CC BY
20
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
STATE AND MUNICIPAL MANAGEMENT
УДК 332.012.2:334.724.2 ББК 65.050 Х 98
А.Ш. Хуажева,
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой экономической теории и управления персоналом Адыгейского государственного университета, г. Майкоп. Тел.: +7 (960) 437-86-86, e-mail: A.Khuazheva@mail.ru
Н.В. Рябцев,
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры экономической теории и управления персоналом Адыгейского государственного университета, г. Майкоп. Тел.: +7 (918) 423-27-64, e-mail: nikolas14@mail.ru
СИСТЕМНАЯ ПРИРОДА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ЕЕ ПРАКТИЧЕСКОЕ ВОПЛОЩЕНИЕ В МОДЕЛЯХ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
(Рецензирована)
Аннотация. Статья посвящена раскрытию сущности муниципального образования как целостной социально-экономической системы, анализу ее подсистем, важнейших характеристик, ресурсного потенциала, базовых принципов функционирования. Дана сравнительная характеристика моделям наделения муниципальных властей управленческими функциями, используемым в мировой практике, а также в практике организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Ключевые слова: муниципальное управление, социально-экономическая система, ресурсный потенциал, местное самоуправление, муниципалитет, компонента, ресурсный потенциал, эффективность, модель взаимодействия, полномочия, относительная автономия, государственное управление, территориальная организация.
A.Sh. Khuazheva,
Doctor of Economics, Professor, Head of Economics Theory and Personnel Management Department, Adyghe State University, Maikop. Ph.: +7 (960) 437-86-86, e-mail: A.Khuazheva@mail.ru
N.V. Ryabtsev,
Candidate of Economic Sciences, Senior Lecturer of the Department of Economic Theory and Personnel Management, Adyghe State University, Maikop. Ph.: +7 (918) 423-27-64, e-mail: nikolas14@mail.ru
THE SYSTEMIC NATURE OF MUNICIPALITIES AND ITS PRACTICAL IMPLEMENTATION IN LOCAL GOVERNMENT MODELS
Abstract. The article is devoted to the disclosure of the essence of the municipality as an integral socio-economic system, the analysis of its subsystems, the most important characteristics, resource potential, basic principles of functioning. A comparative characteristic is given to the models of endowing municipal authorities with management functions used in world practice, as well as in the practice of organizing local government in the Russian Federation.
Keywords: municipal government, socio-economic system, resource potential, local government, municipality, component, resource potential, efficiency, interaction model, powers, relative autonomy, public administration, territorial organization.
Муниципальные образования выступают в современных условиях первичным звеном территориальной структуры социально-экономической системы государства, так как именно здесь в наиболее значительной степени формируется его при-родно-ресурсный, производственно-технический и человеческий потенциал. Поэтому динамика развития муниципальных социально-экономических систем в значительной степени определяет успешность решения ключевых экономических и социальных задач, определенных на государственном уровне.
Обращаясь к этимологии термина «муниципальное управление», отметим, что в Древнем Риме под термином «муниципии» понимались городские общины, которым во второй половине республиканского периода была предоставлена хозяйственная самостоятельность [1]. В большинстве современных государств понятие «муниципальное образование» определяется как административная единица наименьшего уровня, руководство которой осуществляется выборными органами. Таким образом, оно означает первичный, ближайший к человеку уровень территориальной организации власти и управления. При таком подходе понятие «муниципалитет» выступает синонимом понятий «община», «коммуна» и «местная власть».
Иногда вместо термина «муниципальный» используют понятие
«местный». Однако категории «муниципальный» и «местный» отличаются тем, что первая из них применяется в отношении органов местного самоуправления, а также объектов и процессов, находящихся в их компетенции, тогда как вторая может быть отнесена как к органам местного самоуправления и их компетенции, так и к локальным структурам, имеющим отношение к системе государственного управления и государственному сектору хозяйствования. По мнению Д.В. Моисеева, имманентными элементами муниципального образования выступают муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления [2].
Анализ существующих в современной научной литературе подходов позволяет заключить, что, в общем и целом, под муниципальным образованием можно понимать целостную социально-экономическую систему, которая состоит из трех базовых подсистем (компонентов): социального, природно-территориаль-ного и экономического.
Социальный компонент муниципальной социально-экономической системы образует население муниципального образования, которое формирует местное сообщество как совокупность жителей, постоянно проживающих в пределах муниципального образования. Данный компонент определяет само содержание
существования муниципального образования. Особенностями этого компонента являются его половозрастная структура, семейный состав и состав домашних хозяйств.
Природно-территориальный компонент рассматриваемой системы образуют территория муниципального образования как его пространственная составляющая и природные ресурсы, размещенные на этой территории и являющиеся основой жизнедеятельности населения и организации территориального хозяйства.
Экономический компонент муниципальной социально-экономической системы формирует муниципальное хозяйство как совокупность хозяйствующих организационных образований и взаимосвязей, существующих между ними, которые должны обеспечивать жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворять разнообразные потребности его населения.
Следует при этом отметить наличие различных точек зрения на проблему выделения компонентов, формирующих социально-экономическую систему муниципального уровня. Так, А. Васильев в их качестве определяет население муниципального образования, при-родно-географическую среду, градообразующую базу и систему жизнеобеспечения [3].
Каждая система, в том числе и муниципальная социально-экономическая система, состоит из ряда подсистем, представляющих собой совокупности наиболее тесным образом взаимосвязанных между собой элементов системы. Таким образом, каждая отдельно взятая подсистема сама является системой входящих в нее элементов, а практически любая система является подсистемой относительно системы более высокого уровня. Муниципальные образования как сложные социально-экономические системы, как правило, включают следующие подсистемы:
- территориально-пространственную, предполагающую наде-ленность муниципального образования определенной территорией;
- природно-ресурсную, включающую совокупность запасов ресурсов различного рода, условий их добычи и транспортировки;
- экологическую, формируемую комплексом взаимосвязей антропогенных и природных факторов и их воздействием на качество среды муниципального образования;
- демографическую, определяемую общей численностью населения, его половозрастным составом, динамикой роста населения, миграционными процессами;
- культурно-историческую, производную от особенностей исторической и культурной самобытности муниципального образования, во многом определяющей формирование своеобразной ментальности местных жителей;
- архитектурно-строительную, определяющую структуру размещения жилой застройки, управленческих структур, хозяйственных организаций, транспортных и инженерных коммуникаций;
- социальную, формируемую социальными институтами и социальной инфраструктурой, призванной обеспечить предоставление членам местного сообщества комплекса социально-общественных услуг;
- социально-трудовую, направленную на обеспечение практического приложения трудовых ресурсов;
- экономическую, объединяющую субъектов экономической деятельности и объекты рыночной инфраструктуры;
- финансовую, которую образуют финансовые институты и отношения, возникающие по поводу управления финансовыми ресурсами;
- управленческую, компонентами которой являются органы местного самоуправления и их подразделения.
При наличии внутреннего единства указанных подсистем внутри
муниципального образования имеются все необходимые условия для воспроизводства его системных характеристик, которые направлены на удовлетворение потребностей местного сообщества как целостной совокупности образующих его индивидов и их интересов.
Важнейшей характеристикой муниципального образования как сложной социально-экономической системы, позволяющей оценить потенциальные возможности его дальнейшего поступательного развития, является такое качество, как жизнеспособность. Жизнеспособное муниципальное образование - это сознательно и обоснованно сформированное в рамках определенной территории, экономически, социально и политически активное человеческое сообщество, максимально самодостаточное в контексте своего существования с точки зрения надлежащего обеспечения всеми необходимыми ресурсами.
Ресурсный потенциал муниципального хозяйства представляет собой интегрированную систему ресурсов различного профиля, использование которых способно обеспечить экономическое и социальное развитие муниципальной социально-экономической системы. В структуре ресурсного потенциала муниципального хозяйства можно выделить группы базовых и социально-обусловленных ресурсов. Базовые ресурсы существуют объективно и определяют развитие муниципального образования как территориальной основы муниципального хозяйства; формирование же социально-обусловленных ресурсов вызвано развитием муниципального образования как социально-экономической системы, существующей в целях удовлетворения экономических и социокультурных потребностей населения.
Следует указать, что ни один из видов ресурсов в отдельности не может в должной степени обеспечить эффективное развитие
муниципального хозяйства, и лишь исключительно их синергетическое сочетание является фактором, обеспечивающим поступательную динамику развития муниципальной социально-экономической системы.
На территории муниципального образования могут находиться как ресурсы муниципального хозяйства, так и ресурсы, используемые федеральными и региональными органами власти и управления для удовлетворения общегосударственных и региональных потребностей. Закрепление ресурсов по конкретным уровням власти должно учитывать принципы обеспечения их достаточности для выполнения закрепленных полномочий и эффективности использования на определенном уровне хозяйствования.
Утверждать об эффективности ресурсного потенциала муниципального хозяйства можно только в том случае, когда его объем и структура соответствуют объему задач, которые решают органы местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования.
Исходя из особенностей наде-ленности ресурсами и характера их перераспределения, формируются определенные модели муниципального хозяйства. Они отличаются комбинациями форм собственности на имущество, уровнем обеспеченности собственными ресурсами и хозяйственной самостоятельности, поэтому муниципальное образование является объектом воздействия общеэкономических закономерностей и отражает специфику, обусловленную конкретными природно-географиче-скими и социально-экономическими условиями. При этом во многом их реализация зависит от типа муниципального образования. Так, в селах, поселках и малых городах очень часто отмечается моноотраслевая структура хозяйства на основе одного градообразующего предприятия. В данной связи следует отметить, что подобно монокультурности в
биологических системах, монофункциональность хозяйственных систем ослабляет их устойчивость к воздействиям внешней среды, особенно проявляющуюся в периоды проявления кризисных тенденций. В свою очередь, в крупных городских поселениях, как правило, формируются многоотраслевые хозяйственные комплексы с все более существенным удельным весом сферы услуг.
В зависимости от наделенности ресурсным потенциалом и эффективности его использования можно выделить три типа муниципальных образований [4]:
- муниципальные образования с генерирующим потенциалом, которыми, как правило, являются крупнейшие города и иные поселения, расположенные в районах активного экономического развития, которые активно модернизируют свою экономику, что способствует существенному росту их населения;
- муниципальные образования с поглощающими свойствами, которые опираются на имеющийся у них существенный ресурсный потенциал, что позволяет им без осуществления существенных структурных изменений обеспечивать стабильное развитие и привлекать дополнительные человеческие ресурсы;
- муниципальные образования с отталкивающими свойствами, переживающие системный кризис и характеризующиеся свертыванием хозяйственной деятельности на их территории и существенным оттоком населения.
Жизнеспособность муниципального образования, помимо наличия соответствующей ресурсной базы, зависит также от следующих условий:
- финансовая автономия (самостоятельное формирование финансовых ресурсов, необходимых для выполнения собственных полномочий и содержание объектов муниципальной собственности, которые являются экономической базой местного самоуправления);
- организационно-правовая независимость (возможность формирования органов муниципального управления, которые в рамках законодательного поля независимы от органов государственной власти при исполнении собственных полномочий, определении своей структуры и принятии решений, направленных на дальнейшее развитие муниципального образования);
- наличие государственной поддержки (государство должно гарантировать равноправное развитие всех муниципальных образований, обеспечивать защиту соблюдения их конституционных прав всеми субъектами властных отношений);
- системная целостность (административно-территориальная единица муниципального уровня должна иметь признаки микрорегиона как триединой целостности территориально-природного, демографически-социального и экономико-хозяйственного компонентов, сформированного с соблюдением критериев территориальной определенности и социально-экономической целесообразности).
Муниципальное образование, как и любая социально-экономическая система, обладает способностью к развитию, то есть его подсистемы способны на необратимые и позитивно направленные поступательные трансформации. Для развития муниципального образования необходимо наличие трех взаимосвязанных характеристик - изменения, роста и улучшения, которое является ключевым и необходимым условием. Кроме того, развитие муниципального образования обязательно должно происходить в двух взаимосвязанных направлениях -социальном и экономическом.
Социальное развитие муниципального образования - это процесс улучшения социального благосостояния его населения на основе надлежащего обеспечения социальных стандартов качества жизни, которые гарантированы государством
на всей его территории. В свою очередь, экономическое развитие муниципального образования - это процесс улучшения количественных и качественных характеристик муниципальной экономической подсистемы, обеспечиваемого путем рационализации использования различных видов ресурсов с целью удовлетворения потребностей местного сообщества.
В мировой практике можно выделить три модели наделения муниципальных властей управленческими функциями, фактически соответствующих существующим моделям распределения полномочий между центральными органами власти и муниципалитетами.
Представительская модель ориентирована на установление достаточно ограниченных полномочий и детальной регламентации деятельности органов местного самоуправления в законодательстве. Отталкиваясь от незначительных налоговых полномочий, как правило, характерных для данной модели, органы местного самоуправления используют частный сектор для предоставления услуг жителям муниципального образования, оставляя за собой лишь контроль за процессом их предоставления. Так, в Великобритании Законом о местном самоуправлении рекомендовано местным органам власти заключать контракты с частными компаниями, регулирующие предоставление последними населению таких видов услуг, как сбор отходов, уборка территорий, обслуживание школ, транспортная деятельность, организация культурно-спортивных мероприятий [5].
Модель взаимодействия ориентирована на реальное, а не формальное разделение зон ответственности центральных и местных органов власти, подкрепленное передачей последним юридических и финансовых полномочий, сочетание местных источников поступлений с дотациями и предполагает использование
как муниципальных, так и частных структур для предоставления услуг населению.
Например, японские органы местного самоуправления наделены как собственными, так и делегированными центральным правительством полномочиями. При этом они реализуют следующие функции [6]:
- обеспечение общественной законности и порядка (поддержание деятельности местных судов и полиции);
- обеспечение охраны здоровья и благосостояния населения (реализация мероприятий по улучшению бытовых условий, функционированию организаций системы здравоохранения, исправительных учреждений, организация предоставления ритуальных услуг, охрана окружающей среды);
- обеспечение инфраструктурных функций (организация дорожного и водного хозяйства, транспортного сообщения, регулирование землепользования, обеспечение населения водой, газом и электричеством, поддержание в должном состоянии парков и площадей);
- обеспечение предоставления образовательных услуг и услуг учреждений культуры (организация и поддержка деятельности образовательных и научно-исследовательских организаций, библиотек, театров, музеев).
При этом полномочия в области предоставления услуг населению, которые передаются от центрального правительства органам местного самоуправления, подразделяются на две категории - мандатные (обеспечение функционирования медицинских и учебных заведений, ликвидация отходов, разработка и реализация программ по созданию рабочих мест) и делегированные (лицензирование и регистрация субъектов определенных видов деятельности, охрана окружающей среды, обеспечение безопасности).
Модель относительной автономии предполагает достаточно
высокую степень независимости органов местного самоуправления и свободы их действий, опирающихся на наличие существенной налоговой базы. Например, в Швеции муниципалитеты отвечают за социальное благополучие; обучение; жилищное строительство; утилизацию отходов; пожарную охрану; здравоохранение; охрану окружающей среды; организацию деятельности в сферах культуры и спорта; состояние территории; гражданскую оборону; обеспечение водой и электричеством; городское планирование; развитие местных коммуникаций. Система местного самоуправления в Швеции относится к общественному сектору [7].
Во многом данное обстоятельство определяет тот факт, что организация деятельности органов местного самоуправления базируется на следующих основных принципах:
- локальность, предусматривающая четкое взаимодействие органов местного самоуправления и населения;
- равноправие, предполагающее равенство жителей муниципального образования в получении предоставляемых муниципалитетами услуг;
- неприбыльность, ориентирующая процесс установления цен на эти услуги на параметры их себестоимости.
Системе местного самоуправления в Российской Федерации также в значительной степени присущ автономный характер. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 1 трактует понятие местного самоуправления как форму осуществления власти народом, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов, имеющих местное значение. Поэтому именно вопросы местного значения можно представить в виде сферы деятельности органов местного самоуправления.
Э.Ю. Майкова и Е.В. Симонова характеризуют вопросы местного
значения в качестве элемента, определяющего возможность граждан участвовать в решении проблем, возникающих в муниципальном образовании, самостоятельно осуществляя принадлежащую им власть [8]. Необходимым условием ее осуществления является правовое закрепление перечня вопросов местного значения, наделение органа самоуправления полномочиями по решению этих вопросов, наличие экономической и финансовой базы, которая включает в себя источники доходов местного бюджета и имущество, необходимые для того, чтобы решить вопросы местного значения.
Анализ совокупности вопросов местного значения, закрепленных в компетенции отечественных органов местного самоуправления, позволяет констатировать, что именно повышение уровня и качества жизни населения выступает в качестве главной цели социально-экономического развития муниципального образования и интегрального показателя эффективности функционирования муниципальной социально-экономической системы. Ее достижение может быть обеспечено только при условии комплексного управления процессом данного развития, которое осуществляют органы местного самоуправления, системы менеджмента предпринимательских структур, общественные организации, расположенные на территории муниципального образования и формирующие управленческую подсистему его социально-экономической системы. При этом ключевой целью функционирования данной подсистемы является достижение целевых ориентиров социально-экономического развития муниципального образования.
Необходимо отметить, что эффективность деятельности подсистемы муниципального управления нельзя рассматривать исключительно в экономическом аспекте, а лишь в совокупности с социальным и экологическим, учитывая их единство
и взаимосвязь в контексте обеспечения интересов местного сообщества. Именно их удовлетворение позволяет констатировать эффективность
функционирования не только подсистемы муниципального управления, но и всей муниципальной социально-экономической системы в целом.
Примечания:
1. Сергеев Д.Б. Муниципальное образование в системе правовых категорий. Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 2012. С. 23.
2. Моисеев Д.В. Муниципальное право Российской Федерации. М.: МИЭМП, 2006. С. 26.
3. Васильев А.А. Свойства муниципального образования как социально-экономической системы. URL: http://vasilievaa.narod.ru/mu/stat_rab/stat/vasil/ MO-SES.htm.
4. Пикулькин А.В. Экономика муниципального сектора. М.: Юнити-Дана, 2008. С. 216.
5. Полякова Н.Н. Эволюция местного самоуправления в Великобритании // Право и управление XXI век. 2011. № 2. С. 29.
6. Мельников А.П. Местное самоуправление в Японии. URL: http://elib.bsu.by/ bitstream/123456789/13246/4/Местное%20самоуправление%20в%20Японии.pdf.
7. Могунова М.А. Самоуправление в Швеции как способ обеспечения общегосударственных и местных интересов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 55.
8. Майкова Э.Ю., Симонова Е.В. Тенденции развития местного самоуправления // Власть. 2013. № 6. С. 132.
References:
1. Sergeev D.B. Municipal formation in the system of legal categories. Yekaterinburg: Ural State Law Academy, 2012. P. 23.
2. Moiseev D.V. Municipal law of the Russian Federation. M., 2006. P. 26.
3. Vasiliev A.A. Properties of municipal education as a socio-economic system. URL: http://vasilievaa.narod.ru/mu/stat_rab/stat/vasil/ MOSES.htm.
4. Pikulkin A.V. Economy of the municipal sector. M.: Unity-Dana, 2008. P. 216.
5. Polyakova N.N. Evolution of local government in the UK // Law and management XXI century. 2011. No. 2. P. 29.
6. Melnikov A.P. Local self-government in Japan. URL: http://elib.bsu.by/bit-stream/123456789/13246/4/Местное%20самоуправление%20в%20Японии.pdf.
7. Mogunova M.A. Self-government in Sweden as a way to ensure national and local interests // Issues of state and municipal administration. 2008. No. 4. P. 55.
8. Maikova E.Yu., Simonova E.V. Trends in the development of local self-government. // Vlast. 2013. No. 6. P. 132.
