CC BY
6
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2022. № 4
конституционное право и процесс; муниципальное право
Научная статья уДК 342.8
С. Н. Шевердяев*
особенности имплементации международных антикоррупционных стандартов финансирования избирательных
кампаний (на примере россии)
Аннотация. Для развития российского конституционного права большой интерес представляют международные антикоррупционные стандарты, которые начинают распространять свое влияние на представления национальных правительств о современных требованиях к регулированию властеотношений. Хорошим примером традиционной для конституционного права тематики, которая затрагивается международными антикоррупционными конвенциями, являются вопросы избирательного права. Специализированные надгосударственные правовые стандарты, которые целенаправленно пытаются купировать коррупционные практики в ходе избирательного процесса, развиваются с начала 2000-х гг. Наиболее известная группа таких стандартов связана с гарантированием прозрачности финансирования избирательных кампаний и политических партий. В данной статье разбирается российский опыт имплементации п. 3 ст. 7 Конвенции ООН против коррупции 2003 г. посредством участия в специально созданном «Механизме обзора хода осуществления Конвенции», а также анализируются особенности реализации Рекомендации Комитета Министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний» 2003 г. через механизмы ГРЕКО, особой организации Совета Европы, призванной отслеживать прогресс государств в деле совершенствования национального законодательства в духе общеевропейских антикоррупционных идеалов. Несмотря на формальный выход России из Совета Европы в 2022 г., европейские антикоррупционные конвенции и механизмы этой международной организации продолжают оставаться интересным и перспективным объектом изучения.
* Станислав Николаевич Шевердяев — доктор юридических наук; доцент кафедры конституционного и муниципального права, юридический факультет МГу имени М. В. Ломоносова (Москва, Россия); [email protected] © Шевердяев С.Н., 2022.
Ключевые слова: конституционное право, избирательное право, финансирование политических партий и избирательных кампаний, международные антикоррупционные стандарты, Конвенция ООН против коррупции, Совет Европы, ГРЕКО.
Для цитирования: Шевердяев С. Н. Особенности имплементации международных антикоррупционных стандартов финансирования избирательных кампаний (на примере России) // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2022. № 4. С. 3-25.
В настоящее время на международном уровне продолжает формироваться система антикоррупционных правовых стандартов. Определенная часть международных антикоррупционных обязательств государств касается традиционной сферы ведения отрасли конституционного права. В некоторых ситуациях взаимосвязь между тем или иным международным антикоррупционным стандартом и конституционным правом не очевидна и ее приходится доказывать. Но в других случаях в этом нет никакой необходимости. К их числу относятся антикоррупционные стандарты финансирования избирательных кампаний, поскольку избирательное законодательство представляет собой стержень системы конституционно-правового регулирования в силу того, что выборы являются центральной процедурой воспроизводства политической власти в любом демократическом государстве.
Возможность науки конституционного права обращаться к антикоррупционной проблематике, когда она может приводить к положительным новациям в организации властеотношений, имеет весьма большую ценность, которая в отечественной научной дискуссии еще не осмыслена в полной мере. Разработка антикоррупционной проблематики в конституционном праве оказывается особенно востребованной в таких условиях, когда пути развития традиционного конституционного правопонимания находятся в тупике и систематически не дают практического результата.
Под традиционным правопониманием здесь имеется в виду взгляд на культуру конституционализма как на закономерное порождение западноевропейской культуры Просвещения. Она является несомненно либеральной по своей сути, поскольку во главу угла ставит вопрос о свободе личности и об ограничении государственной власти. Поэтому если на определенном этапе развития национальной государственности плоды эпохи европейского политического модерна оказываются ненадежной почвой для отстаивания идеалов конституционализма, конституционно-правовая наука обязана изыскивать другие возможности, иные аргументационные последовательности для того, чтобы продвигать идеи гуманистической правовой рационализации политической жизни государства, которые станут приемлемыми в социальной
среде доминирующего более архаического мировоззрения. Представляется, что в подобных условиях антикоррупционная логика может нести в себе не меньший потенциал практической реализации идеалов демократического властвования. Такие идеалы могут иметь другие наименования, непривычные трактовки и новую взаимную иерархию в сравнении с конституционными принципами эпохи Просвещения, но при этом способны сохранить вектор движения подобных обществ к правовому порядку с большей результативностью1.
В этом смысле антикоррупционная правовая тематика выгодна тем, что не имеет столь однозначной привязки исключительно к западноевропейской политической истории, она является более древней, простой и универсальной, в ее основе лежит вопрос о недопустимости несправедливого и противоправного частного присвоение общих благ. Поэтому антикоррупционные идеи способны интерпретироваться в политических элитах и широких слоях населения разных национальных культур с меньшими отклонениями от их прямого смыслового значения. Суть растраты казенных средств или присвоения общенародной собственности в гораздо большей степени доступна пониманию носителям незамысловатого бытового мировоззрения, чем вопрос о демократии и политической свободе личности. Исказить или извратить понимание такой простой проблемы оказывается значительно сложнее. Иными словами, у антикоррупционной тематики имеется большая резистентность к смысловым манипуляциям, чем у теории демократии. Поэтому если антикоррупционная проблематика дает возможность правовыми средствами выстраивать отдельные фрагменты политического порядка, то это нельзя оставить без внимания науки конституционного права.
В данной статье для разбора в качестве примера выбран лишь один из сегментов антикоррупционных стандартов, который имеет очевидное конституционно-правовое содержание, — это вопрос финансирования избирательных кампаний, который в зарубежной литературе часто воспринимается как ключевая проблема политической коррупции западных демократий.
Итак, наиболее авторитетный международный антикоррупционный стандарт, связанный с финансированием избирательных кампаний, закреплен в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., которая в п. 3 ст. 7 указывает: «Каждое государство-участник также рассматривает возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер сообразно целям настоящей Конвенции и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего
1 Подробнее об этой концепции см.: Шевердяев С.Н. Отражение современной антикоррупционной культуры в российском конституционном праве. М., 2020.
законодательства, с тем чтобы усилить прозрачность в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это применимо, финансировании политических партий»2. Иными словами, Конвенция ООН 2003 г. в качестве универсальной антикоррупционной гарантии выборов для всех государств предлагает идею прозрачности их финансирования.
Более детальные стандарты политического финансирования устанавливает общеевропейский правопорядок, складывающийся под эгидой Совета Европы. Базовым документом, направленным на противодействие коррупции в области политических финансов, выступает Рекомендация Комитета Министров Совета Европы 2003 г. «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний» (далее — Рекомендация СЕ 2003 г.)3. Здесь также вопрос о прозрачности финансирования является преобладающим: в структуре Рекомендации 2003 г. для этой темы выделен специальный раздел IV («Прозрачность»), кроме того, и ряд положений других разделов непосредственно касаются гарантий прозрачности финансирования.
Развитие национального законодательства стран-членов ООН и государств-участников Совета Европы (СЕ) в духе согласованных стандартов развивается через соответствующие имплементационные процедуры.
Основы механизма контроля за имплементацией положений Конвенции ООН 2003 г. заложены непосредственно в тексте Конвенции в ее ст. 63, которая учреждает специальный организационный формат сотрудничества стран — Конференцию государств-участников Конвенции, функционирующий при поддержке Секретариата ООН. Среди прочего, Конференция определяет методы работы для достижения ее целей, включая: « ... Ь) содействие обмену между государствами-участниками информацией о формах коррупции и тенденциях в этой области, а также об успешных методах предупреждения коррупции, борьбы с ней ...; с) сотрудничество с соответствующими международными и региональными организациями и механизмами, а также неправительственными организациями; ... 1) вынесение рекомендаций, касающихся совершенствования настоящей Конвенции и ее осуществления.» (п. 4 ст. 63).
2 Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (заключена в г. Нью-Йорке 31.10.2003 г.) // СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2780 (далее — Конвенция ООН 2003 г.).
3 Рекомендация N Яес (2003) 4 Комитета министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний» (принята 08.04.2003 г. на 835-м заседании представителей министров): Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 01.06.2022).
Конференция государств-участников на основании п. 7 ст. 63 Конвенции ООН на своей третьей сессии в Дохе 9-13 ноября 2009 г. учредила специальный Механизм обзора хода осуществления Конвенции (далее — Механизм обзора). Процесс обзора разбит на два пятилетних цикла: в рамках первого цикла проводится обзор осуществления глав III («Криминализация и правоохранительная деятельность») и IV («Международное сотрудничество»), а в рамках второго цикла — глав II («Меры по предупреждению коррупции») и V («Меры по возвращению активов»)4. Укажем для справки, что рассматриваемый в настоящей статье антикоррупционный стандарт прозрачности финансирования избирательных кампаний и политических партий (ст. 7) входит в состав главы II Конвенции. Организует работу Механизма специальная межправительственная Группа по обзору хода осуществления Конвенции с открытым составом, функции которой «заключаются в наблюдении за процессом обзора с целью выявления трудностей и успешных видов практики и рассмотрения потребностей в технической помощи для обеспечения эффективного осуществления Конвенции»5.
Центральной процедурой оценки успехов государства-члена ООН в имплементации положений Конвенции 2003 г. является так называемый «страновой обзор». Порядок его проведения предполагает осуществление обзора в отношении каждого государства-участника двумя другими государствами-участниками, одно из которых «является государством из того же географического региона, что и государство-участник, в отношении которого проводится обзор». При этом «отбор проводящих обзор государств-участников осуществляется путем жеребьевки в начале каждого года цикла при том понимании, что государства-участники не проводят взаимных обзоров» (п. 19 Механизма обзора6). Для проведения обзора «каждое государство-участник назначает до 15 правительственных экспертов для целей процесса обзора» (п. 21). «Секретариат разрабатывает руководство по проведению страновых обзоров для правительственных экспертов и секретариата ... в консультации с государствами-участниками», которое утверждается Группой по обзору хода осуществления (п. 22)7.
4 См.: Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций / Отв. ред. О. И. Тиунов. М., 2012. С. 99.
5 См. п. 44: Механизм обзора хода осуществления Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции — базовые документы (ООН, Нью-Йорк, 2011 г.): URL: www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/ReviewMechanism Basic-Documents/Mechanism_for_the_Review_of_Implementation_-_Basic_Documents_-_R. pdf (дата обращения 01.06.2022).
6 Там же. С. 8.
7 Руководство утверждено в 2010 г. и содержится в документе: Доклад Группы по обзору хода осуществления о работе ее первой сессии, проведенной в Вене 28 июня — 2 июля 2010 г. Конференция государств-участников Конвенции ООН против коррупции.
В рамках Совета Европы для контроля за имплементацией его антикоррупционных документов создана специальная организация — Группа государств против коррупции (ГРЕКО, от фр. — Groupe d'États Contre la Corruption, GRECO). Организация была основана в 1999 г. на базе ряда решений органов СЕ. Так, Соглашение об учреждении ГРЕКО было продекларировано в Резолюции (98) 7 Комитета Министров СЕ от 5 мая 1998 г., принятой на его 102-й сессии8. Устав ГРЕКО приведен в приложении к базовому документу об учреждении ГРЕКО, принятому 1 мая 1999 г. посредством Резолюции (99) 59.
Членами ГРЕКО автоматически становятся страны, ратифицировавшие Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., которая является одной из наиболее известных антикоррупционных конвенций в мире и, пожалуй, самым авторитетным антикоррупционным соглашением, выработанным на общеевропейском уровне. Согласно п. 3 ст. 32 данной Конвенции, «любое государство, не являющееся членом Группы государств против коррупции (ГРЕКО) в момент ратификации, автоматически становится ее членом с даты вступления Конвенции в силу»10.
ГРЕКО оценивает прогресс стран-членов СЕ по реализации европейских антикоррупционных соглашений поэтапно, задавая для каждого этапа определенный тематический сектор. Всего к настоящему времени под эгидой ГРЕКО проведено пять оценочных раундов. Вопросам реализации базового общеевропейского документа по вопросу о прозрачности политических финансов — Рекомендации СЕ 2003 г. — был посвящен Третий раунд (точнее — одна из двух его частей), который был запущен в 2007 г.11
Механизм работы ГРЕКО по оценке реализации антикоррупционных документов СЕ в рамках каждого тематического раунда предусматривает два основных этапа. Во-первых, предполагается проведение собственно оценочного этапа (a "horizontal" evaluation procedure), на котором все страны СЕ проверяются специальными международными
CAC/COSP/IRG/2010/7: URL: daccess-ods.un.org/tmp/9868140.22064209 (дата обращения 01.06.2022).
8 URL: www.coe.int/en/web/greco/key-documents (дата обращения 01.06.2022).
9 Resolution (99) 5 establishing the Group of states against corruption (GRECO) (Adopted on 1st May 1999): URL: rm.coe.int/09000016805e301c (дата обращения 01.06.2022).
10 Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999 г.) // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2394.
11 Тематика Третьего раунда: составы преступлений, предусмотренные Конвенцией об уголовной ответственности за коррупцию (ETS 173), Дополнительным протоколом к ней (ETS 191) и Руководящим принципом 2 (GPC 2); прозрачность финансирования партий со ссылкой на Рекомендацию Комитета министров государствам-членам об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний (Rec (2003) 4): URL: www.coe.int/en/web/greco/evaluations (дата обращения 01.06.2022).
экспертными группами на соответствие антикоррупционным стандартам в рамках единой темы оценочного раунда. Проверка проводится сообразно специальному письменному опроснику в ходе визита в страну экспертной группы, которая имеет возможность получать комментарии о ситуации у представителей органов власти и институтов гражданского общества12. По итогам данного этапа после технического согласования с официальными представителями проверяемого государства появляется Оценочный доклад ГРЕКО (Evaluation Report), содержащий рекомендации, которые странам-членам необходимо реализовать для выполнения своих международных обязательств. В Оценочном докладе обозначаются выводы, а также содержатся обязательные и факультативные рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики, которые необходимо реализовать в течение 18 месяцев. По окончании данного срока государство передает ГРЕКО Отчет о положении дел (Situation Report), в котором указывается, какие рекомендации были выполнены полностью, выполнены частично или оказались не выполненными.
Во-вторых, следует этап проверки исполнения рекомендаций (complianceprocedure), когда в течение последующих 18 месяцев эксперты ГРЕКО проводят дополнительное исследование, итогом которого становится подготовка Доклада ГРЕКО о выполнении рекомендаций организации (Compliance Report), содержащего новое заключение о степени выполнения рекомендаций, а также общий вывод о необходимости прекращения либо продолжения оценочного раунда в отношении данной страны13.
Таким образом, прогресс выполнения Рекомендации Комитета Министров СЕ 2003 г. странами-членами СЕ анализировался ГРЕКО в ходе Третьего оценочного раунда. Поскольку данный раунд начал реализовываться еще в 2007 г. и весь комплекс основных и дополнительных оценочных мероприятий, которые с ним были связаны, уже завершен, доклады ГРЕКО по каждой стране (Evaluation Report, Compliance Report, Second Compliance Report) доступны на официальном сайте ГРЕКО на двух официальных языках организации (английском
12 Экспертная группа (The GRECO Evaluation Team) составляется ГРЕКО из функционеров национального уровня, которые являются представителями различных профильных антикоррупционных институтов в своих странах (представители прокуратуры, министерства юстиции, судебной системы и т. д.). В каждом докладе ГРЕКО состав назначенных экспертов приведен поименно.
13 Подробнее о процедуре оценки ГРЕКО см.: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Механизм оценки антикоррупционных стандартов ГРЕКО (сравнительно-правовое исследование) // Журнал российского права. 2011. № 9. С. 5-12; также см. описание процедуры на официальном сайте ГРЕКО: URL: www.coe.int/en/web/greco/about-greco/ how-does-greco-work (дата обращения 01.06.2022).
и французском), а также, как правило, и на национальном языке оцениваемого государства14.
Несмотря на выход России из Совета Европы15, опыт работы ГРЕКО остается актуальным и сейчас. Во-первых, ввиду несомненно большей исторической и культурной близости российского конституционного права к европейским правовым установлениям, чем к каким-либо другим цивилизационным ориентирам, изучение европейского юридического опыта является непреходящей ценностью. Привязанность России по меньшей мере со времен Петра Великого к европейским порядкам насчитывает более 300 лет, поэтому влияние европейской правовой культуры неоспоримо и будет существовать объективно и далее. Во-вторых, стоит обратить внимание и на то, что и после февраля 2022 г. Россия остается, пусть и в ограниченном формате, участником ряда соглашений Совета Европы. Среди прочего, это касается и присутствия России в ГРЕКО. Так, согласно п. 6 Резолюции Комитета Министров Совета Европы CM/Res(2022)3 от 23 марта 2022 г. о правовых и финансовых последствиях прекращения членства Российской Федерации в Совете Европы российская делегация имеет право принимать участие в пленарных заседаниях ГРЕКО при рассмотрении отчетов об оценке соблюдения Россией обязательств, вытекающих из Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.16
Итак, эволюцию действующего сегодня российского законодательства о прозрачности финансирования избирательных кампаний и политических партий после принятия базового Закона о политических партиях 2001 г.17 и Закона об основных гарантиях избирательных прав 2002 г.18 можно разбить на два примерно равных отрезка времени: до
14 URL: www.coe.int/en/web/greco/evaluations (дата обращения 01.06.2022).
15 Подробнее см.: URL: ilpp.ru/echr_denunciation?ysclid=l6vydau4yq746343443 (дата обращения 01.06.2022).
16 «Российская Федерация перестает быть участником расширенного соглашения о Группе государств против коррупции (ГРЕКО), за исключением случаев, когда ГРЕКО осуществляет свои функции в соответствии с Конвенцией об уголовной ответственности за коррупцию (СЕД № 173) в отношении Российской Федерации. Российская Федерация может продолжать участвовать в пленарных заседаниях ГРЕКО только тогда, когда последняя рассматривает отчеты об оценке и соблюдении Российской Федерации, как это предусмотрено в статье 8 (1) i Статута ГРЕКО, с целью предоставления и получения информации о таких отчетах, без права участия в обсуждении или принятии отчетов в соответствии со статьей 15 Устава ГРЕКО и без права голоса» (Резолюция Комитета Министров Совета Европы CM/Res(2022)3 от 23 марта 2022 г. о правовых и финансовых последствиях прекращения членства Российской Федерации в Совете Европы (принята Комитетом Министров 23 марта 2022 г. на заседании 1429bis): URL: rpspress. ru/news/1226/?utm_campaign=BECHR4ResComMinisters&utm_medium=news&utm_ source=siterps&utm_content=&utm_term=652022 (дата обращения 01.06.2022).
17 Федеральный закон от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ (ред. от 01.04.2022 г.) «О политических партиях» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
18 Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 01.04.2022 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Там же. 2002. № 24. Ст. 2253.
оценки российского законодательства в ходе Третьего раунда ГРЕКО в 2012-2014 гг.19 и после этого периода.
Первый этап характеризовался в большей степени инициативным учетом международных стандартов финансирования политических партий и избирательных кампаний. Представляется, что в этот период для совершенствования российского избирательного законодательства не имели принципиального значения факты ратификации Конвенции ООН против коррупции и присоединения России к оценочному механизму ГРЕКО, которые оба имели место в 2006 г.20 Многие новеллы в профильные акты российского законодательства включались по доброй воле, несколько опережая официальные государственные обязательства. Российские делегации были довольно активными участниками строительства системы международных антикоррупционных стандартов как на уровне ООН, так и на уровне СЕ, часто озвучивали свои довольно взвешенные и продуктивные позиции, поэтому знакомство с этими стандартами и рефлексия вокруг них в России в научной и экспертной среде, а также при подготовке проектов поправок в профильные акты законодательства, существовала задолго до 2006 г.
К примеру, уже в исходных редакциях Закона о политических партиях 2001 г. и Закона об основных гарантиях избирательных прав 2002 г. были зафиксированы вполне детализированные и развитые положения о списке недопустимых жертвователей, о предельных размерах пожертвований и предельных размерах расходов средств избирательных фондов, о запрете электоральных расходов помимо средств избирательных фондов, о формах и параметрах прямого и косвенного финансирования политических партий, о контрольно-ревизионных службах избирательных комиссий, о санкциях в связи с финансовыми нарушениями в ходе выборов, о ведении финансовой и бухгалтерской отчетности политическими партиями, о размещении их сводных отчетов «федеральным регистрирующим органом на специальном сайте информационно-телекоммуникационной сети общего пользования» и
19 Первый отчет ГРЕКО по Третьему раунду оценки российского законодательства (Evaluation Report) был утвержден ГРЕКО в марте 2012 г., основной отчет об учете рекомендаций ГРЕКО (Compliance Report) — в июне 2014 г. К слову укажем, что последний по времени документ, принятый ГРЕКО по Третьему раунду в отношении России («Второе дополнение ко Второму отчету о выполнении рекомендации Российской Федерацией») датируется июнем 2019 г.: URL: www.coe.int/en/web/greco/evaluations/russian-federation (дата обращения 01.06.2022).
20 Федеральный закон от 08.03.2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // СЗ РФ. 2006. № 12. ст. 1231; Федеральный закон от 25.07.2006 г. № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» // Там же. № 31 (ч. 1). Ст. 3424. Напомним, что согласно п. 3 ст. 32 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию «любое государство, не являющееся членом Группы государств против коррупции (ГРЕКО) в момент ратификации, автоматически становится ее членом с даты вступления Конвенции в силу».
т. д. Представление сведений о доходах и имуществе как условие регистрации кандидатов, т. е. явно антикоррупционный стандарт устранения конфликта интересов в ходе предвыборной кампании, был включен в базовый действовавший тогда российский избирательный закон еще в 1999 г.21 Иными словами, ключевые требования прозрачности финансирования политических партий и избирательных кампаний в начале 2000-х гг. в российском избирательном законодательстве и законодательстве о политических партиях уже присутствовали.
В течение перового десятилетия после принятия соответствующих Законов в 2001 и 2002 гг. в России продолжает накапливаться практика, связанная с подзаконным регулированием вопросов финансирования политических партий и избирательных кампаний, а также судебная практика. К примеру, Центральная избирательная комиссия РФ принимает ряд решений, связанных с вопросами обеспечения прозрачности финансирования выборов путем налаживания работы контрольно-ревизионных служб избирательных комиссий22. Конституционный Суд РФ принимает постановления о допустимой мере участия граждан лично за счет собственных средств (т. е. не учитываемых в отчетности по расходованию средств избирательных фондов) в финансировании проведения избирательных кампаний23. Верховный Суд РФ принимает решения по вопросам: о сроках открытия избирательного счета24, веде-
21 В ч. 1 ст. 32 Закона об основных гарантиях избирательных прав 1997 г. тогда были включены новые положения о том, что «сведения о размере и об источниках доходов представляются в виде копии декларации о доходах гражданина, являющегося кандидатом, за год, предшествующий году назначения выборов (с отметкой налоговых органов)», также к Закону было разработано и новое приложение — форма декларации об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности (п. 19 Федерального закона от 30.03.1999 г. № 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1653.
22 См., напр.: Постановление ЦИК России от 24.09.2002 г. № 158/1396-3 (ред. от 27.03.2006 г.) «О Методических рекомендациях по организации деятельности избирательных комиссий и созданных при них контрольно-ревизионных служб по контролю за избирательными фондами кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, достоверностью представленных сведений о доходах и об имуществе» // Вестн. ЦИК РФ. 2002. № 8.
23 Постановление Конституционного Суда РФ от 14.11.2005 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4968; Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2006 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области» // Там же. 2006. № 27. Ст. 2970.
24 Определение Верховного Суда РФ от 17.12.1999 г. № 24-Г99-2: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 01.06.2022).
нии отчетности уполномоченных по финансовым вопросам25, составе комплекта представляемых кандидатами и партиями документов финансовой отчетности26, квалификации правомерности добровольного пожертвования27 и т.д.28
Таким образом, искушенность в этих вопросах российской конституционно-правовой доктрины, которая всего лишь за одно десятилетие 1990-х гг. пережила небывалый подъем, не вызывает сомнений. Другое дело, что разрыв между законодательством и практикой устранить за этот период не удалось.
Согласно комментариям заместителя председателя Национальной Ассамблеи Франции г-на Ж.-М. Дубле, автора специального обобщения практики имплементации общеевропейских антикоррупционных стандартов, такой разрыв остается актуальной проблемой и для большинства европейских правопорядков, даже после проведения Третьего оценочного раунда ГРЕКО 29. Но определяющее значение имеет величина такого разрыва. В некоторых странах это может быть временным сбоем, связанным с тем, что на обслуживание новой институциональной инфраструктуры еще не выделены бюджетные средства или новым техническим функциям не обучены кадры, в других же правопорядках законодательство и практика вовсе могут жить в своих измерениях независимо друг от друга. И где именно в этом диапазоне вариантов будет находиться конкретное государство — зависит от целого комплекса гарантий конституционной законности, набор которых в каждой стране уникален.
Следующий период эволюции стандартов прозрачности финансирования политических партий и избирательных кампаний в российском законодательстве связан с проведением в России Третьего раунда оценки ГРЕКО в 2012-2014 гг.
В этой периодизации есть смысл привязываться к имплементации именно стандартов СЕ, поскольку, к сожалению, не удается вычленить для отдельной характеристики некий крупный блок информации о
25 Определение Верховного Суда РФ от 18.11.2004 г. № 83-Г04-16: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 01.06.2022).
26 Определение Верховного Суда РФ от 28.11.2003 г. № 7-Г03-13: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 01.06.2022).
27 Определения Верховного Суда РФ от 27.12.1999 г. № 42-Г99-15; от 10.08.2000 № 77-Г00-4; от 25.02.2004 г. № 11-Г04-3: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 01.06.2022).
28 Подробнее см.: КолюшинЕ.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М., 2010.
29 Doublet Y.-M. Political funding. Thematic review of GRECO's Third Evaluation Round. Данный обзор был подготовлен по состоянию на 1 ноября 2011 г. на основе данных о 39 государств из 49 стран-членов Совета Европы и представлен на официальном сайте ГРЕКО в разделе публикаций организации: URL: www.coe.int/en/web/greco/publications; https://rm.coe.int/16806cbfi2 (дата обращения: 01.06.2022).
влиянии на российское законодательство имплементационного механизма ООН, созданного для отслеживания прогресса стран-членов в деле воплощения антикоррупционных стандартов прозрачности финансирования, зафиксированных в Конвенции ООН 2003 г. Одна из причин этого обстоятельства заключается в том, что работа по линии Механизма обзора хода осуществления Конвенции, созданная в ООН на базе Конвенции 2003 г., носит весьма непубличный характер, имеет меньшее количество процедурных стадий, не настаивает на вовлечении в экспертизу независимых субъектов. Кроме того, этап оценки имплементации главы II Конвенции, который номинально проходил в рамках второго пятилетнего цикла (2015—2020), завершился не так давно, поэтому, учитывая имевшие место задержки с финализацией итогов первого цикла, на текущий момент результаты, вероятно, еще не проявлены в полной мере30. Российское отделение Трансперенси Интернешнл, которое входило в сеть организаций гражданского общества из стран-членов ООН, наблюдающую за процессом имплементации Конвенции ООН 2003 г. ("The UNCAC Coalition") представило свои замечания относительно проблем имплементации, а также и неточностей в официальных российских оценках прогресса выполнения международных обязательств31.
Предварительные результаты оценок, приведенные в резюме национального доклада, которые размещены в профиле Российской Федерации на специальных сетевых ресурсах ООН32, показывают только самое общее направление рекомендаций в отношении реализации ст. 7 Конвенции. Эта часть довольно немногословна и в основном связана с пожеланием распространения антикоррупционной культуры в среде публичных должностных лиц, их обучением и информированием. Так, в разделе 2.3. Резюме (Трудности в осуществлении) сказано: «Властям России рекомендуется: В рамках принимаемых мер по повышению
30 Сторонние информационные ресурсы, которые специализируются на отслеживании хода выполнения Конвенции ООН против коррупции по состоянию на 1 июня 2022 г. указывают, что второй цикл будет находиться в состоянии исполнения до июня 2024 г. При этом в сравнительной таблице по странам в отношении России помечено, что этап оценки был запланирован на 2017 г., а процесс обзора признан завершенным. Однако (как и многие другие государства) Россия не приняла на себя расширенных обязательств по прозрачности имплементационного процесса, не приведено сведений о публикации национального доклада полностью или в какой-то части, указывается лишь на опубликование резюме (executive summary) национального доклада (UNCAC Review Status Tracker. The UNCAC Coalition: URL: uncaccoalition.org/uncacreviewstatustracker/ (дата обращения: 01.06.2022)).
31 URL: transparency.org.ru/wpcontent/uploads/2022/06/irg_2022_submission_un-cac_coalition_ti_russia_statement.pdf; transparency.org.ru/projects/novosti/transperensi-dobivaetsya-publikaczii-polnogo-doklada-ob-ispolnenii-v-rossii-konvenczii-oon-protiv-korrupczii (дата обращения 01.06.2022).
32 URL: www.unodc.org/unodc/en/corruption/country-profile/ (дата обращения 01.06.2022).
осведомленности государственных служащих, судей и прокуроров о применимых правилах и положениях в сфере выявления, предупреждения и урегулирования конфликта интересов (ст. 7 и ст. 11) продолжать усилия по информированию указанных категорий должностных лиц, в том числе путем их систематического обучения, подготовки обзоров практики и методических рекомендаций с практическими примерами ситуаций с риском возникновения конфликта интересов и их разрешением»33. Есть вероятность, что в случае опубликования полной версии национального «Доклада об обзоре Российской Федерации» по итогам второго цикла будет несколько больше материала для анализа в рамках широкого научного и экспертного сообщества. По крайней мере подобный доклад, ставший доступным по итогам первого цикла, вызывает определенный интерес34. Иными словами, имело бы смысл работу по имплементации в российское законодательство международных антикоррупционных стандартов уровня Конвенции ООН вывести из замкнутого пространства внутриведомственных согласований на более широкий уровень общественных обсуждений.
Таким образом, оценку влияния на российское законодательство международных антикоррупционных стандартов финансирования выборов более целесообразно привязать к Третьему оценочному раунду ГРЕКО. В целом эволюция профильного российского законодательства с 2012 г. характеризуется значительно более прицельными корректировками непосредственно в части гарантирования прозрачности финансирования. Однако для российской законодательной стилистики 2010-х гг. такой подход, связанный с поступательной конкретизацией положений, увеличением объема статей и их пунктов, не является особенным. Конкретизированные положения о правилах политического финансирования не особенно выделяются на общем фоне других положений профильных законов, также со временем становящихся все более детальными35.
Третий раунд оценки ГРЕКО оказался для России довольно непростым. Связанная с ним работа растянулась во времени с 2012 по
33 Резюме. Российская Федерация. Ход осуществления Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции. Группа по обзору хода осуществления. Тринадцатая сессия. Вена, 13—17 июня 2022 года. Пункт 4 предварительной повестки дня. Резюме. CAC/COSP/IRG/II/2/1/Add.29. С. 13.
34 Текст довольно объемный и занимает 217 страниц (Доклад об обзоре Российской Федерации, проведенный Украиной и Эквадором обзор хода осуществления Российской Федерацией ст. 15—42 главы 3 «Криминализация и правоохранительная деятельность» и ст. 44—50 главы 4 «Международное сотрудничество» Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции в отношении цикла обзора 2010—2015 (URL: uncaccoalition.org/files/Cycle1-Country-Report-Russia.pdf (дата обращения: 01.06.2022)).
35 Объем текста Закона об основных гарантиях избирательных прав 2002 г. за 20 лет вырос ровно в два раза (с 11,7 до 22,7 авт. л.), также почти в два раза по состоянию на 1 июня 2022 г. увеличился и объем текста Закона о политических партиях 2001 г. (с 2,4 до 4,2 авт. л.).
2019 г. Правда, следует не упускать из виду, что прозрачность финансирования политических партий была второй темой этого раунда, наряду с темой криминализации коррупции, которая оказалась не менее сложной для достижения компромисса между национальными и общеевропейскими стандартами.
В ходе работы по анализу имплементации общеевропейских антикоррупционных стандартов прозрачности финансирования политических партий, консолидированных прежде всего в Рекомендации СЕ 2003 г., было подготовлено несколько фундаментальных документов:
а) Оценочный доклад о прозрачности финансирования политических партий в Российской Федерации (тема 2). Принят ГРЕКО на 54-м пленарном заседании (Страсбург, 20-23 марта 2012 г.);
б) Отчет о выполнении рекомендаций Российской Федерацией «Криминализация преступных деяний». «Прозрачность финансирования политических партий». Принят ГРЕКО на 64-м пленарном заседании (Страсбург, 16-20 июня 2014 г.)36;
в) Второй отчет о выполнении рекомендаций Российской Федерацией «Криминализация (БТ8 173 и 191, ОРС 2)». «Прозрачность финансирования партий». Принят ГРЕКО на 73-м пленарном заседании (Страсбург, 17-21 октября 2016 г.)37;
г) Дополнение ко Второму отчету о выполнении рекомендаций Российской Федерацией «Криминализация преступных деяний (БТ8 173 и 191, ОРС 2)». «Прозрачность финансирования партий». Принято ГРЕКО на 79-м пленарном заседании (Страсбург, 19-23 марта 2018 г.)38;
д) Второе дополнение ко Второму отчету о выполнении рекомендаций Российской Федерацией «Криминализация преступных деяний (БТ8 173 и 191, ОРС 2)». «Прозрачность финансирования политических партий». Принято ГРЕКО на 83-м пленарном заседании (Страсбург, 17-21 июня 2019 г.)39.
Основные предложения ГРЕКО по России были сформулированы в самом первом, базовом документе 2012 г., т. е. в Оценочном докладе
36 Страсбург, 20 июня 2014 г. ГРЕКО RC-III (2014) 1E.
37 Страсбург, 21 октября 2016 г. GrecoRC3(2016)9.
38 Страсбург, 23 марта 2018 г. GrecoRC3(2018)5.
39 Страсбург, 21 июня 2019 г. GrecoRC3(2019)4.
Полные тексты на сайте ГРЕКО в профиле Российской Федерации: URL: www. coe.int/en/web/greco/evaluations/round-3; www.coe.int/en/web/greco/evaluations/russian-federation (дата обращения 01.06.2022).
Отметим, что по состоянию на 1 июня 2022 г. на указанных страницах официального сайта ГРЕКО отсутствовал основной Оценочной доклад 2012 г. (Evaluation Report) в русском переводе. Однако найти его на русском языке не составит труда (URL: pandia. ru/text/78/211/93303.php?ysclid=l46k5g68o1720894562 (дата обращения 01.06.2022)).
о прозрачности финансирования политических партий в Российской
Федерации (Evaluation Report). Они явились стартовой точкой в дальнейшей реформе российского законодательства по нашему вопросу. Так, в п. 113 Оценочного доклада указывалось на необходимость:
— устранить дублирование в избирательном законодательстве (i);
— исследовать финансовые потоки, циркулирующие за пределами регламентированной области (ii);
— устранить возможности для злоупотребления служебными полномочиями в ходе финансирования партий и избирательных кампаний (iii);
— обеспечить такую же прозрачность членских взносов, которая требуется от пожертвований (iv);
— разработать практические рекомендации политическим партиям по оценке пожертвований в натуральной форме (v);
— устранить возможность использования предоставленных политическим партиям займов (кредитов) в обход правил финансирования партий (vi);
— снизить пороги сумм пожертвований, используемых в законодательстве для наложения обязанности об обнародовании информации о жертвователях (vii);
— повысить прозрачность финансирования, выделяемого таким организациям, как заинтересованные группы и незарегистрированные общественные объединения, целью которых является поддержка политической партии (viii);
— ввести четкие положения, определяющие начало периода проведения избирательной кампании, что необходимо для ведения точного и полного учета финансовой деятельности (ix);
— ввести правила проведения независимого аудита партийных финансов аккредитованными аудиторами (x);
— укрепить независимость избирательных комиссий в сфере надзора за финансированием партий и избирательных кампаний и увеличить их финансовые и кадровые ресурсы избирательных комиссий (xi);
— обеспечить возможность наложения персональной ответственности на представителей партий, пересмотреть существующие санкции за финансовые нарушения и обеспечить их эффективность, соразмерность и сдерживающее воздействие (xii)40.
Таким образом, в общей сложности ГРЕКО предложила России
12 базовых рекомендаций в части прозрачности финансирования по-
40 Оценочный доклад о прозрачности финансирования политических партий в Российской Федерации (Тема II). Принят ГРЕКО на 54-м пленарном заседании (Страсбург, 20-23 марта 2012 года).
литических партий и избирательных кампаний. Вокруг этих положений следующие после 2012 г. семь лет строились корректировки российского законодательства в указанном аспекте. Поэтапный прогресс имплементации европейских стандартов в России можно отследить по финальной части каждого из перечисленных выше документов ГРЕКО.
Для выполнения рекомендаций ГРЕКО российские власти предприняли целый комплекс мер, направленных на совершенствование избирательного законодательства и законодательства о политических партиях. В частности, была принята серия федеральных законов, которые вносили изменения и дополнения в действующее российское законодательство41:
— по вопросу об ограничении практики заключения договоров займа и кредитных договоров политическими партиями, контроле предельных размеров пожертвований, уточнении порядка ведения финансовой отчетности партии42;
— по вопросу об уточнении списка запрещенных жертвователей в фонды политических партий, о критериях для размещения на официальном сайте ЦИК РФ или избирательной комиссии субъекта РФ информации о пожертвованиях в избирательные фонды, об уточнении функций контрольно-ревизионных служб избирательных комиссий и т.д.43;
— по вопросу об ограничении размеров вступительных и членских взносов и условиях обнародования данных о пожертвованиях и членских взносах44.
Характеристика хода законопроектной работы находила отражение в докладах официальных лиц, представленных на различных международных форумах. Так, в связи с тем, что ЦИК РФ являлась ключевым исполнителем в работе по реализации рекомендаций ГРЕКО, по данной теме третьего раунда Председатель ЦИК РФ В. Е. Чуров в 2015 г. представил доклад в ОБСЕ, в котором изложил собственное видение
41 В пояснительных записках к проектам законов этого списка прямо указывалось, что они принимаются «в целях реализации рекомендаций Группы государств против коррупции по итогам третьего раунда оценки по теме "Прозрачность финансирования политических партий"».
42 Федеральный закон от 28.06.2014 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях»» // СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3391.
43 Федеральный закон от 24.11.2014 г. № 355-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу финансовой отчетности политических партий, избирательных объединений, кандидатов на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления» // Там же. № 48. Ст. 6636.
44 Федеральный закон от 05.12.2017 г. № 375-ФЗ «О внесении изменений в статьи 29 и 34 Федерального закона «О политических партиях»» // Там же. 2017. № 50 (ч. 3). Ст. 7546.
этого процесса. В своем выступлении он по пунктам всех 12 предложений оценочного доклада ГРЕКО 2012 г. отметил предпринимаемые российскими властями законодательные шаги, указав попутно и на серьезные погрешности в развитии избирательного законодательства и практики в других странах45.
Однако прогресс в реформировании источников российского избирательного законодательства и законодательства о политических партиях не произвел большого впечатления на экспертов ГРЕКО. Обратим внимание лишь на финальный документ 2019 г., которым ГРЕКО закрыло оценочный процесс по этому раунду, не скрывая в отдельных вопросах своей обеспокоенности медлительностью законодательного процесса и неточностью воплощения евростандартов46. Столкнувшись с необходимостью оценивать проявившиеся в развитии российского законодательства конца 2010-х гг. консервативные тенденции, назначенные ГРЕКО эксперты из Чехии и Словении не смогли скрыть минорных тонов в стилистике заключительного документа этого раунда47.
В целом Российская Федерация, согласно оценке ГРЕКО, на 2019 г. смогла «удовлетворительно выполнить или удовлетворительным способом справиться» только с половиной из общего числа рекомендаций Третьего раунда (12 из 21, включая рекомендации по первой теме раунда, касающейся криминализации коррупционных деяний, — "Incriminations")48. Независимые российские организации, специализирующиеся на антикоррупционной аналитике, высказывали еще больший скепсис относительно успехов имплементации в России европейской Рекомендации 2003 г., собственно, в части второй темы Третьего раунда о прозрачности политических партий и избирательных кампаний (" Transparency of Party Funding")49.
45 Доклад Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В. Е. Чурова «Предотвращение политической коррупции на выборах как важнейшая составляющая обеспечения равенства избирательных прав». Семинар ОБСЕ по электоральной проблематике (Вена, 20 июля 2015 г.): URL: www.cikrf.ru/analog/ news/20150720_r.html (дата обращения 01.06.2022).
46 «50. Принятие настоящего Второго дополнения ко Второму отчету о выполнении рекомендаций завершает процедуру выполнения Российской Федераций рекомендаций в рамках третьего раунда. В то же время с учетом остающихся рекомендаций как в области криминализации, так и в отношении прозрачности финансирования политических партий ГРЕКО призывает российские власти продолжать информировать ГРЕКО о будущем прогрессе в реализации этих рекомендаций» (Второе дополнение ко Второму отчету о выполнении рекомендаций Российской Федерацией «Криминализация преступных деяний (ETS 173 и 191, GPC 2)». «Прозрачность финансирования политических партий». Принято ГРЕКО на 83-м пленарном заседании (Страсбург, 17-21 июня 2019 г.): URL: www.coe.int/en/web/greco/evaluations/russian-federation (дата обращения 01.06.2022)).
47 Там же. Пункты 6, 47.
48 Там же. Пункт 43. С. 15.
49 См.: Анализ выполнения Россией рекомендаций Группы государств против коррупции (ГРЕКО) по внедрению международных стандартов. Третий раунд / Под ред. И. В. Шуманова. М., 2019.
С одной стороны, ГРЕКО приветствует предпринятые Российской Федерацией шаги для повышения прозрачности, в том числе поправки касательно членских взносов и займов, требований по независимой проверке партийных счетов, закрепления функций контроля над партийным финансированием главным образом за избирательными комиссиями, установления единого предельного размера вступительного и членского взноса одного члена и пожертвования партии от одного физического лица. В части реформирования собственно избирательного законодательства позитивных оценок заслужила работа по устранению дублирования и несоответствий между актами. Позитивно рассматривается повышение административной ответственности за нарушение правил финансирования избирательных кампаний, а также и распространение ее на более широкий круг партийных функционеров. «В дополнение были приняты некоторые практические меры, в том числе поправки Центральной избирательной комиссии (ЦИК) к бланкам партийных счетов, а также была осуществлена отмена многочисленных нормативных актов, которые более не являлись актуальными. Что касается риска обхода правил раскрытия информации, этот вопрос был разрешен посредством издания постановления ЦИК»50.
Между тем для полного выполнения рекомендаций ГРЕКО России предложено решить еще целый ряд вопросов. Прежде всего соображения экспертов ГРЕКО касаются практики администрирования выборов, необходимости гарантирования независимости избирательных комиссий от органов исполнительной власти, а также исключения случаев злоупотребления административным ресурсом. «Отмечая, что властями были предприняты некоторые шаги по контролю над нарушениями во время президентской избирательной кампании, в том числе в отношении случаев злоупотребления служебным положением, ГРЕКО все же сомневается в результатах проверок, показывающих, что из всех жалоб, полученных различными компетентными государственными органами, не имело место никаких установленных случаев злоупотребления служебным положением вообще. Это несколько противоречит выводам ГРЕКО о том, что данная проблема оказалась достаточно широко распространенной. Кроме того, сохраняется двусмысленность в отношении понятия периода избирательной кампании в избирательном законодательстве, а также двусмысленность в отношении связанных с данным периодом обязательств сообщать обо всех расходах в финансовых отчетах кампании. Кроме того, ГРЕКО подчеркнула важность обеспечения независимости избирательных комиссий от исполнительной власти на законодательном и практическом уровне в качестве ключевого условия для надлежащего управления избирательным процессом и
50 Второе дополнение ко Второму отчету. Пункт 48. С. 17-18.
для демонстрации ощутимым, эффективным и решительным образом их сопротивления политически мотивированным манипуляциям и давлению. Несмотря на то, что ГРЕКО приветствовала диалог, начатый ЦИК по поводу ощущаемого дефицита доверия и независимости системы избирательных комиссий, она сожалеет о том, что власти не выполнили многие инициативы, рассматриваемые ЦИК для лучшей защиты независимости и беспристрастности избирательных комиссий на всех уровнях»51.
Таким образом, в основе финальных пожеланий ГРЕКО лежат рекомендации о переформатировании модели административного управления выборами на модель более свободного и инициативного характера проведения выборов как процедуры не государственной, а общественной по своей сущности, процедуры не государственного властвования, исходящего от государственных органов, а общественного властвования (прямого народовластия), которая должна наглядно и на каждом этапе демонстрировать факт принадлежности власти народу, а не бюрократии. Те немногочисленные изменения законодательства, которые были проведены для корректировки отдельных тонких настроек процедур частного финансирования и партийной отчетности, экспертами ГРЕКО скорее воспринимались как попытка отвлечь внимание от принципиальных вопросов российской электоральной практики.
Важно помнить, что европейские стандарты прозрачности финансирования начинали выкристаллизовываться в 1990-х гг. в общеевропейских документах с мыслью об обеспечении доверия общественности к государству, партиям и другим политическим институтам, которое подвержено коррозии ввиду использования разнообразных практик политической коррупции. Работу по воплощению европейских стандартов прозрачности финансирования не стоит воспринимать как формальную проверку национального законодательства на предмет присутствия в нем нормативных блоков сообразно некоему чуждому «чек-листу». ГРЕКО обеспечивает оценку приверженности национальных правительств общеевропейским ценностям демократии, свободы выборов. Формальные дефекты избирательного законодательства с лихвой окупаются в глазах экспертов общеевропейских институций, если государства выражают искренность своих намерений в строительстве общеевропейского дома. ГРЕКО, как и другие институты СЕ, являющиеся производными европейского «мягкого права», создавались не для надзора и порицания, а для оказания поддержки и помощи. Поэтому представляется, что стоило бы и дальше поддерживать исследования, в которых содержится попытка осуществить более глубокую рефлексию относительно адаптации в России стандартов политического финан-
51 Там же. Пункт 49. С. 18.
сирования, принятых в общеевропейском правопорядке, причем вне зависимости от того, имеют ли они прямое отношение к России или нет, поскольку европейские правовые стандарты получили признание как образцовые и заслуживают тщательного изучения52.
В заключение вполне можно сделать вывод, что имплементаци-онный механизм воплощения общеевропейских антикоррупционных стандартов, основанный на работе ГРЕКО, более гибок, оперативен с точки зрения получения обратной связи от государств-членов и значительно более предметен. По итогам Третьего раунда оценки ГРЕКО получены свидетельства того, что еще остается довольно много проблемных зон, одинаково актуальных для большинства стран Европы. К их числу относятся, например, неполная прозрачность некоторых типов источников доходов партий, отсутствие прочной практики опубликования финансовой отчетности своевременно и в легкодоступной форме, независимость контролирующих органов, а также слабая эффективность санкций за финансовые нарушения.
Вместе с тем разброс государств по степени воплощения общеевропейских стандартов политического финансирования остается весьма велик. Среди стран, которые пожелали находиться в зоне влияния «мягкого права», продуцируемого институтами СЕ, можно выделить государства, где адаптация общих рекомендаций проходит относительно безболезненно для политического процесса и не вызывает большого отторжения, и те, в которых опыт приспособления к евростандартам проходит весьма травматично. В какой группе окажется конкретное государство, сильно зависит от готовности политико-правовых институтов и особенно — от политической воли.
Работа экспертов ГРЕКО в ходе Третьего оценочного раунда с российским материалом показала необходимость решать коррупционные проблемы финансирования политических партий и избирательных кампаний на более фундаментальном уровне соблюдения конституционных принципов, а не посредством минималистичных законодательных корректировок. Для поиска продуктивных решений Российское государство целесообразно рассматривать в более общей оптике — как государство, которое еще не обрело законченных форм базовых конституционных институтов, а лишь нащупывает приемлемый для себя баланс политических ценностей.
Поэтому достижение такого состояния, когда детальные настройки законодательства о прозрачности финансирования политических
52 См., напр.: Митин Г.Н. Новеллы Федерального закона «О политических партиях» 2014 г. и динамика финансирования политических партий в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 18-23; Мельник Т.Е. Независимый контроль за финансированием политических партий: стандарты ГРЕКО и российское законодательство // Международное публичное и частное право. 2020. № 1. С. 24-29; и др.
партий и избирательных кампаний можно будет всерьез рассматривать как ключевые актуальные проблемы практики сопряжено с первоначальными более фундаментальными сдвигами в гарантировании конституционной законности.
Отсутствие институциональной стабильности отечественного конституционного правопорядка в качестве первоочередной выдвигает проблему укрепления независимости, обретения самостоятельного и полноценного места разными центрами публичной власти. В первом приближении с наименьшими усилиями можно было бы обеспечить независимость избирательных органов от органов исполнительной власти. Избавление от дирижизма и чрезмерного участия государства в делах гражданского общества требует строительства инфраструктуры независимых средств массовой информации и влиятельных и вызывающих доверие граждан политических партий. Принципиальное значение имеет и обретение российской судебной системой подлинной независимости для принятия легитимных решений о казусах отечественной электоральной практики.
Список литературы
1. Анализ выполнения Россией рекомендаций Группы государств против коррупции (ГРЕКО) по внедрению международных стандартов. Третий раунд / Под ред. И. В. Шуманова. М., 2019.
2. Колюшин Е. И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М., 2010.
3. Мельник Т. Е. Независимый контроль за финансированием политических партий: стандарты ГРЕКО и российское законодательство // Международное публичное и частное право. 2020. № 1. С. 24—29.
4. Митин Г. Н. Новеллы Федерального закона «О политических партиях» 2014 г. и динамика финансирования политических партий в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 18—23.
5. Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Механизм оценки антикоррупционных стандартов ГРЕКО (сравнительно-правовое исследование) // Журнал российского права. 2011. № 9. С. 5-12.
6. Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций / Отв. ред. О. И. Тиунов. М., 2012.
7. Шевердяев С. Н. Отражение современной антикоррупционной культуры в российском конституционном праве. М., 2020.
8. Doublet Y.-M. Political funding. Thematic review of GRECO's Third Evaluation Round. Paris. 2011.
Статья поступила в редакцию 23.06.2022; одобрена после рецензирования
02.08.2022; принята к публикации 01.09.2022
Original article
Stanislav N. Sheverdyaev*
features of the implementation of international anti-corruption standards for financing of election campaigns
(on the example of Russia)
Abstract. For the development of Russian constitutional law, international anticorruption standards are of great interest, which are beginning to spread their influence on the ideas of national governments about modern requirements for regulating power relations. A good example of a traditional topic for constitutional law, which is affected by the anticorruption conventions of the United Nations and the documents of the "soft law" of the Council of Europe, are the issues of electoral law. Specialized international legal standards that try to curb corrupt practices during the electoral process have been developing since the early 2000s. The most well-known group of such standards is related to guaranteeing transparency in the financing of election campaigns and political parties. This article exam -ines the Russian experience of implementing Part 3 of Article 7 of the 2003 UN Convention against Corruption through participation in a specially created "Mechanism for reviewing the implementation of the Convention", and also analyzes the specifics of implementing the Recommendation of the Committee of Ministers of the Council of Europe "On Common Rules for combating corruption in the financing of political Parties and election campaigns" 2003 through the mechanisms of GRECO—A special organization of the Council of Europe, designed to monitor the progress of States in improving national legislation in the spirit of pan-European anti-corruption ideals. Despite Russia's formal withdrawal from the Council of Europe in 2022, the European anti-corruption conventions and mechanisms of this international organization continue to be an interesting object for study.
Keywords: constitutional law, electoral law, financing of political parties and election campaigns, international anti-corruption standards, UN Convention against Corruption, Council of Europe, GRECO.
For citation. Sheverdyaev, S.N. (2022). Features of the implementation of international anti-corruption standards for the financing of election campaigns (on the example of Russia). Moscow University Bulletin. Series 11. Law, 4, pp. 3—25 (in Russ.).
Bibliography
1. Shumanov, I. V. (Ed.) (2019). Analysis of Russia's implementation of the recommendations of the Group of States against Corruption (GRECO) on the implementation of international standards. Round III. Moscow. (in Russ.).
* Dr. Sci (Law); Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Faculty of Law, Lomonosov MSU (Moscow, Russia)
2. Kolyushin, E. I. (2010). Elections and electoral law in the mirror of judicial decisions. Moscow. (in Russ.).
3. Melnik, T. E. (2020). Independent control over the financing of political parties: GRECO standards and Russian legislation. International public and private law, 1, pp. 24—29 (in Russ.).
4. Mitin, G. N. (2015) Novellas of the Federal Law "On Political Parties" of 2014 and dynamics of financing of political parties in Russia. Constitutional and municipal law, 3, pp. 18-23 (in Russ.).
5. Naryshkin, S. E. and Khabrieva T. Y. (2011). The mechanism of evaluation of anticorruption standards of GRECO (comparative legal research). Journal of Russian Law, 9, pp. 5-12 (in Russ.)
6. Tiunov, O. I. (Ed.) (2012). Legal mechanisms for the implementation of anticorruption conventions: monograph. Moscow. (in Russ.).
7. Sheverdyaev, S. N. (2020). Reflection of modern anti-corruption culture in Russian constitutional law. Moscow (in Russ.).
8. Doublet, Y.-M. (2011). Political funding. Thematic review of GRECO's Third Evaluation Round. Paris.
The article was submitted 23.06.2022; approved 02.08.2022; accepted 01.09.2022
