CC BY
55
УДК 378
Захарова И. В.
СМЕНА ЭКОНОМИЧЕСКИХ МОДЕЛЕЙ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
На основе ретроспективного анализа развития российской системы образования рассмотрено чередование моделей её управления и финансирования, обоснованы условия её саморазвития.
Ключе вые слова: развитие и саморазвитие системы образования, государственное управление, общественная активность.
В нестабильной экономической ситуации отрасли социального сектора находятся в зоне риска, поскольку зависят от бюджетного финансирования. Снизить этот риск позволяет не только коммерциализация учреждений социальной сферы, но и общественная поддержка и инвестиции. В результате традиционная модель государственного управления трансформируется в государственнообщественное управление. Ретроспективный анализ развития отечественной системы образования (СО) позволяет увидеть условия и возможности для такой трансформации.
Развитие сложных систем предполагает такое их изменение, когда у системы не только появляются новые элементы и связи между ними, но и возникают качественно новые характеристики, что проявляется в новых функциях, возможностях и способах взаимодействия с внешней средой. В данной статье термин развитие применяется к СО, подразумевая её целенаправленное формирование государственными органами. Такое «управляемое развитие» отвечает сущности образования как сферы, производящей общественные блага, которая фактически не может существовать без государственного регулирования и в большой мере находится на бюджетном финансировании. Однако любая открытая система имеет возможности само-
развития - таких внутренних изменений, которые имеют часто бессистемный характер, могут восприниматься как временные флуктуации. Возникшие в результате саморазвития новообразования в системе не всегда устойчивы во времени, однако могут приводить к её качественной перестройке. Следует отметить, что и при целенаправленном управляемом развитии в СО нередко возникали новообразования, которые не приживались в системе (из последних можно вспомнить ГИФО, пока далеко не повсеместные попечительские советы).
В развитии российского образования можно видеть чередование двух социально-экономических моделей (рис. 1):
А - модель саморазвития - расширение СО и распространение образования детерминируется спонтанной общественной активностью, в минимальной степени подконтрольно государству; относительная «бессистемность» структур и учреждений образования связана с инициативой и творчеством граждан, а экономика СО основана на частном или общественном финансировании;
Б - модель регламентированного развития - изменения СО посредством государственного администрирования, правового оформления её деятельности, а образовательные учреждения по большей части финансируются государством.
Модель А - САМОРАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ, ОТСУТСТВИЕ В НЕЙ ЧЁТКОЙ СТРУКТУРЫ
Этап 1 Х-ХУМ Этап 3 60-е XIX-1918 Этап 5 1992
Этап 2 XVIII -60-е XIX Этап 4 1918-1992
Модель Б - ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ И СТРУКТУРИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
Рис. 1. Смена организационно-экономических моделей российской системы образования
© Захарова И. В., 2012
Экономика образования ♦ № 4, 2012
83
Обе модели могут иметь как собственно просветительские цели, связанныне с личностным саморазвитием обучающихся через приобретение знаний, так и утилитарные цели - подготовку обучающегося к успешным социальным контактам, получение социально востребованных навыков. Государственная поддержка СО, как правило, связана с прагматическими интересами: с идеологией, развитием производства и профессиональной подготовкой. Частные инициативы и поддержка образования общественными силами, напротив, имеют просветительские приоритеты. Чтобы увидеть чередование данных двух моделей, кратко опишем содержание каждого из этапов развития отечественной СО.
Этап 1 (Х1-ХУ11 вв.) - отсутствие целостной системы образовательных учреждений. Образование распространялось не столько под влиянием государства, сколько диффузно, путём частной инициативой и подвижничества. СО развивалась по Модели А, хотя на таком длинном отрезке истории можно видеть три ступени эволюции образования.
а) В Киевской Руси просвещение неотделимо от распространения христианства. В летописи св. Феодосия (1023 г.) говорится об училище в Курске и о том, что при кафедрах пяти епископов существовали школы, которые содержались приходом. Ярослав Мудрый открыл училище в Новгороде (1030 г.), царевна Анна - училище для женщин (1086 г.), но школы как государственного института не существовало. Зато был «внесистемный» институт образования - учителями грамоты, которые нанимались обеспеченными людьми или сельскими общинами. Этот неформальный народный институт СО просуществовал в России до XIX в.
б) Княжеская Русь ХШ-ХУ1 вв. Была раздроблена и не способна к созданию целостной образовательной системы, её элементы сохранялись в крупных городах и монастырях, обучение грамоте было частью семейного воспитания. Церковный Собор 1551 г. обсуждал упадок образования, а Иван IV велел учреждать училища в домах церковнослужителей, обучать «грамоте, книжному письму и церковному пению и чтению налойному», за что священникам дозволялось принимать «почести и дары» [2, с. 332].
в) В XVII в. развитие СО определяется и торгово-дипломатическими контактами с европейскими странами, и общественной потребностью: на отошедших к Литве и Польше землях до воссоединения Украины и России в 1654 г. представители всех сословий объединялись в православные братства, в противовес католическим школам они организовывали училища, издавали учебники. В 1632 г. из Киевской братской школы митрополит Пётр Могила организовал Школу эллино-славянского и латино-польского письма, отправив её будущих педа-
гогов на свои личные средства учиться за границу (в ХУШв. школа получила статус Киево-Могилян-ской академии). По инициативе просветителей-подвижников возникают учебные заведения в Москве: в 1653 г. Е. Славинецкий открыл греческую школу при Чудовом монастыре, в 60-е гг. иеромонах С. Полоцкий основал школу при Спасском монастыре, боярин Ф. М. Ртищев - греко-латинскую школу при Андреевском монастыре.
Таким образом, до ХУШв. элементы российской СО появлялись в режиме саморазвития, под влиянием общественных потребностей и на общественные средства. Изначально образование слабо зависело от государственной власти. Влияние православной церкви на становление СО бесспорно, но церковная власть в России никогда не была идентична государственной, а деятельность церковных приходов можно рассматривать как прообраз общественного самоуправления.
Этап 2 (XVIII в. - 60-е годы XIX в.) - развитие СО по Модели Б. Это время активной государственной образовательной политики, создание целостной образовательной системы, в которую вовлекались все сословия. Потребность в образовании осознаётся наиболее просвещёнными людьми, но для низших сословий знания не имели высокой ценности, а распространение училищ вызывало сопротивление. Известный экономист И. Т. Посошков первым ставит вопрос о необходимости «принудительного просвещения русского народа», о чём пишет в посланиях к главе Синода С. Яворскому в 1703-1710гг. и в «Книге о скудости и богатстве» (1724 г.).
Пётр I видел в образовании инструмент социально-экономического развития и для практических задач открывались первые государственные образовательные учреждения: школа математических и навигацких наук, хирургическая, инженерная, горные школы. Городам было приказано открывать начальные училища для детей всех сословий, куда дворяне и чиновники были обязаны отдавать детей 10-15 лет, в каждой губернии предписано иметь цифирные школы, к 1718 г. их открыто 42. Но без общественной поддержки государственные инициативы не имели успеха: в некоторых городах детей в школу забирали с помощью полиции; в университете в 1742 г. было 12 профессоров и 12 студентов, а в 1783 г. княгиня Е. Р. Дашкова нашла там только двух студентов; выводом ревизии народных училищ 1788г. было: «Всякий знает, что для снискания места в гражданской службе нужно одно чистописание, почему и невозможно ожидать, чтобы многие детей своих посылали в высшие классы» [1, с. 282].
Лишь в XIX в. государственными усилиями построена СО, которая стала каркасом современного образования. В 1802 г. создано Министерство на-
родного просвещения, что выделило образование в особую сферу государственного управления и организованы 6 учебных округов, центрами которых были университеты. Устав учебных заведений, подведомственных университетам (1804г.), определял структуру СО: приходское училище и уездное училище (начальное образование), гимназия (классическое, или среднее образование), университет. Принципами этой СО были бесплатность, бессословность и преемственность. В 1826 г. учреждён Комитет устройства учебных заведений, сосредоточивший внимание на начальном и среднем образовании. СО развивалась качественно и количественно: если в начале Х1Хв. в России было 315 народных училищ с 20 тыс. учеников, то 1833г. только в государственных училищах обучались 245 тыс. детей из 50 млн. населения; в 1809 г. работали 32 гимназии (2838 чел.) а в 1903 г. - 196 гимназий (81 745 чел.) и 43 прогимназии (6844 чел.); в 1808г. в 4 университетах России обучались 450 чел., а в 1894 г. существовало уже 9 вузов с общим контингентом 16 497 студентов и 1109 вольнослушателей.
Этап 3 (60-е годы XIX в. - 1918 г.) - возврат образования к модели А. Несмотря на активную образовательную политику государства, вектор развития образования задавался общественными инициативами. Земства стали реальной политической силой, и развитие образования было их приоритетом. О саморазвитии СО говорит появление комитетов грамотности, крестьянских, воскресных, профессиональных школы.
Московский комитет грамотности (1845 г.) был первым опытом просветительства силами общественного объединения, но массовым это движение стало с 60-х. Петербургский комитет грамотности при Вольном экономическом обществе основал 120 книжных складов, разослал по школам около 2 млн. книг, основал сельские библиотеки в ряде губерний, организовывал конкурсы лучших сочинений для народа. Подобные комитеты организовывались во многих городах. Их деятельность позволила развиться такому народному просветительскому институту как крестьянские школы грамоты. Детей учили странствующие учителя грамоты, семинаристы, образованные крестьяне. Организуемые на средства общин в крестьянских избах, они часто имели «нерегулярный» характер занятий, что дало им название «вольных» школ. К 80-м годам их распространение стало массовым, для дифференциации от них традиционных школ появился термин «правильно организованные школы» (в работах П. Ф. Каптерева, Н. А. Лавровского, А. С. Пругавина и др.).
По инициативе Н. И. Пирогова в 1859г. в Киеве возникла первая воскресная школа для взрослых, вскоре они открылись в 53 губерниях. Преподаватели бесплатно читали лекции для рабочих, а
финансирование школ происходило на средства городского самоуправления, земств, частных пожертвований, для своих рабочих такие школы организовывали промышленники. Но инициативу корректировало Министерство народного просвещения: приравняв воскресные школы к начальным училищам, оно контролировало содержание обучения, предписало использовать только одобренные учебники. В 1898 г. число воскресных школ достигло 446.
Для профессиональной подготовки рабочих организуются первые средние и низшие технические училища: в 1869 г. в Череповце братьями Милютиными основано Александровское техническое училище, в Ельце на средства С. С. Полякова открыто железнодорожное училище. «Устройство профессиональных школ предоставлено было инициативе частных лиц и общественных учреждений» [4, с. 568].
Общественные инициативы контролировались, глава политического сыска В. Долгоруков в 1860г. писал Александру II: «Правительство не может допустить, чтобы половина народонаселения была обязана своим образованием не государству, а себе или частной благотворительности какого-либо отдельного сословия» [3, с. 18]. При этом государство провозглашало демократизм образования: Устав университетов 1863г. позволял открывать негосударственные вузы, Устав гимназий и прогимназий 1864г. объявлял целью общее образование без сословных, вероисповедных, национальных, разграничений. Сочетание такой политики с высокой общественной активностью, с деятельными земствами сформировало богатую формами СО: накануне революции только начальных учебных заведений в России насчитывалось около 60 типов.
Этап 4 (1918-1992 гг.) - управление СО происходит по модели Б, максимально регламентировано и централизовано. В 1918 г. земства ликвидированы, выходит декрет Совнаркома «Об организации дела народного образования», Наркомпрос РСФСР проводит зонирование территорий, согласно которому за каждым из 25 педагогических вузов закреплены соответствующие регионы страны. Декрет 1919 г. объявляет кампанию по ликвидации безграмотности, реорганизуются школы. В 20-х закрыты все негосударственные вузы, а Н. И. Бухарин провозглашает цель образования: «Мы будем штамповать интеллигентов. Будем вырабатывать их, как на фабрике». Не имея возможности подробно рассмотреть развитие советской СО, отметим только её минимальные возможности для вариативности, автономии, общественного управления.
Этап 5 - развитие отечественной СО по модели А, параллельно с демократизацией страны,
Экономика образования ♦ № 4, 2012
85
институционально обозначил в 1992 г. ФЗ № 3266-1 «Об образовании», указав в числе принципов государственной политики в области образования «демократический, государственно-общественный характер управления образованием, автономность образовательных учреждений». Саморазвитие СО проявлялось в таких новообразованиях как региональные компоненты образовательных стандартов, авторские учебники, альтернативные формы работы образовательных учреждений, школьные светы. Инициативы образовательных учреждений были возможны только при общественной поддержке, не всегда имели коммерческие цели, но в любом случае способствовали экономическому благополучию СО.
В последнее десятилетие государственная власть подталкивает образование к работе в режиме саморазвития, однако встречная активность образовательных учреждений и общественности проявляется слабо.
В 2003г. закон №123-ФЗ об изменении финансирования образовательных учреждений и закон № 131-Ф3 «Об принципах местного самоуправления» институционально переориентировали управление СО с государственного на местный «земский» уровень, что должно было усилить общественное влияние на образование. Нацпроект «Образование» в 2006г. также призван был стимулировать инициативу образовательных учреждений и саморазвитие СО. Проект 2010 г. «Наша новая школа» среди других задач предполагал сделать школу «более самостоятельной как в составлении индивидуальных образовательных программ, так и в расходовании финансовых средств» и «развивать концессионные механизмы для привлечения к управлению школами частных инвесторов». На предоставление большей финансовой самостоятельности образовательным учреждениям направлен и закон 2010 г. № 83-Ф3 «О совершенствовании правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
Но институциональные возможности для саморазвития образования могут и не реализоваться. Сегодня СО России находится в точке бифуркации, её развитие зависит от двух противоположных внешних переменных: с одной стороны, законодательные изменения последних лет поддерживают автономию образовательных учреждений, с другой - они подотчётны множеству административных регламентов, что противоречит рассмотренной выше Модели А. Саморазвитие СО сдерживается не столько низким уровнем общественной активности, сколько отсутствием у большинства россиян свободных экономических ресурсов, которые могли бы быть направлены на образование. Без должной экономической базы общественное управление СО невозможно, и в итоге её существование зависит от бюджетных ассигнований.
Можно видеть четыре главных социально-экономических условия саморазвития СО: уменьшение государственной регламентации СО, сформированность в общественном сознании потребности в образовании, достаточный уровень доходов населения, развития конкурентная среда, конкурентные отношения образовательных учреждений.
Библиографический список
1. Латышина Д. И. История педагогики / Д. И. Латы-шина. - М.: Гардарики, 2005. - 603 с.
2. Модзалевский Л. Н. Очерки истории воспитания и обучения с древнейших времён до наших дней / Л. Н. Модзалевский; науч. ред. М. В. Захарченко. - СПб.: Алетейя, 2000. - Т.2. - 496 с.
3. Чехов Н. В. Ближайшее будущее народной школы // Народное образование в России с 60-х годов XIX века. -М., 1912. - С. 203-218.
4. Яновский А. Е. Профессиональное образование / А. Е. Яновский // Энциклопедический словарь / ред. Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон.- СПб.: Типо-Литография И. Е. Ефрона, 1898. - Т. 50. - 960 с.
Zacharova I. V.
THE CHANGE OF ECONOMIC MODELS OF DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN SYSTEM OF EDUCATION
On the basis of retrospective analysis of the development of the Russian system of education is considered the alternation of models of its management andfinancing, justified conditions for its self-development.
Keywords: development and self-development of education system, public administration, activity of the society.
