CC BY
102
ПРИОРИТЕТЫ РОССИИ
СИСТЕМНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ГРАДООБРАЗУЮЩЕЙ СФЕРОЙ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ
ю.и. молотков,
доктор технических наук,доцент, декан факультета государственного и муниципального управления Сибирская академия государственной службы
Ю.В. РОДИОНОВА,
кандидат технических наук, начальник отдела градостроительных программ и перспективного развития Департамента строительства и архитектуры мэрии г. Новосибирска
Представлен новый современный подход к моделированию, описанию и проектированию градообразующей сферы муниципального образования, предоставляющий возможность формировать целевую конструкцию социально-экономического объекта и управлять этим объектом. Обосновано применение на практике кибернетической модели для обоснования процесса управления градообразующей сферой деятельности муниципального образования. Предложены новые прогрессивные индикативные показатели для определения состояния, управления функционированием и развитием градообразующей сферы муниципального образования.
Ключевые слова: модель управления, градообразующая сфера, градостроительство, градообслуживание, муниципальное образование, индикативное управление.
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЭ к вопросам местного значения муниципального образования отнесены формирование, утверждение, исполнение и контроль за исполнением бюджета муниципального образования (МО), а к полномочиям органов местного самоуправления — принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития МО, а также сбор и представление
органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы МО.
Для обеспечения выполнения требований закона необходимо иметь возможность описать границы и содержание процесса управления, направленного на социально-экономическое развитие территории МО.
Рассмотрим обеспечение данной возможности посредством формирования компонент и модели управления градообразующей сферой деятельности МО.
Градообразующая сфера — это взаимосвязанные социально-экономические, трудовые, имущественные и иные отношения, направленные на удовлетворение потребностей жизнеобеспечения и развития населения при эффективном использовании всех имеющихся ресурсов, находящихся в распоряжении МО.
Формирование градообразующей сферы как подсистемы в системе социально-экономического развития МО должно включать компоненты и элементы, которые обеспечат реализацию взаимосвязанных социально-экономических, трудовых,
имущественных и иных отношений, направленных на жизнеобеспечение и развитие населения, проживающего натерритории МО.
Формирование подсистемы, ее компонент и элементов можно осуществить, выделив основные полномочия, экономические и организационные возможности и источники финансовых, материальных, трудовых и других ресурсов, которыми обладает МОс учетом делегированных полномочий федеральными органами власти и органами субъекта Федерации, на территории которого находится МО.
К градообслуживающей сфере МО относят следующие конструктивные составляющие [6]:
• муниципальное управление общественной безопасностью;
• муниципальное управление жилищно-коммунальным комплексом;
• управление жилищным фондом;
• муниципальное управление коммунальным комплексом;
• муниципальное управление транспортным комплексом;
• муниципальное регулирование потребительского рынка;
• муниципальное управление строительством;
• муниципальное управление состоянием окружающей среды.
Пунктом 1 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ определены полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности в МО. К этому виду деятельности Градостроительным кодексом РФ отнесены следующие полномочия:
• подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений;
• утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;
• утверждение правил землепользования и застройки поселений;
• утверждение подготовленной, на основании документов территориального планирования поселений, документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных в Градостроительном кодексе РФ;
• выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений;
• принятие решений о развитии застроенных территорий.
Реализация полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, осуществляется через формирование организационных структур и ресурсные возможности, посредством выполнения планов социально-экономического развития МО. Принятие планов и программ социально-экономического развития в области градообразующей сферы и ее деятельности позволяет полностью или частично удовлетворить потребности населения, проживающего на территории МО.
Реализация генеральных схем развития территории, целевых программ, инновационно-инвестиционных проектов, бизнес-проектов позволит целенаправленно развивать социально-экономическую среду МО. Реализация этого процесса осуществляется через создание специальных подразделений в структуре управления МО:
• департамент строительства и архитектуры;
• департамент коммунального хозяйства и ЖКХ;
• департамент управления транспортным комплексом;
• департамент управления жилищным комплексом;
• другие структуры.
Выделяемые для управления структурные подразделения должны обеспечить выполнение функций по направлениям градостроительства и градообслуживания для жителей МО.
1. Формирование компонент для системы управления градообразующей сферой. Градостроительная и градообслуживающая сферы деятельности МО вместе образуют подсистему «Градообразующая сфера» системы социально-экономического развития МО.
Все компоненты, которые входят в подсистему «Градообразующая сфера», сведены в табл. 1.
2. Кибернетическая модель управления градообразующей сферой деятельности в муниципальном образовании. На основании конструктивных компонентов, приведенных в табл. 1, сформирована кибернетическая модель управления градообразующей сферой деятельности МО (см. рисунок).
Данная модель обладает входом, перечнем процессов и выходом, ауправление в ней осуществляется аналогично управлению в общетеоретической модели, описанной в работе [2].
Процесс управления в кибернетической модели управления градообразующей сферой в МО осуществляется за счетдвух механизмов:
1) за счет формирования системы управленческого цикла: прогнозирования, планирования, организации, координации, учета, контроля,
Таблица 1
Структурные компоненты подсистемы «Градообразующая сфера»
№ п/п Компоненты Обозначение Характеристика
Компоненты входа подсистемы «Градообразующая сфера»
1. Цели на входе подсистемы (0 Значения индикативных показателей в целевых программах социально-экономического развития МО. Уровеньдостижения целей в реализации социально-экономической политики на территории МО определяется системой индикативных показателей, принятых в РФ для оценки состояния и уровня развития социальных достижений
2. Ресурсы для достижения цели № Материальные, трудовые, финансовые, временные и прочие ресурсы
3. Информация о состоянии социальной сферы № Цели, концепции, планы, программы, ресурсы развития МО, информация об исполнении бюджета и выполнении плана социально-экономического развития
Компоненты объекта,реализующего социально-экономические программы
4. Население {Не} Численность населения МО. Все жители МО, которые в соответствии с действующим законодательством осуществляют местное самоуправление на территории МО
5. Инфраструктура социальной сферы {Инф} Организации, учреждения, социальная сфера обслуживания потребностей населения, инфраструктура МО
6. План социально-экономического развития {Псэр} Комплексный план социально-экономического развития МО
7. Бюджет {Ф} Формирование и исполнение сметы доходов и расходов в части обеспечения реализации комплексного плана социально-экономического развития МО
8. Персонал департамента {Пд} Система управления персоналом (набор, обучение, переобучение, аттестация и прочее)
9. Материально — техническое обеспечение департамента {МТО} Имущественные и иные материально-технические средства департамента для обеспечения его деятельности по реализации функциональных обязанностей.
Компоненты выхода подсистемы «Градообразующая сфера»
10. Конечный результат на выходе т Итоги исполнения бюджета и реализации плана социально-экономического развития МО за отчетный период
11. Ресурсы после достижения цели {К} Оценка состояния ресурсов, всей совокупности материальных, трудовых, финансовых, организационных, временныхресурсов, имеющихся в распоряжении департамента после достижения цели
12. Информация о достижении цели и состоянии социальной сферы {Л Отчеты об исполнении плана социально-экономического развития и бюджета МО
Системы и подсистемы управления функционированием подсистемы «Градообразующая сфера»
13. Нормативно-правовая база {НПб} Законодательная база РФ, субъекта РФ и местных представительных органов, регулирующая все процессы и взаимоотношения в МО
14. Структура и система управления {ССУ} Структура, иерархическая подчиненность, оптимальная численность персонала
15. Информационно-управляющая система {ИУС} Управление подсистемой «Градообразующая сфера»
16. Технология принятия решения {ТПР} Обеспечение оперативного принятия решений по отклонениям от заданных целей на входе подсистемы «Градообразующая сфера»
Системы и подсистемы управленияразвитием подсистемы «Градообразующая сфера»
17. Система стратегического развития муниципальной экономики {ССР} Обеспечение формирования стратегического плана развития муниципальной экономики
18. Система развития бюджета МО {СРВ} Формирование налогооблагаемой базы в МО
19. Система инвестирования в экономику МО {СИЭ} Система целенаправленного привлечения инвестиций в целях развития территории и социально-экономических объектов
20. Система контроля исполнения управленческих решений в МО {СКУР} Специализированная система постановки на контроль решений, принимаемых в МО
Окончание табл. 1
№ п/п Компоненты Обозначение Характеристика
21. Система мониторинга развития МО {СМ} Основной инструмент контроля исполнения и коррекции планов социально-экономического развития МО
Компоненты, влияющие на деятельность департамента в градообразующей сфере
22. Внешняя среда {5} Взаимодействие департамента с окружением МО (региональный, федеральный уровни власти, соседние МО)
23. Управляемые переменные по обеспечению функционирования системы Параметры функциональных систем и подсистем, входящих в общую систему ИУС, формирующиеся при разработке подсистемы «Градообразующая сфера»
24. Управляемые переменные по обеспечению развития системы <9 Параметры систем и подсистем, обеспечивающие развитие экономической сферы, формирующиеся при нормативном проектировании ИУС, ее отдельных подсистем и направлений развития МО
25. Неуправляемые переменные, возникающие в МО и его системах Любые социальные или экономические сбои, определяемые на основании статистическихданных о работе МО. Сюда же относятся нарушения процесса управления.
26. Оператор связи {С\ Функциональная зависимость между входными и выходными параметрами МО
27. Коэффициент оптимального управления {КоУ} Показатель эффективности достижения конечного результата социально-экономического развития. Определяется как отношение выхода к входу по всем индикативным показателям оценки уровня экономического развития МО
Н - норматив; Р- результат.
Кибернетическая модель управления градообразующей сферой в муниципальном образовании
анализа и принятия управленческих решении по контролю, оценке и коррекции планов и программ, принятых в градообразующей сфере деятельности МО. Основным инструментом управления является принятая система планов функционирования и развития МО в области градообразования;
2) за счет формирования системы оперативного управления посредством механизма, заложенного в регулятор управления (РУ) [2]. Здесь управление осуществляется оператором связи (С) — менеджером, который осуществляет сравнение установленной нормы (законами или другими
нормативно-правовыми актами) с фактическим конечным результатом. По результатам анализа и на основании отклонения принимаются управленческие решения уполномоченным лицом или коллегиальным органом. Этот процесс осуществляется по определенной логической последовательности принятия управленческих решений. С помощью управленческих решений и происходит существенное влияние на траекторию движения исследуемого объекта (МО) к заданной цели (целям).
3. Описание процесса управления подсистемой «Градообразующая сфера» муниципального образования. Управление подсистемой «Градообразующая сфера» в модели МО предполагает процесс формирования и обоснования следующих компонентов:
• вход F(x) — (цель Q—значение прогнозных показателей градообразования {Пгос} — состоит из двух показателей {Пго} — градообслужива-ния и {Пгсс} — градостроительства, т. е. Пгос = (Пго U Пгсс); ресурсы R, информация i);
• выход F' (*') (конечный результат Q, состояние ресурсов К, информация об уровне достижения показателей градообразования {П'гос} и состоянии объекта У);
• индикативные показатели для оценки конечного результата состояния МО;
• структурные компоненты подсистемы «Градообразующая сфера» (приведены в табл. 1);
• инструменты и технология воздействия управленческими решениями {Пр} на градообразующую сферу для достижения конечного результата 0';
• расчетные значения показателей для управления градообразующей сферой МО;
• имеющиеся ограничения в управлении градообразующей сферой, такие как: R, S, G., G, Gg (см. табл. 1).
Задача управления подсистемой «Градообразующая сфера» заключается в выявлении причин, мешающих достижению целевого конечного результата в градообразующей сфере F' (Q), и в установлении заданной величины коэффициента оптимального управления (К ) подсистемой «Градообразующая сфера».
Коу равен отношению:
Коу = F (Q') / F(Q) < 1, (1)
где F (Q) — факт достижения F (Q) — целевой функции, заданной в плане или программе деятельности МО.
Процгсс управления подсистемой «Градообразующая сфера» МО будет осуществляться по основным показателям {Пгос} — показатели оценки состояния и
развития градообразующей сферы; {Пго} — показатели развития градообслуживания населения; {Пгсс} — показатели развития градостроительной сферы жизни населения; {Пб} — показатели бюджетной обеспеченности принимаемых решений по развитию градообразующей сферы МО. При управлении перечисленными сферами следует учитывать существующие ограничения, которые мешают получению максимального конечного результата при минимуме затрат. Так же, как и в общем случае, все управленческие решения {Пр} направлены на достижение значений конечного результата в виде выделяемых для оценки состояния МО системных показателей, а именно:
Пр=^(0ор4,Пгосор4,Пб). (2)
Инструментуправления подсистемой «Градообразующая сфера» МО — это совокупность принимаемых управленческих решений, выбор, обоснование и реализация которых позволяют достигать принятых в планах и программах целей градообслуживания и градостроительства. Технологически управление в МО осуществляется с помощью регулятора управления, где формируются решения, которые направлены на достижение определенных значений целевых показателей. Руководители МО из всего множества разработанных управленческих решений вводят в действие только определенное количество решений (в виде планов, программ, проектов ит.д), которые приводят к целевому, экономически обоснованному результату. Этот процесс можно представить в виде зависимости
0 = £Пр, ^ {0'}, (3)
г=1
где О — целевые входные показатели, которые определяются потребностью населения в области градообслуживания и градостроительства в соответствии с законами РФ, субъекта РФ и нормативно-правовыми актами МО; 0' — выходные значения тех же показателей, которые являются следствием воздействия управленческих решений на структурные компоненты подсистемы «Градообразующая сфера» МО.
Индикаторы управления подсистемой «Градообразующая сфера» МО. Систему индикаторов образуют:
• показатели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области градостроительства и градообслуживания, утвержденные указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607;
• показатели, позволяющие определять уровень состояния развития градообслуживания в МО, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р.
Таблица 2
Мониторинг контроля за исполнением мероприятий градообразующей сферы
№ п/п Цели плана социально-экономического развития в части градообразующей сферы деятельности МО Всего мер Из них
ВП УР НР ПР НВ
1. Состояние, ремонт, реконструкция и строительство новых дорог 5 — 4 1 — —
2. Капитальное строительство жилого фонда и инфраструктуры 15 - 7 8 - -
3. Жилищно-коммунальное хозяйство (состояние и развитие) 25 4 4 6 5 6
4. Состояние и развитие инженерной инфраструктуры 7 - - 3 4 -
5. Площадь земельныхучастков, предоставленныхдля строительства 10 2 — 4 3 1
6. Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя 16 3 7 4 2 —
7. Уровень собираемости платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги 3 — — — 1 2
8. Иные показатели принятые в МО или обязательные по статистической отчетности — — — — — —
Всего: 81 9 22 26 15 9
Итого, % 100 11 27 32 19 11
Примечание: ВП — выполненные; УР — успешно реализуемые; НР — нормально реализуются; ПР — плохо реализуются; НВ — невыполненные.
Данные индикативные показатели позволяют дать оценку уровня состояния и социально-экономического развития МО. Оценка экономического потенциала, а также развития инфраструктуры позволяет определить уровень комфортного и благоприятного проживания в МО. Знание уровня достижений экономического и социального развития позволяет, в свою очередь, промоделировать систему управления и оптимизировать ее структуру, содержание планов, программ и, соответственно, оптимизировать бюджет.
4. Система мониторинга реализации плановых мер в подсистеме «Градообразующая сфера». Реализация плановых мер в подсистеме «Градообразующая сфера» предусматривает разработку управленческих решений по выполнению разделов комплексного или стратегического планов социально-экономического развития МО, в котором предусмотрен раздел или мероприятия по развитию градообразующей сферы деятельности МО. Система мониторинга может быть предусмотрена либо в целом для выполнения основной группы принятых мер (планов, программ или иных решений), либо только для подсистемы «Градообразующая сфера». В табл. 2 приведена форма учета и контроля за выполнением принимаемых решений по развитию градообразующей сферы деятельности в МО.
Принятые к исполнению меры по развитию градообразующей сферы деятельности МО и их фактическое исполнение позволяют рассчитать показатель уровня выполнения всех мер, которые реализуются в подсистеме «Градообразующая сфера». Меры, которые плохо реализуются, или невыполненные — под-
вергаются анализу и разработке дополнительных организационных мероприятий по их исполнению.
Такой анализ невыполненных мероприятий по развитию градообразующей сферы деятельности МО позволяет дополнительно разработать организационные и другие меры воздействия на компоненты градообразующей сферы, чтобы добиться более высокого значения индикативных показателей, а, следовательно, и лучшего управления подсистемой «Градообразующая сфера».
Значение показателя, определяющего уровень управления, можно рассчитать по формуле:
Кусп = (ВП+УР+НР)/М, (4)
где Кусп — коэффициент управления реализацией мероприятий в подсистеме; М — количество всех мероприятий в подсистеме «Градообразующая сфера»; ВП С М — выполненные; УР С М — успешно реализуемые; НР С М — нормально реализуются; ПР С М — плохо реализуются; НВ С М — невыполненные.
Таким образом, коэффициент управления по результатам мониторинга (см. табл. 2) составит: Кусп = (9+22+ 26)/81 = 0,7.
Коэффициент управления Кусп развитием градообразующей сферы МО должен лежать в пределах от 0,9 до 1. Достижение такого уровня можно осуществить только при четком контроле и отслеживании процесса реализации принятых плановых мер, поставленных на контроль.
После расчета Кусп и определения уровня управления развитием градообразования разрабатываются управленческие решения по ПР (плохо реализуемым) и невыполненным (НВ) мероприятиям. Воздействуя
на эти группы мероприятий, можно повлиять на увеличение значения коэффициента Кусп.
Изменение значения коэффициента Кусп характеризует способность органов местного самоуправления управлять процессом развития градообразующих факторов в МО.
5. Выводы. 1) Системное управление градообразующей сферой как социально-экономическим объектом в МО осуществляется за счет принятия четких целей и выделения приоритетных направлений развития градостроительства и градообслу-живания, формирования на этой основе желаемого конечного результата в МО посредством реализации управленческих решений, направленных на удовлетворение потребностей населения.
2) Моделирование, описание и проектирование градообразующей сферы МО дают возможность на практике формировать целевую конструкцию социально-экономического объекта и управлять этим объектом.
3) Оптимальность предложенной конструкции градообразующей сферы МО достигается за счет моделирования технологических процессов при планировании и управлении градостроительством и градообслуживанием МО, а также расчета и оценки системных показателей, установленных на государственном и местном уровнях, и, соответственно, получения конечных результатов, обеспечивающих функционирование и развитие МО.
4) Мониторинг осуществляется с помощью современных технических средств и систем контроля и учета движения материальных и финансовых ресурсов градообразующей сферы МО, что позволяет осуществить системное управление по индикативным показателям по каждому направлению и по конечным целевым результатам деятельности МО при реализации комплексного или стратегического плана социально-экономического развития на территории.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р: вред, постановления Правительства РФ от 10.03.2009 № 219э//Собр. законодательства РФ. 2009. № 12, ст. 1429.
2. Молотков Ю. И. Системное управление социально-экономическими объектами и процессами. — Новосибирск: Наука. 2004. — 509 с.
3. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ. //Российская газета. 2003. 8 октября.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам»: в ред. постановления Правительства РФ от21.07.2008 № 549. //Собр. законодательства РФ. 2008. № 30, ст. 3635.
5. Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов: утв. распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р. // Собр. законодательства РФ. 2008. № 39, ст. 4455.
6. Система муниципального управления. / Под ред. В. Б. Зотова. — Спб. «008. — 512 с.
7. Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». // Собр. законодательства РФ. 2008. № 18, ст. 2003.
8. Янг С. Системное управление организацией. — М.: Сов. Радио. 1972. 320 с.
