method, analysis, synthesis, analogy, deduction, observation, modeling, traditional legal methods such as formal-logical, statistical, and comparative law.
Conclusions: based on the analysis of law enforcement practice, a number of the following conclusions are made. First, the issues of public administration in the field of forced migration are insufficiently developed. the science of administrative law requires the development of the concepts of "forced migration", "forced migrant", "management in the field of forced migration". Their absence leads to a number of problems related to the application of current legislation. The lack of a unified approach to all categories of forced migration makes management difficult. Secondly, it is necessary to conduct a comprehensive analysis of the existing mechanism for determining the status and placement of forced migrants in the Russian Federation and develop recommendations for its improvement. Third, it is necessary to study the competence of state authorities in the field of forced migration.
Research scope: in this study, the author attempts to study the problems of legal regulation of public administration in the field of forced migration, as well as the provisions of Federal law No. 109 "on migration registration of foreign citizens and stateless persons in the Russian Federation", Federal law No. 58 on amendments to article 33-1 of the Federal law "on citizenship of the Russian Federation "(ed. from 22.12.2014), Presidential Decree "on the Concept of state migration policy of the Russian Federation for 2019-2025" from 31.10.2018.
Practical significance: the Problems of public administration in the field of forced migration are not sufficiently developed, in science it is necessary to develop the concepts of "forced migration ", "forced migrant", "management in the field of forced migration". Their absence leads to a number of problems related to the application of current legislation. The lack of a unified approach to all categories of forced migration makes management difficult. It is necessary to conduct a comprehensive analysis of the existing mechanism for determining the status and placement of forced migrants in the Russian Federation and develop recommendations for its improvement.it is necessary to study the competence of state authorities in the field of forced migration.
Originality: This study reflects the main approaches and problems of legal regulation of public administration in the field of migration, administrative and legal bases of migration policy of the state, analyzes the points of view of domestic scientists who study migration processes in the Russian Federation.
Keywords: migration, refugees, state management in the field of forced migration, asylum seekers, political asylum, temporary asylum, migration processes, migration flows.
For citation: Petrovskaya M.I. Content and characteristics of public administration in the area of forced migration // Gaps in Russian legislation. 2020. Vol. 13. №7. Pp. 167-171. (in Russ.).
Введение
Вопросам государственного управления в различных сферах посвящено значительное количество работ, в частности следует упомянуть исследования Г.В. Ата-манчука1 и И.Л. Бачило2.
Тем не менее вопросы государственного управления в сфере вынужденной миграции разработаны недостаточно. Это связано, в том числе с отсутствием унифицированного понятийного аппарата. Так, в науке административного права требуется разработка понятий «вынужденная миграция», «вынужденный мигрант», «управление в области вынужденной миграции». Их отсутствие ведет к ряду проблем, связанных с применением действующего законодательства. Отсутствие еди-
1 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. - М.,
1997. - 197 с.
ного подхода ко всем категориям вынужденной миграции затрудняет управленческую деятельность. При этом, термин «вынужденная миграция» используется в ряде нормативных правовых актов и в науке. Необходимо провести комплексный анализ существующего механизма определения статуса и размещения вынужденных мигрантов в Российской Федерации и выработать рекомендации по его совершенствованию. Также требуется исследовать компетенцию органов государственной власти в сфере вынужденной миграции.
Основные проблемы правового регулирования миграционной сферы
Следует признать, что миграционная сфера весьма сложна с точки зрения проблем управления и правового регулирования. В значительной степени это касается
2 Бачило И. Л. Функции органов управления. Правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976. - 246 с.
именно вопросов вынужденной миграции. Это связано с рядом особенностей, которые будут рассмотрены ниже.
Прежде всего следует отметить экстерриториальный характер перемещений мигрантов. Это затрудняет как правовое регулирование, так и управление. На национальном уровне об управлении вынужденной миграцией мы можем говорить, как правило, только уже после фактического выезда в страну (хотя в редких случаях теоретически возможен запрос статуса через дипломатические учреждения). При этом значительная часть лиц, относящихся к категории вынужденных мигрантов запрашивают статус на месте «sur place», обладая до этого иным статусом (трудовые мигранты, студенты и др.).
Государство фактически обязано рассмотреть все прошения о предоставлении убежища. Стоит отметить, что каналом вынужденной миграции могут пользоваться просто как способом легализации своего нахождения в стране или пересечения границы, при этом не имея реального риска быть подвергнутыми преследованию. В этом плане управленческая деятельность в сфере вынужденной миграции должна учитывать, с одной стороны, необходимость гарантирования права на убежище, с другой стороны, - учитывать интересы национальной безопасности, нагрузку на социальную сферу, ситуацию на рынке труда. Для этого страны приёма вынужденных мигрантов часто пытаются количественно ограничить въезд, устанавливают квоты. Для России реализация подобных мер сопряжена с объективными сложностями в силу безвизового характера въезда с рядом стран, огромной протяжённости государственной границы и по иным обстоятельствам.
Страна приёма вынужденных мигрантов зачастую не может осуществлять эффективное воздействие на страну исхода или транзита вынужденных мигрантов, что затрудняет управление и правовое регулирование в указанной сфере.
Следующим обстоятельством является непредсказуемость и массовость потоков вынужденной миграции. Так, например, сложно было предусмотреть события, ставшие причиной массового оттока населения с востока Украины, начиная с 2014 года, а ранее - события на постсоветском пространстве после распада СССР, события в Афганистане.
В этой связи необходимо проводить комплекс подготовительных мероприятий для приёма значительной массы мигрантов в любой момент, а также продумывать порядок признания мигрантов беженцами, иметь
3 Симчера Я.В. Внешняя миграция населения в современной России. Автореф. дисс. канд. экон. наук. М., 2003. С. 14.
4 Мукомель В.И. Миграционная политика России. Постсоветские контексты. 2005.; Методология и методы изучения миграционных процессов. Междисциплинарное учебное пособие. М., 2007;. Плак-сина И.В. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2001.; Топкий Н. Н. Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в РФ. Дисс. канд. юрид. наук. М., 1998.; Тюркин М.Л. Совершенствование концептуально правовых основ миграционной системы России: Монография. - М: ВНИИ МВД России, 2004. и др.
5 Тюркин М. Л. Миграционная система России: монография / М. Л. Тюркин. М.: Стратегия, 2005. - 328 с.
6 Регент Т. М. Миграция в России: проблемы государственного управления. М.: Ось-89, 1999. - 478 с.
7 Дибирдеев В. И. Управление миграционными процессами реги-
она. Чита: Забайкальский гос. гум.-педаг. Университет, 2008. - 236
с. Вынужденные мигранты в Центральной России. Правовые ос-
возможность предоставлять статус временного убежища огромному числу лиц в предельно сжатые сроки, решать вопросы размещения, питания, лечения и многое другое.
Основные направления миграционной политики Российской Федерации
Административно-правовые основы миграционной политики РФ отражены в двух блоках норм (материальная группа, процессуальная группа)3. Вопросы государственного управления в миграционной сфере рассматриваются в ряде работ4. Особо стоит выделить исследования М.Л. Тюркина5 и Т.М. Регент6. Внимание в исследованиях чаще уделяется управлению на уровне федерации, а вопросы управления на уровне субъекта Рф рассматриваются реже7. Ряд исследований посвящен зарубежному опыту управления миграцией. Можно выделить, в частности, работы И.П. Цапенко8, И.В. Жданова9. При этом государственное управление именно в сфере вынужденной миграции продолжает оставаться малоизученной областью.
0.Н. Шерстобоев объясняет дисбаланс позитивного и негативного регулирования в иммиграционной сфере неразвитостью принципов, на которые должны опираться все административные процедуры10. В числе основных выделен принцип пропорциональности11.
Отечественными учеными отмечается, что, несмотря на постепенную нормализацию в Российской Федерации миграционной обстановки, в этой сфере сохраняется ряд острых проблем12.
Правовед О.В. Катаева считает, что сегодня в России действуют новые дифференцированные административно-правовые механизмы регулирования процессов миграции в Российской Федерации, однако указывает при этом лишь на трудовую сферу. При этом подчёркивается важность административно-правовых и организационных механизмов регулирования миграционных потоков13.
Заключение
Необходимо выделить следующие проблемы в сфере управления вынужденной миграцией:
1. Отсутствие в действующей концепции миграционной политики характеристики сущности вынужденной миграции, целей принципов и задач предоставления убежища в России.
2. Пробелы в правовом регулировании статуса вынужденных мигрантов, в частности, отсутствие на уровне законодательства субъектов соответствующих
новы и практика регулирования вынужденных миграций в субъектах Российской Федерации / Под ред. В.И. Мукомеля, Э.А. Паина. М., 1999.; Вынужденные мигранты на Северном Кавказе: Правовые основы и практика регулирования вынужденных миграций в субъектах Российской Федерации / Под. ред. В.И. Мукомеля и Э.А. Паина. - М., 1997. - 237 с.
8 Цапенко И.П. Управление миграцией. Опыт развитых стран. М. : Академия, 2009 года.
9 Жданов И. В. Надгосударственная практика управления миграционными процессами в ЕС // Власть. - 2007. - № 7.
10 Там же. С. 154.
11 Макарцев А.А. Методологические проблемы избирательного режима // Право и политика. - 2008. - № 2 . - С. 317.
12 Катаева О.В. Роль современных административно-правовых механизмов регулирования миграции в реализации государственной миграционной политики Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2016. - № 2 (25). - С. 155.
13 Там же С. 158.
Административное право, административный процесс / Administrative law, administrative process
органов, ответственных за реализацию миграционной политики регионального уровня, а также четко регламентированной компетенции в наиболее проблемных аспектах вынужденной миграции. Как правило, предусматривается включение вынужденных мигрантов в общую систему социальной помощи, что не является системным решением проблемы, поскольку не в полной мере распространяется на лиц, ищущих убежище, получивших политическое и временное убежище. На конституционном уровне отсутствует закрепление вопросов вынужденной миграции в перечне предметов ведения в статьях 71, 72, 73 Конституции РФ, что затрудняет совершенствование законодательства в исследуемой сфере. Можно констатировать отсутствие четкого разграничения полномочий как регулятивных, так и исполнительно-распорядительных в сфере вынужденной миграции.
3. Недостаточное финансирование деятельности, направленной на решение проблем вынужденной миграции. Практически отсутствуют специализированные органы и учреждения, программы подготовки кадров, проекты, реализуемые гражданским обществом при поддержке государства.
4. Выявлено, что МВД России не является органом в полной мере реализующим и координирующим миграционную политику. Значительная часть деятельности МВД России состоит в решении проблем документирования иностранных граждан. При этом МВД России зачастую неспособно эффективно решать вопросы оказания социальной помощи вынужденным мигрантам.
Список литературы:
1. Атаманчук Г.В.Теория государственного управления. - М., 1997.-197 с.
2. Бачило И. Л. Функции органов управления. Правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976. -246 с.
3. Симчера Я.В. Внешняя миграция населения в современной России. Автореф. дисс. канд. экон. наук. М., 2003. С. 14.
4. Мукомель В.И. Миграционная политика России. Постсоветские контексты. 2005.; Методология и методы изучения миграционных процессов. Междисциплинарное учебное пособие. М., 2007;. Плаксина И.В. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2001.; Топкий Н. Н. Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в РФ. Дисс. канд. юрид. наук. М., 1998.; Тюркин М.Л. Совершенствование концептуально правовых основ миграционной системы России: Монография. - М: ВНИИ МВД России, 2004. и др.
5. Тюркин М. ^.Миграционная система России: монография / М. Л. Тюркин. М.: Стратегия, 2005. - 328 с.
6. Регент Т. М. Миграция в России: проблемы государственного управления. М.: Ось-89, 1999. - 478 с.
7. Дибирдеев В. И. Управление миграционными процессами региона. Чита: Забайкальский гос. гум.-педаг. Университет, 2008. - 236 с. Вынужденные мигранты в Центральной России. Правовые основы и практика регулирования вынужденных миграций в субъектах Российской Федерации / Под ред. В.И. Мукомеля, Э.А. Па-ина. М., 1999.; Вынужденные мигранты на Северном Кавказе: Правовые основы и практика регулирования вынужденных миграций в субъектах Российской Федерации / Под. ред. В.И. Мукомеля и Э.А. Паина. - М., 1997. - 237 с.
5. Отсутствует эффективно налаженное взаимодействие между федеральными органами исполнительными власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными организациями в решении проблем вынужденной миграции.
6. Существующий механизм предоставления убежища в России не отвечает современным международным стандартам.
7. Наиболее неурегулированным представляется статус лиц, ищущих убежище. В рамках этого статуса можно констатировать минимальный набор предоставляемых гарантий. Проблемы указанной категории лиц неоднократно отмечало УВКБ ООН. При этом данные проблемы, в настоящее время по большей части остаются нерешенными. Сохраняются проблема оказания бесплатной медицинской и юридической помощи, а также проблема размещения вынужденных мигрантов.
Таким образом, вынужденная миграция является весьма специфическим объектом государственного управления. Изначально миграционные потоки могут являться вообще неуправляемыми, поскольку здесь не идет речь о выдаче виз, планировании переездов, а решения принимаются экстренно. Поэтому речь идет в основном об организации самого приема лиц, их перераспределения, сокращение количества обращений за статусом, оказания социальной помощи, привлечения общественности.
References:
1. Atamanchuk G.V. Theory of public administration. - M., 1997. - 197 p.
2. Bachilo IL Functions of governing bodies. Legal problems of registration and implementation. M., 1976 .-- 246 p.
3. Simchera Ya.V. External migration of the population in modern Russia. Author's abstract. diss. Cand. econom. sciences. M., 2003.S. 14.
4. Mukomel VI Migration policy of Russia. Post-Soviet contexts. 2005 .; Methodology and methods of studying migration processes. Interdisciplinary study guide. M., 2007;. Plaksina I.V. Constitutional and legal regulation of migration processes. Diss. Cand. jurid. sciences. M., 2001 .; Topkiy NN State legal regulation of migration processes in the Russian Federation. Diss. Cand. jurid. sciences. M., 1998 .; Tyurkin M.L. Improvement of the conceptual legal foundations of the migration system of Russia: Monograph. - M: VNII of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2004. and others.
5. Tyurkin M. JI.Migration system of Russia: monograph / ML Tyurkin. M .: Strategy, 2005 .-- 328 p.
6. Regent TM Migration in Russia: problems of public administration. M .: Os-89, 1999 .-- 478 p.
7. Dibirdeev VI Management of migration processes in the region. Chita: Trans-Baikal State gum.-teacher. University, 2008 .-- 236 p. Forced migrants in Central Russia. Legal Foundations and Practice of Regulation of Forced Migration in the Subjects of the Russian Federation / Ed. IN AND. Mukomel, E.A. Pain. M., 1999 .; Forced migrants in the North Caucasus: Legal framework and practice of regulation of forced migration in the constituent entities of the Russian Federation / Ed. ed. IN AND. Mukomel and E.A. Pain. - M., 1997 .-- 237 p.
8. Цапенко И.П. Управление миграцией. Опыт развитых стран. М.: Академия, 2009 года.
9. Жданов И. В. Надгосударственная практика управления миграционными процессами в ЕС // Власть. -2007. - № 7.
10. Там же. С. 154.
11. Макарцев А.А.Методологические проблемы избирательного режима // Право и политика. - 2008. - № 2.-С. 317.
12. Катаева О.В.Роль современных административно-правовых механизмов регулирования миграции в реализации государственной миграционной политики Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2016. - № 2 (25). - С. 155.
13. Там же С. 158.
8. Tsapenko I.P. Migration management. The experience of developed countries. M .: Academy, 2009.
9. Zhdanov IV Suprastate practice of managing migration processes in the EU // Power. - 2007. - No. 7.
10. Ibid. P. 154.
11. Makartsev A.A. Methodological problems of the electoral regime // Law and Politics. - 2008. - No. 2. - P. 317.
12. Kataeva OV The role of modern administrative and legal mechanisms for regulating migration in the implementation of the state migration policy of the Russian Federation // Bulletin of the Voronezh State University. Series: Right. - 2016. - No. 2 (25). - S. 155.
13. Ibid. P. 158.
Рецензия
на статью «Содержание и характеристика государственного управления в сфере вынужденной миграции», подготовленную Петровской Мирославой Ивановной преподавателем кафедры конституционного и административного права, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Северо-Западный институт управления.
Сегодня отсутствует ряд столь необходимых правовых актов закрепляющих межведомственное взаимодействие по решению проблем вынужденной миграции.
В статье М.И. Петровской рассматривается весьма актуальная в современной России тема. Следует учитывать, что система управления вынужденной миграцией не вполне сформировалась. В формирующейся системе акцент ставится на привлечении трудовой миграции и противодействии незаконной, вынужденная миграция пока еще находится на втором плане.
Отсутствует ряд столь необходимых правовых актов закрепляющих межведомственное взаимодействие по решению проблем вынужденной миграции.
(от ред. - предложение повторяется, предлагаю убрать первую фразу)
Все это позволяет говорить о непреходящем значении рассмотрения проблем беженцев и вынужденных переселенцев как со стороны экономической, так и юридической науки. Конечным критерием оценки эффективности должна стать правоприменительная практика судебных и исполнительных органов.
В статье рассматриваются направления совершенствования государственного управления в сфере вынужденной миграции в Российской Федерации. Дан ряд предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере предоставления статуса беженца и вынужденного переселенца в Российской Федерации. Ряд положений статьи может быть использован для совершенствования процедуры предоставления соответствующих статусов, обеспечения конституционных прав данной категории. Выводы направлены на совершенствование практической реализации миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции.
В связи с вышесказанным статья «Содержание и характеристика государственного управления в сфере вынужденной миграции», подготовленная Петровской Мирославой Ивановной, преподавателем кафедры конституционного и административного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Северо-Западный институт управления, представляет несомненный интерес, и достойна публикации в журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Заместитель начальника кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент Новицкая О.Н.
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 75,7%
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Петровская Мирослава Ивановна, преподаватель кафедры правоведения Северо-Западный институт управления. Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. E-mail: [email protected]
ABOUT THE AUTHOR
Petrovskaya Miroslava Ivanovna, lecturer at jurisprudence department, Northwest institute of management. Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration. E-mail: [email protected]
