CC BY
149
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
С.Б. Поляков
Поляков Сергей Борисович — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права Пермского государственного национального исследовательского университета
Систематизация законотворческих ошибок, исправленных постановлениями Конституционного Суда РФ
Суждения ученых, политиков, публицистов о дефектах законов субъективны. Относительно объективно об ошибке российского федерального законодателя можно утверждать на основании постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, который в силу пункта «а» части 2 статьи 125 Конституции РФ обладает исключительной компетенцией признавать федеральный закон не соответствующим Конституции Российской Федерации, что подчеркнуто постановлениями Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 года № 4-П и от 16 июня 1998 года № 19-П1.
Поэтому анализ законотворческих ошибок с целью определения их причин, способов выявления на стадии правовой экспертизы и соответственно методик диагностирования ошибок данного вида следует осуществлять посредством изучения постановлений Конституционного Суда РФ, в которых указываются конкретные дефекты законов, признанных неконституционными.
Виды законотворческих ошибок, как обычно при классификациях предметов и явлений, можно выделить по нескольким основаниям.
По критериям проверки Конституционным Судом РФ соответствия законов Конституции РФ, предусмотренным статьей 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ2, нарушения законодателя при издании законов можно разделить на связанные: 1) с содержанием норм; 2) с порядком подписания, принятия, опубликования или введения в действие законов; 3) с компетенцией органа, издавшего оспариваемый закон.
Конституционный Суд РФ в своих постановлениях нарушения в содержании законов усматривал в а) нарушениях иерархии ценностей; б) нарушениях равенства путем введения дополнительных критериев или обременений; в) противоположных предыдущему нарушениях необходимой дифференциации; г) неопределенности правовых предписаний, влекущих, как правило, нарушения принципа равенства3.
Согласно части 4 статьи 125 Конституции РФ, пунктов 3 и 3.1 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт (ч. 2 ст. 36 этого Закона). Из приведенных положений следует, что предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ является неопределенность норм, изданных в форме закона, иного нормативного акта. Поэтому представляет интерес классификация видов неопределенности закона.
При анализе решений Конституционного Суда РФ обнаруживаются виды неопределенности закона по элементам системы права4:
1) неопределенность нормы права в законодательстве;
2) неопределенность системы права в законодательстве из-за противоречий содержащихся в нем ясных норм права конституционным принципам и нормам;
3) неопределенность системы права из-за неясности правил разрешения коллизий и конкуренций норм права, содержащихся в законодательстве;
4) неопределенность системы права из-за несоответствия норм права, содержащихся в законодательстве, и норм права, фактически созданных и применяемых судебной практикой.
1 Здесь и далее тексты постановлений Конституционного Суда РФ см. в СПС «КонсультантПлюс».
2 Собрание законодательства РФ. 1 994. № 13, ст. 1447.
3 Подробнее см.: Поляков С.Б. Юридическая ответственность государства. М., 2007. С. 222—231.
4 «Под дефектами системы права следует понимать нарушения деформации логико-структурного построения и развития системы права и ее элементов, в том числе нормативных актов» (Власенко Н.А. Логико- структурные дефекты системы советского права // Правоведение. 1991. № 3. С. 22).
Поляков С.Б. Систематизация законотворческих ошибок, исправленных...
585
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Постановления, в которых устанавливалась неопределенность последнего вида, чаще всего указывали не на законотворческие ошибки, а на несоответствие правоприменительной практики букве и духу закона.
1. Неопределенность нормы права в законе.
Из Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 36, 85, 86) буквально не следует, что предметом рассмотрения в Конституционном Суде является неопределенность нормы права. Основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом РФ является неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ оспариваемые заявителями законоположения, то есть предметом дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ, определены противоречия норм права, содержащихся в законе, положениям Конституции РФ. Но Конституционный Суд Российской Федерации расширительно определил понятие «неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт».
В постановлении Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 года № 7-П говорится: «...из конституционных принципов правового государства, справедливости и равенства всех перед законом и судом вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. <...>принимаемые им законы должны быть определенными как по содержанию, так и по предмету, цели и объему действия, а правовые нормы — сформулированными с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ними свое поведение, как запрещенное, так и дозволенное».
В постановлении Конституционного Суда РФ от 13 июля 2010 года № 15-П сказано: «Неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного его применения, что противоречит конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; в противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан. (...) По мнению Европейского Суда по правам человека, закон во всяком случае должен отвечать установленному Конвенцией стандарту, требующему, чтобы законодательные нормы были сформулированы с достаточной четкостью и позволяли лицу предвидеть, прибегая в случае необходимости к юридической помощи, с какими последствиями могут быть связаны те или иные его действия».
И с этими аргументами нельзя не согласиться. Если первичный элемент системы права является неопределенным, то не может быть определенной система права, бессмысленно говорить о соответствии конституционных принципов и неопределенных норм закона.
В свою очередь в постановлениях по жалобам заявителей, в которых указывалось на неясность содержания и условий применения норм права, предопределяющих противоречивое толкование ее в правоприменительной практике, можно увидеть указание на разные дефекты конструкций норм права, порождающих неопределенность в ее уяснении.
1.1. Неопределенность норм права вследствие недостатков юридической техники.
1.1.1. Неопределенность ввиду рассогласованности понятий в разных отраслях права.
Так, постановлением от 20 апреля 2009 года № 7-П Конституционный Суд РФ признал положение
абзаца 9 пункта 11 статьи 38 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», согласно которому военнослужащий должен быть исключен из списков личного состава воинской части в день истечения срока его военной службы, за исключением случаев, когда военнослужащий находится под следствием, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (ч. 1 и 2), 46 (ч. 1), 55 (ч. 3) и 59, в той мере, в какой данное нормативное положение — по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, — позволяет оставлять военнослужащего в списках личного состава воинской части по истечении срока военной службы по призыву, увеличивая тем самым установленный законом срок военной службы, в случае если в отношении военнослужащего не избрана мера пресечения, в реализации которой в соответствии с действующим правовым регулированием участвует командование воинской части. Поскольку понятие «нахождение под следствием» в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации непосредственно не используется, положение абзаца девятого пункта 11 статьи 38 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», сформулированное как универсальное правило, по своему содержанию является неопределенным с точки зрения уголовно-процессуального статуса привлекаемого к уголовной ответственности военнослужащего. Допуская оставление военнослужащего на военной службе по истечении законно установленного срока на основании одного лишь факта возбуждения в отношении него уголовного дела, при отсутствии надлежащих процессуально оформленных решений органов уголовного судопроизводства, оно тем самым создает возможность применения данной ограничительной меры без предусмотренных уголовно-процессуальным законом оснований, хотя данная мера направлена
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
исключительно на обеспечение возможности осуществлять уголовное преследование и не обусловлена целями и задачами военной службы, вытекающими из статей 59 и 71 (п. «м») Конституции Российской Федерации (п. 5 мотивировочной части постановления).
1.1.2. Неопределенность при бланкетном изложении понятия (постановление от 20 декабря 1995 г. № 17-П).
1.1.3. Неопределенность признаков состава правонарушения.
Здесь следует обратить внимание на противоречия постановлений.
В постановлении от 20 декабря 1995 года № 17-П Конституционный Суд РФ, признавая соответствующим Конституции Российской Федерации положение пункта «а» статьи 64 УК РСФСР, указал: «Определение степени формализации признаков того или иного преступления как составная часть нормотворческого процесса — исключительная компетенция законодателя. Необходимые же разъяснения по возникающим в судебной практике вопросам применения норм уголовного законодательства, согласно статье 126 Конституции Российской Федерации, дает Верховный Суд Российской Федерации» (п. 5 мотивировочной части постановления).
А в постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П Конституционный Суд РФ указал на дефект закона в виде неопределенности признаков состава правонарушения (в части регламентации объективной стороны правонарушения): «чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения» (п. 3 мотивировочной части). «Использование формулы «иные действия» в запретительных целях делает открытым и перечень видов противоправной предвыборной агитации, допускает расширительное толкование понятия и видов запрещенной агитации и тем самым не исключает произвольное применение данной нормы. Такое расширительное толкование, связанное с основаниями дисциплинарной и административной ответственности представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности, несовместимо с юридическим равенством, а также принципом соразмерности устанавливаемых ограничений конституционно одобряемым целям и ведет к нарушению свободы средств массовой информации» (п. 5 мотивировочной части).
1.2. Неопределенность норм права вследствие пробелов.
1.2.1. Неопределенность процесса реализации установленного законом права.
1.2.1.1. Ввиду отсутствия корреспондирующих обязанностей (или предполагаемый пробел в отсутствии обязывающей нормы), соответствующих содержащейся в законодательстве управомочивающей норме. По предоставительно-обязывающему характеру правовых норм управомочивающая норма без встречной обязывающей имеет незавершенный характер, поэтому это неопределенность нормы права: постановление от 30 января 2009 года № 1-П.
1.2.1.2. Ввиду отсутствия в императивной норме других способов реализации установленного законом права, допустимых исходя из системного толкования законодательства, которые должны быть предусмотрены нормой права (пробел в гипотезе управомочивающей нормы права): постановление от 23 декабря 2009 года № 20-П.
1.2.2. Отсутствие критериев ограничения свободы усмотрения адресата обязанности (диспозитивный характер обязывающей нормы), порождающее произвольное применение оспариваемой нормы, в основном путем ограничительного толкования обязанным субъектом действий, необходимых для формального выполнения обязанности, чем нарушается общеправовой принцип формального равенства: постановления от 27 февраля 2009 года № 4-П, от 24 марта 2009 года № 6-П.
1.2.3. Отсутствие условий реализации права на действия в отношении иных субъектов права, создающее возможность злоупотреблений правом и нарушения законных прав и интересов лиц, в отношении которых допускается совершение действий: постановления от 6 июня 1995 года № 7-П, от 28 октября 1996 года № 18-П, от 9 ноября 2009 года № 16-П.
2. Неопределенность законодательства вследствие противоречия норм права конституционным принципам и нормам.
Именно такие противоречия буквально соответствуют содержащемуся в статье 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» определению основания к рассмотрению дела: «обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт».
2.1. Противоречия вследствие недостатков юридической техники.
2.1.1. Нарушение правил введения норм права в действие: постановления от 10 июля 1995 года № 9-П, от 24 октября 1996 года № 17-П, от 8 октября 1997 года № 13-П.
2.1.2. Отсутствие взаимосвязи норм права с действующими правовыми предписаниями в рамках соответствующих институтов, отраслей и всего законодательства в целом, приво-
Поляков С.Б. Систематизация законотворческих ошибок, исправленных...
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
дящее к мнимым коллизиям норм права конституционным принципам и нормам: постановление от 6 февраля 2009 года № 3-П.
2.2. Противоречия норм права конституционным принципам и нормам: постановления от 3 мая 1995 года № 4-П, от 17 мая 1995 года № 5-П, от 23 мая 1995 года № 6-П, от 23 июня 1995 года № 8-П, от 16 октября 1995 года № 11-П, от 20 декабря 1995 года № 17-П, от 16 января 1996 года № 1-П, от 2 февраля 1996 года № 4-П, от 20 февраля 1996 года № 5-П, от 11 марта 1996 года № 7-П, от 16 мая 1996 года № 12-П, от 13 июня 1996 года № 14-П, от 28 ноября 1996 года № 19-П, от 17 декабря 1996 года № 20-П, от 1 декабря 1997 года № 18-П, от 16 декабря 1997 года № 20-П и т. д.
2.3. Противоречия норм права конституционным принципам и нормам вследствие пробела.
2.3.1. В управомочивающей норме права, адресованной заявителю.
Постановлением от 16июня 2009 года № 9-П Конституционный Суд РФ признал пункт 1 статьи 1070 и абзац третий статьи 1100 ГК Российской Федерации во взаимосвязи с частью 3 статьи 27.5 КоАП Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку данные положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не исключают возможность возмещения гражданам вреда, причиненного незаконным административным задержанием на срок не более 48 часов как мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест, независимо от вины соответствующих органов публичной власти и их должностных лиц (п. 2 резолютивной части постановления).
В абзаце 7 п. 5 мотивировочной части однозначно указывается на пробел в праве: «Отсутствие в тексте пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 ГК Российской Федерации непосредственного указания на административное задержание не может означать, — по смыслу этих статей во взаимосвязи с частью 3 статьи 27.5 КоАП Российской Федерации и подпунктом «с» пункта 1 статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, — что их действие не распространяется на случаи, когда право на свободу ограничивается в связи с административным задержанием на срок не более 48 часов как обеспечительной мерой при производстве по делам об административных правонарушениях, за совершение которых может быть назначено наказание в виде административного ареста. Иное не соответствовало бы ни Конституции Российской Федерации, ни Конвенции о защите прав человека и основных свобод».
И в жалобе изначально указывалось на отсутствие условия компенсации, предусмотренной статьями 1070 и 1100 ГК РФ, в виде административного задержания, что заявитель считал пробелом, наличие которого обосновывалось положениями Конституции РФ. А суды общей юрисдикции считали отсутствие такого условия в их исчерпывающем перечне (в ясной самой по себе норме) квалифицированным молчанием законодателя.
Конституционный Суд в итоге рассмотрения дела путем расширительного за счет применения указанных в постановлении положений Конституции РФ и Конвенции о защите прав человека и основных свобод толкования статей 1070 и 1100 ГК РФ признал отмеченное квалифицированное молчание законодателя пробелом в праве и устранил его. Однако не тем, что законодателю указано на ошибку в праве, подлежащую исправлению путем дополнения содержащегося в статье 1070 ГК РФ перечня оснований для безусловного возмещения вреда (гипотезы нормы) словами «административное задержание», а самостоятельным фактическим изменением нормы права, содержащейся в настоящее время не только в пункте 1 статьи 1070 ГК РФ, но и в определении Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 года № 440-О (как напоминается в излагаемом постановлении), в п. 2 резолютивной части постановление от 16 июня 2009 года № 9-П (новые части гипотезы нормы).
2.3.2. В запрещающей норме права, адресованной государственным органам и должностным лицам, ограничивать конституционные права граждан.
Постановлением от 7 марта 1996 года № 6-П Конституционный Суд РФ признал соответствующим Конституции Российской Федерации пункт 3 статьи 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», но в мотивировочной части постановления отметил пробел в процедуре обжалования отказа в даче согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судей, следующий из системы законодательства, который законодателю надлежит восполнить: «В соответствии со статьей 46 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации, Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и иными законодательными актами Российской Федерации действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы гражданина или созданы препятствия осуществления гражданином его прав и свобод, могут быть обжалованы в суд. Никаких исключений из этого конституционного принципа законодательство Российской Федерации не допускает.
Таким образом, в суд может быть обжаловано и решение квалификационной коллегии судей об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи постольку, поскольку этим решением затрагиваются права как самого судьи, так и гражданина, пострадавшего от его действий.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
<...> Вместе с тем, федеральным законодательным и судебным органам надлежит конкретизировать порядок судебного обжалования решений квалификационных коллегий о даче согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи» (п. 3 мотивировочной части постановления).
Постановления, указывающие на противоречия норм права конституционным принципам и нормам, нередко критикуются юристами как несоответствующие принципу разделения властей. В постановлениях и определениях Конституционный Суд РФ, отказывая в рассмотрении жалобы или прекращая дело, часто указывает, что тот или иной вопрос относится к исключительной компетенции законодателя. Но при неотличимых обстоятельствах рассогласованности правового регулирования принимал и постановления, которыми устанавливал ошибки законодателя.
Конституционный Суд РФ без указания законодателю на необходимость изменения законодательства признавал неконституционными нормы:
1) запрещающие и тем самым ограничивающие права граждан, в том числе условия гипотез, ограничивающие управомочивающие субъектов права нормы (постановления от 3 мая 1995 г. № 4-П, от 27 февраля 2009 г. № 4-П; от 20 декабря 1995 г. № 17-П; от 16 января 1996 г. № 1-П, от 16 мая 1996 г. № 12-П, от 16 декабря 1997 г. № 20-П);
2) возлагающие обязанности на граждан и юридические лица (постановление от 24 октября 1996 г. № 17-П, от 8 октября 1997 г. № 13-П);
3) управомочивающие, предоставляющие право на действия, ограничивающие права граждан, и тем самым устанавливал нормы права, запрещающие такие действия (постановления от 23 июня
1995 г. № 8-П, от 17 декабря 1996 г. № 20-П, от 27 февраля 2009 г. № 4-П, от 17 марта 2009 г. № 5-П, от 16 июля 2009 г. № 14-П);
4) отменяющие обязывающие государство, его органы и должностных лиц нормы:
а) восстанавливая прежние обязанности (постановление от 10 ноября 2009 г. № 17-П);
б) сознательно создавая пробелы в правовом регулировании, которые по его решению не должны быть устранены законодателем, а должны преодолеваться правоприменителями (постановление от 28 ноября 1996 г. № 19-П).
Конституционный Суд РФ указывал законодателю на необходимость изменения законодательства в резолютивной части постановления
1) указывая на необходимость конкретизации запрета, ограничивающего конституционное право, и на применение этого запрета до изменения законодательства в будущем и в деле заявителей с ограничениями, изложенными в мотивировочной части постановления, то есть фактически временно установил новую норму права, ограничивающую законодательный запрет и тем самым снимающую ограничения права заявителей (постановление от 17 мая 1995 г. № 5-П);
2) указывая в связи с признанием противоречащим Конституции РФ запрета, содержащегося в законе и (в некоторых случаях) в соответствующих ему подзаконных нормативных правовых актах, и установлением тем самым управомочивающей нормы для определенной категории лиц на необходимость отмены не соответствующих этому нормативных правовых актов, устранение противоречий в законодательстве и на полное восстановление неконституционно ограничивавшихся прав (постановления от 23 мая 1995 г. № 6-П, от 16 октября 1995 г. № 11-П, от 2 февраля 1996 г. № 4-П, от 11 марта
1996 г. № 7-П);
3) указывая на необходимость конкретизации общего запрета в целях ограничения возможностей злоупотребления правом (постановление от 20 февраля 1996 г. № 5-П, от 7 марта 1996 г. № 6-П);
4) признавая утрату юридической силы через определенный срок, предоставляя возможность законодателю изменить правовое регулирование в соответствии с конституционными принципами и нормами:
а) управомочивающих должностных лиц норм, предоставляющих право на действия, ограничивающие права граждан (постановление от 13 июня 1996 г. № 14-П);
б) обязывающих граждан норм или вводящих условия, ограничивающие действие управомочивающих граждан норм (постановление от 1 декабря 1997 г. № 18-П);
в) исходя из того, что реализация постановления предполагает увеличение расходной части федерального бюджета, которое не было учтено федеральным законодателем при его утверждении (постановление от 22 октября 2009 г. № 15-П);
г) с учетом того, что в Государственной Думе рассматривается проект федерального закона, которым предусматривается внесение изменений в законодательство, соответствующий принимаемому постановлению (постановление от 22 октября 2009 г. № 15-П).
В понятиях «стратегия» и «принцип права» есть общепризнанные признаки долговременности и фундаментальности соответственно деятельности и нормативного регулирования. В этой связи можно говорить о том, что стратегия законотворчества находит выражение в конституционных принципах права. И Конституционный Суд РФ, проверяя соответствие норм права конституционным принципам, по сути, проверяет соответствие тактических решений законодателя стратегии законотворчества.
Поляков С.Б. Систематизация законотворческих ошибок, исправленных...
589
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
3. Неопределенность законодательства из-за коллизий и конкуренций содержащихся в нем норм права.
С одной стороны, Конституция РФ содержит коллизионные нормы права (ч. 3, 5, 6 ст. 76 Конституции РФ), поэтому такого вида неопределенности законодательства без оговорок соответствуют определению основания к рассмотрению дела Конституционным Судом, содержащегося в статье 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Кроме того, статья 85 этого же Закона прямо указывает: «Запрос о проверке конституционности нормативного акта субъекта Российской Федерации допустим, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Таким образом, законодателем предполагается разрешение Конституционным Судом Российской Федерации споров (неопределенности) о том, к чьему ведению относится правовое регулирование конкретного вопроса, и установление тем самым правил выбора противоречащих друг другу норм права.
С другой стороны, в постановлении от 30 апреля 1997 года № 7-П сказано: «Конституционный Суд Российской Федерации не решает и вопрос о том, какие нормы избирательного законодательства подлежат применению в конкретном случае, в том числе при конкуренции и коллизии в правовых предписаниях на федеральном и региональном уровнях. Такие вопросы решаются правоприменителем, выводы которого, с точки зрения законности и обоснованности, подлежат контролю судов общей юрисдикции» (п. 8 мотивировочной части постановления от 30 апреля 1997 г. № 7-П). Но правоприменители должны иметь определенные правила решений конкуренции и коллизии в правовых предписаниях.
Нет четкой позиции Конституционного Суда РФ в вопросе о разрешении им противоречий положений одних законов другим, порождающих правовую неопределенность при отсутствии в законе ясных правил разрешения некоторых коллизий и конкуренций норм, позволяющих дать однозначное толкование воли законодателя в совокупности противоречивых норм.
3.1. Неопределенность законодательства из-за неясности компетенции нормотворческого органа, издавшего обжалуемый нормативный правовой акт или его отдельные положения устранялась многими постановлениями Конституционного Суда РФ: от 31 июля 1995 года № 10-П, от 30 ноября 1995 года № 16-П, от 18 января 1996 года № 2-П, от 1 февраля 1996 года № 3-П, от 4 апреля 1996 года № 9-П, от 30 апреля 1996 года № 11-П, от 30 мая 1996 года № 13-П, от 21 июня 1996 года № 15-П, от 15 июля 1996 года № 16-П, от 24 декабря 1996 года № 21-П и т. д. При этом во многих случаях устанавливались ошибки законодателей субъектов Российской Федерации, принимавших законы, подлежащие регулированию федеральными законами, противоречия между федеральными законами и законами субъектов Федерации, противоречия между законами и подзаконными нормативными правовыми актами.
3.2. Неопределенность законодательства из-за коллизий и конкуренций норм права, содержащихся в законах одной юридической силы.
Постановлением от 23 декабря 1997 года № 21-П Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 19 (ч. 1) положение абзаца четвертого пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации, исходя из того, что установленное в абзаце пятом этого пункта обязательное списание по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и внебюджетные фонды, означает только взыскание задолженности по указанным платежам на основании поручений налоговых органов и органов налоговой полиции, носящих бесспорный характер (п. 1 резолютивной части постановления) и прекратил производство по делу в отношении проверки конституционности оспариваемого положения части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (п. 2 резолютивной части постановления).
Анализируя изменения в законодательстве, Конституционный Суд РФ сделал вывод о конкуренции норм гражданского и налогового законов (п. 4 мотивировочной части постановления). Однако от прямого решения конкуренции норм Конституционный Суд РФ уклонился: «В связи с этим возникает вопрос, как должна быть преодолена в данном случае конкуренция норм гражданского и налогового законов. По существу, именно такого рода проблема вытекает из запроса Президиума Верховного Суда Российской Федерации, и без ее разрешения, которое относится к компетенции судов общей юрисдикции, нельзя утверждать, что норма части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», как считает заявитель, «создает преимущества по формированию государственного бюджета в ущерб интересам лиц, работающих по трудовым договорам (контрактам)» (п. 5 мотивировочной части постановления). Но, фактически изменяя в пункте 1 резолютивной части постановления содержание норм, противоречащих другу другу, отдал приоритет нормам налогового законодательства, аргументируя это тем, что без реализации требований статьи 57 Конституции РФ не могут быть реализованы положения статей 2, 37 и других статей, расположенных ранее в Конституции РФ.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Во всех вышеуказанных случаях устанавливались и устранялись тем или иным способом выявленные дефекты законов.
Но значительное число постановлений вынесено в связи с неопределенностью, порожденной правоприменительной практикой.
4. Неопределенность в праве, порожденная установлением правоприменительной практикой норм права, отсутствующих в законе.
Из пунктов 3 и 3.1 части 1 статьи 3, части 2 статьи 36 Федерального конституционного закона от21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» следует, что предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ является неопределенность норм, изданных в форме закона, иного нормативного акта. При отсутствии в российской правовой системе положений о такой форме российского права, как судебный прецедент, не может быть и прямого закрепления такого основания к рассмотрению дела Конституционным Судом РФ как обнаружившаяся неопределенность в вопросе о соответствии Конституции РФ норм права в форме судебного прецедента. Однако положение части 2 статьи 74 Закона: «Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов» — позволяет оспаривать правотворчество не только законодателя, но и судебное правотворчество, порождающее неопределенность правового регулирования.
4.1. Неопределенность норм права, созданных правоприменительной практикой вследствие недостатков юридической техники закона.
4.1.1. Бланкетное изложение гипотезы управомочивающей нормы, позволяющее правоприменителям устанавливать обстоятельства для возникновения права, несуществующие в законе либо предусматривавшиеся в недействующем законодательстве.
Постановлением от 25 апреля 1995 года № 3- П Конституционный Суд РФ признал содержащееся в части 1 статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР положение об «установленном порядке» как процедуре вселения в жилое помещение при условии соблюдения режима прописки не соответствующим по содержанию статьям 18, 19 (ч. 1), 27 (ч. 1), 40 (ч. 1) и 55 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ признал неопределенность части 1 статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР не из-за неопределенности понятия содержащегося в нем положения об «установленном порядке» вследствие неурегулированности такого порядка (пробела), влекущей незавершенность предписания, а из-за использования правоприменительной практикой в качестве «установленного порядка» отмененных положений законодательства, хотя толкование законодательства никак не обязывало применение такого порядка, то есть признал не соответствующим Конституции РФ положение закона не в буквальном его толковании, а в содержании, установленном проанализированной противоречивой судебной практикой. Законодателю не указано на необходимость внесения изменений в законодательство.
4.1.2. Неопределенность понятия, позволяющая правоприменителям устанавливать обстоятельства для возникновения права, несуществующие в законе: пункты 1 и 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ от 24 ноября 1995 года № 14-П.
4.2. Противоречия норм права, созданных правоприменительной практикой, конституционным принципам и нормам.
4.2.1. Установление правоприменительной практикой запретов и обязанностей для заявителей, не предусмотренных законом.
4.2.1.1. Толкованием управомочивающих норм как устанавливающих исчерпывающий перечень реализации предусмотренного в них права.
В постановлении от 13 ноября 1995 года №13-П Конституционный Суд РФ указал: «...рассматриваемое положение части пятой статьи 209 УПК РСФСР воспринимается судами и иными правоприменительными органами не только как предоставляющее заинтересованным лицам право обжаловать прекращение дела прокурору, но и как исключающее возможность подачи аналогичной жалобы в суд. Как видно из исследованных в ходе судебного заседания материалов, такой подход характерен для всей правоприменительной практики, сложившейся в стране за многие годы» (п. 2 мотивировочной части постановления). Норма закона не в буквальном содержании и не в системе законодательства, а по смыслу, придаваемому ей сложившейся правоприменительной практикой, признана не соответствующей Конституции РФ без указания законодателю на необходимость внесения изменений в законодательство.
4.2.1.2. Толкованием управомочивающих норм, адресованных должностным лицам, как запрещающих норм для лиц, в отношении которых возможна реализация правомочий: постановление от 27 марта 1996 года № 8-П. В этом случае, как и во многих других жалобах на неопределенность в праве, порожденную правоприменительной практикой, Конституционный Суд РФ признал обжаловавшиеся нормы закона соответствующими Конституции Российской Федерации. Установленная правоприменительной практикой, а не законом запрещающая норма права признана не соот-
Поляков С.Б. Систематизация законотворческих ошибок, исправленных...
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
ветствующей Конституции РФ: «Поэтому отказ обвиняемому (подозреваемому) в приглашении выбранного им адвоката по мотивам отсутствия у последнего допуска к государственной тайне, а также предложение обвиняемому (подозреваемому) выбрать защитника из определенного круга адвокатов, имеющих такой допуск, обусловленные распространением положений статьи 21 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» на сферу уголовного судопроизводства, неправомерно ограничивают конституционное право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи и право на самостоятельный выбор защитника» (п. 4 мотивировочной части постановления). Однако в п. 3 резолютивной части постановления указано, что законодателю «с учетом пункта 2 резолютивной части настоящего Постановления надлежит внести необходимые уточнения в действующее законодательство».
4.2.1.3. Расширительным толкованием запрещающих и обязывающих норм, адресованных заявителям: постановление от 30 октября 2003 года № 15-П.
4.2.2. Установление правоприменительной практикой исключений из предусмотренных законом гипотез (или создание специальных норм), управомочивающих государственные органы и должностных лиц на ограничение конституционных прав заявителей: постановление от 24 июня 2009 года № 11-П.
4.2.3. Установление правоприменительной практикой не предусмотренных законом обстоятельств (дополнение гипотезы), порождающих право заявителей (диспозицию управомочивающей нормы, содержащейся в законе). В постановлении от 15 июля 2009 года № 13-П Конституционный Суд РФ указал, что обстоятельство — виновные противоправные действия органов внутренних дел для назначения денежной компенсации сотрудникам милиции в возмещение вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья в связи с осуществлением ими служебной деятельности, отсутствуют в законе и установлены правоприменительной практикой: «Между тем правоприменительная практика, сложившаяся в последние годы, показывает, что, ссылаясь на статью 1084 ГК Российской Федерации, правоприменительные органы отказывают в выплате ежемесячной денежной компенсации сотрудникам милиции в возмещение вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья в связи с осуществлением ими служебной деятельности, исключающим для них возможность дальнейшего прохождения службы, при отсутствии виновных противоправных действий органов внутренних дел, других государственных органов или их должностных лиц» (п. 2.5 мотивировочной части постановления).
Конституционный Суд РФ указал, что в законодательстве отсутствовал дефект, дающий повод для такого изменения содержания управомочивающей сотрудников милиции нормы права: «Таким образом, по своей природе, источникам, условиям, объему и порядку осуществления выплат система обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих и приравненных к ним лиц, в том числе сотрудников милиции, принципиально отличается от системы обязательного социального страхования работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а следовательно, отсутствие какого-либо элемента одной системы в другой системе само по себе не может рассматриваться как недостаток или тем более как дискриминация по признаку профессии» (п. 2.1 мотивировочной части постановления).
Дефект правоприменительной практики этого же подвида выявлен постановлением от 27 ноября 2009 года № 18-П.
4.3. Неопределенность запрещающей или обязывающей норм права, адресованных заявителям, вследствие пробела в законодательстве, не замечаемого правоприменительной практикой.
4.3.1. Неопределенность обязывающих заявителей норм права из-за неполноты правового регулирования исполнения предусмотренных в них обязанностей, отсутствие чего правоприменительная практика не считала препятствием для исполнения обязанностей и возложения ответственности за их неисполнение: постановление от 22 июня 2009 года № 10-П.
Конституционный Суд выносил постановления, в которых по-разному решал вопрос о несоответствии Конституции РФ норм права, которыми ограничивались права заявителей не буквальным содержанием их в законе и не системой законодательства, а по смыслу, придаваемому ей сложившейся правоприменительной практикой:
1) признавая нормы соответствующими Конституции РФ (постановления от 27 марта 1996 г. № 8-П, от 30 октября 2003 года № 15-П, от 24 июня 2009 г. № 11-П, от 15 июля 2009 г. № 13-П, от 27 ноября 2009 г. № 18-П);
2) признавая нормы не соответствующими Конституции РФ:
а) указывая законодателю на необходимость внесения изменений в законодательство в резолютивной части постановления (постановления от 24 ноября 1995 г. № 14-П, от 27 марта 1996 г. № 8-П; от 22 июня 2009 г. № 10-П);
б) не указывая законодателю на необходимость внесения изменений в законодательство (постановления от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 13 ноября 1995 г. № 13-П ).
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Правоприменительная практика, порождающая правовую неопределенность, может быть результатом, во-первых, противопоставления правоприменителями своей воли воле законодателя (нарушения законности, превращение судебной практики из субсидиарной формы права в форму, искажающую и замещающую закон), во-вторых, правовой неопределенности самих правоприменителей, оказывающихся в таком состоянии из-за неопределенности закона. Только в последнем случае можно говорить о законотворческих ошибках, к которым мы относим первых три вышеуказанных вида неопределенности в праве.
Поскольку исправление ошибок федерального законодателя возможно только в конституционном судопроизводстве, необходимы ясные критерии для рассмотрения дела с вынесением решения в форме постановления и критерии неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт. В нашей специальной литературе обращалось внимание на достаточно произвольное толкование Конституционным Судом РФ норм, определяющих критерии допустимости обращений в Конституционный Суд, и в связи с этим указывалось, что путем произвольного толкования процессуального закона он, по сути, ввел дополнительный «фильтр», позволяющий «отсеивать» ряд обращений граждан1.
Изложенная в настоящей статье система видов законодательных ошибок, создающих неопределенность положений законодательства, направлена, прежде всего, на определение ясных критериев допустимости обращений в Конституционный Суд для исправления таких ошибок.
1 См.: Брежнев О.В. Процессуальные аспекты деятельности Конституционного Суда Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 2. С. 2; Татаринов С.А. К вопросу о расширении полномочий Конституционного Суда Российской Федерации по рассмотрению и разрешению дел в связи с жалобами граждан // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 46—47.
Поляков С.Б. Систематизация законотворческих ошибок, исправленных...
593
