CC BY
119
__
ИЗ ИСТОРИИ ПРАВА
Система законодательства о банках и иных кредитных учреждениях Российской империи
О. Ш. Рашидов
В Российской империи как государстве — представителе романо-германской правовой семьи закон служил основным источником права.
Под законом в то время понималась «норма, установленная в пределах каждой данной правовой организации правовым авторитетом»1. Законом считалось любое повеление императора, оформленное в надлежащем порядке Правительствующим Сенатом, причем на практике решения Сената приобретали силу закона после обязательного утверждения императором2.
Законы издавались в форме уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения. «Строгой системы терминологии и классификации законодательных актов установлено не было»3.
Уставами называли законы, устанавливавшие порядок какой-ли-
Рашидов Омар Ширинович — преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин НОУ «Нижегородская правовая академия» (институт).
1 Трубецкой Е. Н. Энциклопедия права. СПб., 1998 С. 113.
2 История государства и права России / Под ред. С. А. Чибиряева. М., 1998. С. 284.
3 Вернадский Г. В. Очерк развития права
русского государства XVIII—XIX века. М.,
1998. С. 167.
бо особенной части управления, например, Устав кредитный4. Они содержали нормы, обязательные для данных учреждений, и утверждались императором. Банковские уставы выполняли «законодательный, а не чисто технический и формальный характер»5.
Каждый вновь утверждавшийся банковский устав публиковался в Полном собрании законов Российской империи.
Устав кредитный являлся важным, но далеко не единственным источником банковского права. Он не регулировал деятельность частных и общественных кредитных учреждений. Не попадали под его действие и местные кредитные установления в виде приказов общественного призрения, которые состояли в ведении Министерства внутренних дел.
В 1860 г. был утвержден Устав Государственного банка, являвшийся основным документом, регулирующим деятельность данного учреждения6. Впервые в истории российских банков его деятельность регламентировалась уставом.
4 Сперанский М. М. Руководство к познанию законов. СПб., 1845. С. 87—88.
5 Сизов С. Ю. Развитие законодательства о банковской деятельности и иностранных инвестициях в банковскую систему России (середина XVIII—начало XX в.) // Банковское право. 1999. № 1—2. С. 91—92.
6 ПСЗ—П. Т. XXXV. № 35847.
В Уставе устанавливались порядок производства банковских операций, разрешенных Государственному банку, формы контроля со стороны правительства, определялись структура и полномочия органов управления банком.
В 1894 г. был утвержден новый Устав Государственного банка7, который внес определенные изменения в правовое положение Государственного банка, по-новому урегулировал многие важные вопросы. В соответствии с новым Уставом частично изменились по сравнению с предыдущим уставом цели и задачи банка, система управления банком.
Важным источником рассматриваемого периода являлись уставы сберегательных касс.
Первый из них, учредивший такие кассы при Санкт-Петербургской и Московской сохранной казнах и приказах общественного призрения, датируется 1841 г. Устав о городских сберегательных кассах, утвержденный 16 октября 1862 г., предписывал приступить к учреждению таких касс в губернских городах, посадах и местечках, достаточно подробно определял порядок их деятельности8. Впервые к этой важной области государственных финансов стала привлекаться общественная инициатива. Общее управление сберегательными кассами было возложено на Государственный банк при непосредственном наблюдении министерства финансов. Данный Устав являлся действующим источником права до принятия нового Устава 1 июня 1895 г.9
Негосударственные кредитные учреждения, общественные, земские, акционерные и другие функционировали также по уставам, поскольку без высочайшего утверждения такого устава они не могли начать свою деятельность.
7 ПСЗ—Ш. Т. XIV. № 10767.
8 ПСЗ—11. Т. 37. № 38798.
9 ПСЗ—Ш. Т. XV. № 11755.
Характерная особенность данной группы нормативных правовых актов заключается, прежде всего, в том, что уставы однородных банковских учреждений были сходны между собой не только в главных чертах, но и в деталях, имея лишь незначительные, с точки зрения права, отличия. Это объясняется тем, что все они принимались на основе одних и тех же образцов. Рассмотрев и одобрив несколько уставов, правительство затем рекомендовало вновь образуемым банковским учреждениям создавать свои уставы по уже имеющимся примерам. Такой порядок подготовки уставов значительно облегчал их утверждение верховной властью.
Следует отметить, что вышеуказанные уставы все же менее подробно регулировали указанные вопросы, чем уставы государственного банка и сберегательных касс.
Правовая форма уставов коммерческих банков была схожа с указанными выше уставами. Различие состояло в основном в экономических условиях конкретных банковских операций, покупке и продаже государственных процентных бумаг за собственный счет банка, в порядке приема вкладов и совершения других операций, что порой являлось причиной задержки регистрации новых банков вследствие проведения дополнительных прове-рок10.
Развитие мелкого сельскохозяйственного кредита было связано с Уставом сельских банков и ссудос-берегательных товариществ, утвержденным в 1883 г., согласно которому Министерству финансов по согласованию с Министерством внутренних дел было предоставлено право разрешать учреждение сельских банков или ссудосберега-тельных касс, а также преобразовывать по мере надобности действующие вспомогательные и сберегательные кассы бывших кресть-
10 См.: Сизов С. Ю. Указ. соч. С. 91.
ян государственных, удельного ведомства и военных поселений в сельские банки.
Порядок функционирования кредитных товариществ был закреплен в Уставе образцовом «О ссудосбе-регательных кредитных товариществах», утвержденном в 1870 г. Комитетом о ссудосберегательных и промышленных товариществах.
Итак, уставы были основными правовыми документами, регулировавшими деятельность банковских учреждений. В них содержались нормы, регламентирующие деятельность банков, определялись структура, органы управления и их полномочия, а также порядок проведения банковских операций. Все эти акты, в частности, уставы Государственного банка 1860 и 1894 гг. и Устав Крестьянского Поземельного банка 1895 г., а также уставы различных акционерных коммерческих банков утверждались императором.
Целью Учреждений являлось основание нового государственного органа и определение его правового статуса. Учреждениями называются те государственные законы, которые определяют образование мест и властей, их состав, предметы и порядок делопроизводства. Учреждения, по словам М. М. Сперанского, определяли состав мест и властей и обозначали кратко предмет и порядок их действия, а в уставах подробно отображалось, как они должны в разных случаях действовать. Если устав ограничивался лишь отдельно взятой частью дел, то он носил наименование наказа, т. е. по своей сущности наказ — это часть устава11.
Еще одним источником правового регулирования кредитных учреждений были Положения, которые определяли порядок деятельности государственных и иных учреждений. Они также по своей сущности являлись законами и требовали вы-
1 См.: Сперанский М. М. Указ. соч. С. 87—8
сочайшего утверждения. Положениями регулировалась деятельность таких учреждений, как городские общественные банки (Положения о городских общественных банках 1857, 1862, 1912 гг.) и учреждения мелкого кредита (Положение об учреждениях мелкого кредита от 1 июня 1895 г.12). Действие последнего распространялось не на все учреждения мелкого кредита, а только на кредитные товарищества, ссудосберегательные товарищества и кассы, а также сельские, волостные и станичные банки и кассы.
Формально положения рассматривались как толкование или разъяснение действующего законодательства, но достаточно часто в них содержались принципиально новые нормы. Это нашло отражение в Положении о Крестьянском Поземельном банке 1882 г., Положении о Государственном Дворянском банке 1885 г., Положениях о городских общественных банках 1857, 1862 гг., Положении об учреждениях мелкого кредита от 1 июня 1895 г.13
В 1871 г. были изданы Положения, на основании которых банки могли учреждаться земствами. Так, 31 мая 1872 г. были изданы положения для банков частных и общественных. В соответствии с ними был изменен порядок открытия банков: с этого момента уставы банков стали утверждаться министром финансов, а не Высочайшей властью. На основании этих положений банки действовали до 1917 г.14
Принимались также Временные правила, постановления Совета
12 ПСЗ—Ш. Т.ХУ. № 11756.
13 См.: Финогентова О. Е. Законодательное регулирование банковской деятельности в России. Первая половина XVIII—начало XX в.: Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 17.
14 См.: Карданова Л. К. Развитие законодательства о банках и иных кредитных организациях в России: историко-правовой аспект: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2003. С. 43.
министров, разъяснения Сената и мнения Государственного совета. «Формально эти акты рассматривались как толкование или разъяснение действующего законодатель-
ние Государственного совета от 5 апреля 1883 г. «Об изменении и дополнении существующих ныне правил относительно открытия новых акционерных коммерческих бан-
ства, но нередко они содержали ков»18. Изменения, в первую оче-
принципиально новые нормы...»15. Кроме того, большинство из перечисленных выше правовых актов подлежало утверждению императором и тем самым приобретало силу закона.
Примером Временных правил служат утвержденные в целях уменьшения возможного вреда от банковского кризиса 70-х гг. XIX в., вызванного последствием войны с Турцией, Временные правила утверждения банковских уставов, известные под названием Закона 1872 г., которые вводили ряд ограничений в функционирование банковских учреждений в отношении срока и размера банковских кредитов, не допускали приобретения кредитными организациями недвижимого имущества и т. д.16
Примером мнений Государственного совета являются Высочайше утвержденные мнения Государственного совета от 31 мая 1872 г. «Об учреждении частных кредитных установлений»17, в которых предусматривались временные правила для учреждения акционерных и частных кредитных установлений. Данным нормативным правовым актом устанавливался контроль за деятельностью частных банков со стороны министра финансов, который определял обязательную форму банковских балансов.
Позже, в дополнение к действовавшему закону, было утверждено Высочайше утвержденное мне-
15 История государства и права России / Под ред. С. А. Чибиряева. С. 285.
16 См.: Памфилов С. Ф. Акционерные коммерческие банки в России в прошлом и настоящем // История России: кредитная система (репринт). М., 1995. С. 257.
17 ПСЗ—П Т. 47. № 50913.
редь, были направлены на повышение устойчивости и надежности банков. Правительство попыталось оградить себя от таких неблагоприятных последствий, как банковский крах и кризис, вводя более жесткие ограничения банковской деятельности с целью уменьшения злоупотреблений служащих акционерных коммерческих банков.
Таким образом, на протяжении всего исследуемого периода сохранялась множественность форм законов, что во многом определялось такой особенностью государственного устройства, как многочисленность органов верховного управления.
К основному источнику законодательства рассматриваемого периода можно отнести Полное собрание законов гражданских, которое издавалось ежегодно с 1830 г. Однако данный источник характеризуется неполнотой содержания и имеет множество пробелов в силу отсутствия единых критериев включения законодательных актов в подобное издание.
Все законоположения, относящиеся к кредитным учреждениям, были включены в т. XI Свода Законов (часть II), содержавший Устав кредитный (более полное название — Свод учреждений и уставов государственных кредитных установлений). Именно он содержал действовавшие правовые нормы, регулировавшие правовой статус данных учреждений. Свод законов Российской империи был объявлен действующим источником права с 1 января 1835 г. Впоследствии Свод переиздавался в 1842 г. и в 1857 г. Законы, принимавшиеся в проме-
! ПСЗ—Ш. Т. 3. № 1484.
жутке между новыми изданиями Свода, помещались в «Продолжениях к Своду»19.
Необходимо отметить, что данный источник не являлся исчерпывающим. С 1862 г. при Сенате два раза в неделю издавалось Собрание узаконений и распоряжений правительства, которое содержало манифесты, повеления Сената, указы и другие акты, имевшие силу закона.
К числу источников права Российской империи относились также подзаконные нормативные акты, в связи с чем возникает проблема разграничения законов от подзаконных нормативных актов. По нашему мнению, отличие закона от подзаконного нормативного правового акта заключается в том, что последний может разъяснять и дополнять закон, но не может его отменять. Закон же может быть отменен только авторитетом власти, ее издавшей, а не каким-либо высшим над ней авторитетом.
В Российской империи подзаконные акты, игравшие вспомогательную и детализирующую роль, утверждались не императором, а министрами. По сравнению с законами, они обладали меньшей юридической силой, базировались на них.
«Необходимость издания подобных актов определялась тем, что законы не в состоянии предусмотреть всех многообразных правоотношений, возникавших в процессе банковской деятельности. Поэтому законы ограничивались нередко предписаниями самого общего свойства, оставляя выработку конкретных правил на усмотрение органов, наделенных административными полномочиями. Принятие законов — достаточно сложная процедура, и потому на возникающие в процес-
19 См.: Пашенцев Д. А. Правовое регулирование банковской деятельности в Российской империи, вторая половина XIX—начало XX в.: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 11.
се жизни потребности быстрее и удобнее реагировать с помощью подзаконных нормативных актов»20.
К числу подзаконных нормативных актов относились инструкции и циркуляры Министерства финансов кредитным учреждениям, а также внутренние акты, такие, как циркуляры и инструкции Государственного банка своим конторам и отделениям, большая часть которых была посвящена техническим вопросам деятельности кредитных учреждений. Инструкции и циркуляры Министерства финансов кредитным учреждениям определяли отдельные аспекты их деятельности.
В качестве примера можно привести Инструкцию по правилам ведения дел в кассах, которая была составлена Министерством финансов в дополнение к Временным правилам о сберегательных кассах и Особой временной инструкции отделениям банка. Циркуляр 1883 г.21, в котором разъяснялось, что цель и назначение операций специального текущего счета заключается в том, чтобы запретить кредитовать банкиров, их агентов и комиссионеров и открывать только лицам в сферах деятельности промышленной и торговой.
Операции Государственного банка регулировались Наказами Министерства финансов. Известны, например, Наказ по операции выдачи ссуд под залог ценных бумаг от 1898 г., Наказ по операции ссуд под залог сельскохозяйственных продуктов от 1896 г., Наказ по операции бессрочных вкладов в учреждениях Государственного банка от 1895 г.22
К числу подзаконных нормативных актов можно отнести Нормаль-
20 Карданова Л. К. Указ. соч. С. 43.
21 См.: Судейкин В. Т. Государственный банк. Исследование его устройства, экономического и финансового значения. СПб. 1891. С. 189.
22 Сборник наказов и правил по операциям Государственного банка. СПб., 1913.
ный устав сельских банков 1885г., утвержденный в соответствии с законом 1883 г. «О порядке учреждения сельских банков и ссудосбе-регательных касс»23. Данный акт играл существенную роль в урегулировании операционной деятельности сельских банков. Он определял в качестве цели сельских банков предоставление крестьянам возможности получать ссуды для удовлетворения насущных потребностей хозяйства и доходы на денежные сбережения24.
Итак, регулирование банковской деятельности в Российской империи носило многоуровневый характер, который выражался в принятии законов и подзаконных нормативных актов. Причем большинство подзаконных актов принималось в отношении государственных и мелких кредитных учреждений. Что касается акционерных коммерческих банков, то для них разного рода инструкции и наказы почти не принимались, и данные учреждения могли действовать во многом самостоятельно в пределах своего устава. Это позволяет утверждать, что в условиях отсутствия обязательного лицензирования банковских операций деятельность коммерческих банков регламентировалась недостаточно.
Второй недостаток банковского законодательства рассматриваемого периода — значительная динамика правового регулирования, выражавшаяся в частой смене правовых норм, что не способствовало стабильной деятельности данных учреждений. К примеру, положения о городских общественных банках принимались три раза и несколько раз значительно дополнялись и изменялись. В то же время постоянно происходившие изменения банковского законодательства свидетельствуют о стремлении прави-
23 ПСЗ—III. Т. III. № 1336.
24 Положение об учреждениях мелкого кредита. СПб., 1914. С. 589.
тельства совершенствовать его с учетом накапливавшегося опыта практической деятельности.
Третьим недостатком банковского законодательства исследуемого периода является отсутствие единых законов, регулирующих деятельность всей совокупности банковских учреждений. Унифицированное правовое регулирование на основе единого закона могло бы стать крупным шагом на пути совершенствования банковской деятельности.
Четвертый недостаток — про-бельность банковского законодательства рассматриваемого периода, отсутствие правовых норм, закреплявших возможные санкции, характер и формы ответственности должностных лиц банка и иных кредитных учреждений за различные нарушения и механизм их практической реализации, недостаточная правовая защищенность клиентов банков, вкладчиков и заемщиков.
Значительным было государственное влияние на банковскую систему, которое проявлялось, прежде всего, в том, что законотворческие органы могли добиться внесения в устав банковских учреждений ряда ограничений. Они считали необходимым принятие законов, которые либо разрешали, либо ограничивали операции для тех или иных видов финансовых институтов.
В Российской империи также отсутствовало единое, установленное законом, определение банковских операций. Но, анализируя законодательство, можно сделать вывод, что к банковским операциям относились только виды деятельности, прямо предусмотренные в нормативных актах и разрешенные банкам.
Остается добавить, что банковские уставы достаточно подробно регламентировали выдачу ссуд, обеспечивая максимально выгодные и безопасные условия проведения этого вида операций для Государственного банка. В то же время и здесь имелись определенные
пробелы. Например, максимальный размер ссуд на одно лицо или одно предприятие определялся только в отношении ссуд под соло-векселя. По другим видам ссуд данное ограничение отсутствовало.
В заключение следует сказать, что несмотря на то, что законодательство о кредитных учреждениях рассматриваемого периода имело множество недостатков, в целом для того времени оно было достаточно эффективным и позволяло развиваться и функционировать кредитным учреждениям. Увеличивался рост банковских операций, совершенствовалась система выдачи ссуд, приема вкладов и учета векселей, росла система контроля за банковской деятельнос-
тью, постепенно совершенствовалась структура банков, развивалось ипотечное кредитование.
Структура законодательства о банках и иных кредитных учреждениях Российской империи находилась на достаточно высоком уровне. Система законодательства отличалась достаточным многообразием видов нормативных правовых актов, которые охватывали процедуры организации, деятельности и ликвидации банков и иных кредитных учреждений. Ведущими в этой системе являлись законы и уставы. Подзаконные нормативные акты конкретизировали общие нормы применительно к меняющейся ситуации, отличались оперативностью принятия.
