CC BY
49Система управления сельскохозяйственным землепользованием Agricultural land management system
Il ^ МОСКОВСКИЙ ■р ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
УДК 332.33 DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10687
Карашаева А.С.,
к.с.-х. н., доцент кафедры «Землеустройство и экспертиза недвижимости», ФГБОУ ВО Кабардино-Балкарского ГАУ, г. Нальчик, [email protected] Езиев М.И.,
к.б.н., доцент кафедры «Землеустройство и экспертиза недвижимости», ФГБОУ ВО Кабардино-Балкарского ГАУ, г. Нальчик Karashaeva A.S.,
Candidate of Agricultural Sciences., Associate Professor of the Department «Land management and examination of real estate», Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education of the Kabardino-Balkarian State Agrarian University, Nalchik, [email protected] Eziev M.I.,
Candidate of Biological Sciences, Associate Professor of the Department «Land management and examination of real estate», Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education of the Kabardino-Balkarian State Agrarian University, Nalchik Аннотация. В статье рассматриваются вопросы создания системы управления землепользованием. Особое внимание уделяется проблеме охраны земель, оптимизации их использования, восстановление продуктивных земельных ресурсов как наиболее важных направлений государственной политики в сфере экономики и окружающей природной среды.
Summary. The article deals with the issues of creating a land use management system. Special attention is paid to the problem of land protection, optimization of their use, restoration of productive land resources as the most important areas of state policy in the field of economy and the environment.
Ключевые слова: землепользование, земельный кадастр, охрана земель, землеустройство, сельскохозяйственное производство.
Keywords: land use, land cadastre, land protection, land management, agricultural production.
В мире всегда и всюду приоритетное внимание уделяется управлению землепользованием, особенно сельскохозяйственным. До начала земельной реформы отсутствовали научно обоснованные прогнозы развития землевладения и землепользования на перспективу под влиянием проводимых земельных преобразований, которые могли быть выполнены землеустроительными проектными и научно-исследовательскими учреждениями. В основу землеустройства были положены не научные принципы и требования, а определенные политические установки, которые разрушали существующий земельный строй в интересах накапливающегося частного капитала [1]. Последние два с лишним десятилетия Россия находится на пути крупных земельных преобразований, призванных в конечном счёте повысить рентабельность сельскохозяйственного производства страны на основе введения многообразия форм собственности на землю и форм хозяйствования на землю. В истории России был период, когда она стала мировым лидером в области производства сельскохозяйственной продукции (1906-1913 гг.), благодаря проведённой П.А. Столыпиным аграрной реформе. Земля была передана крестьянам компактными массивами (взамен чересполосного общинного землепользования) с учётом её качества на правах полной собственности, т.е. с возможностью проведения любых гражданско-правовых сделок с ней (купли-продажи, обмена, дарения, наследования, залога и т.д.), что резко повысило заинтересованно с земледельцев в конечных результатах своего труда. Была создана чёткая инфраструктура земельного рынка (земельные банки, суды, биржи и т.п.), значительно облегчившая систему гражданско-правовых сделок с землёй [2]. Ключевая роль в Столыпинской аграрной реформе отводилась землеустройству. Именно в этот период все действия по упорядочению, организации и устройству землевладений и землепользований стали опираться на специально разрабатываемые землеустроительные проекты. Землеустройство получило законодательное оформление посредством принятия закона о землеустройстве, в котором регламентировались целенаправленное распределение земель и организация территории в интересах её собственников, владельцев, пользователей [3].
Современная российская земельная реформа пока не достигает позитивных результатов. На наш взгляд, не последнюю роль в этом играет недооценка землеустройства как инструмента реализации задуманных земельных преобразований.
В настоящее время функции управления сельскохозяйственным землепользованием в развитых странах возлагаются на государственные сельскохозяйственные органы. Признано, что только им свойственно принимать правильные решения в этом важном деле. Не является исключением и история России. В историческом плане, начиная с 1921 и до 1990 г.г., земельные дела в стране были возложены на Наркомзем, а в дальнейшем на Минсельхоз. С 1935 по 1991 г.г., в составе Минсельхоза земельными делами занималось специальное учреждение Главное управления землепользования и землеустройства. В период с 1990 по 2000 г.г., земельные дела в стране реализовывал специально созданный Государственный земельный комитет Российской Федерации. К сожалению, земельная служба России по непонятным причинам в 2000 г. была ликвидирована. Анализ современного состояния сельскохозяйственного землепользования страны показывает, что следует восстановить в составе Минсельхоза России земельную службу В связи с этим необходимо подготовить и утвердить программу первоочередных землеустроительных работ в стране (инвентаризация земель, разработка схем консервации деградированных земель, разработка схем землеустройства (зонирования) в разрезе федеральных округов и субъектов Российской Федерации, разработать необходимые стандарты, нормы, правила в сфере использования и охраны почв, осуществить необходимые научно-исследовательские, проектно-изыскательные и проектные землеустроительные работы.
В советский период основной информационной системой, в которых содержались сведения о состоянии земель, был государственный земельный кадастр, который в начальный период реформы 1990-х годов развивался как многоцелевая информационная система о земле (ее учет, регистрация, обеспечение земельного налогообложения, управление земельными ресурсами) [4]. Но после создания на его основе объединение кадастра недвижимости произошло существенное выхолащивание информации о качественном состоянии сельскохозяйственных земель. Кадастр недвижимости в его нынешнем виде не содержит сведений о том, какие угодья входят в состав земельного участка, каковы его агроприозводственные характеристики и др. Кроме того, в аграрно-земельной сфере осуществляются различные наблюдения за состоянием земель: государственный мониторинг земель; мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения, мониторинг мелиорированных земель; мониторинг состояния продовольственной безопасности.
Сегодня в стране, по сути, нет органа управления, который в полной мере несет ответственность за эффективность использования и охрану земель. Функции и полномочия в этой сфере разбросаны по множеству министерств и ведомств.
Государственный комитет Российской Федерации (Госкомзем) превратившийся после многочисленных реорганизаций в Росреестр, утратил большинство функций и полномочий по управлению земельными ресурсами, которые перешли к другим ведомствам или исчезли вообще. В результате важнейшая для развития страны сфера сегодня не обеспечена соответствующим вниманием и ответственностью государства.
Нынешнюю систему управления аграрным землепользованием на федеральном уровне нельзя признать оптимальной. Формально выработка государственной политики, нормативное регулирование и правоприменение в данной сфере возложены на Минсельхоз России и это правильно. Но вне его компетенции находится важнейший регулирующий механизм — землеустройство. Землеустройство последних десятилетий весьма разноаспектно: изучение состояния земель, мероприятия по организации их рационального использования и охраны, установление на местности границ объектов землеустройства, организация рационального использования земли при осуществлении сельскохозяйственного производства [5]. То есть, оно актуально для всех земель (их охрана, установление границ), но именно в сельскохозяйственном производстве востребованы в полном объеме все составляющие разноаспектной землеустроительной деятельности. Вместе с тем последние 5-6 лет продолжаются идти процессы, принижающие роль землеустройства. Так, из закона «О землеустройстве» исчезло понятие территориального землеустройства, землеустроители перестали заниматься межеванием земельных участков. Землеустроительные мероприятия по упорядочению земельного фонда и личного подсобного хозяйства на территории сельских населенных пунктов не проводятся. Не упорядочена пастьба личного скота на пастбищах и использование сенокосов. Вследствие сокращения посевов кормовых культур в севооборотах товарные культуры потеряли предшественников, что приводит к потерям урожайности и плодородия почв. Некоторые полагают, что достаточно лишь сохранять раннее запроектированные и созданные границы полей и рабочих участков, лесополосы, внутрихозяйственные дороги и т.д. Но эта позиция не верна-общественное производство развивается, серьезным глобальным последствием при этом является негативные процессы природно-антропогенного характера такие как опустынивание и эрозия почв. Урезать землеустройство при наличии этих глобальных рисков в сфере аграрного землепользования абсолютно неверно. Экономически развитые государства стараются не допускать таких негативных последствий земельных преобразований, усиливая государственное воздействие на земельный строй, прежде всего в сельском хозяйстве, методами землеустройства.
Проблемы охраны земель, оптимизации их использования, восстановление продуктивных земельных ресурсов необходимо вынести на уровень государственных приоритетов социально-экономического развития России, наиболее важных направлений государственной политики в сфере экономики и окружающей природной среды [6]. В связи с этим, важнейшей проблемой для России становится сохранение ее территориальной целостности. На мой взгляд, ключ к развитию и жизнеобеспечению России находится в организации рационального использования, воспроизводства и охраны таких видов ресурсов как: продуктивность земель, лесных ресурсов, запасов чистой питьевой воды, углеводородного сырья и полезных ископаемых. Стране сегодня нужна внятная, последовательная земельная, а также экономическая, экологическая, демографическая политика. Поэтому, от того, как Россия будет распоряжаться базовыми ресурсами (земля, почва, лес, вода, полезные ископаемые), и от того, как она дальше будет строить систему земельных и природоохранных отношений, во многом зависит его будущее. Особое внимание заслуживают вопросы организации использования продуктивных сельскохозяйственных земель страны.
В течении двух последних десятилетий идет ускоряющийся процесс усиления напряженности земельных отношений и деградации земель. При этом одной из главных причин ухудшающейся ситуации является постепенное разрушение системы управления земельными ресурсами, которое обусловлено вытеснением из его сферы таких важнейших инструментов, как прогнозирование и индикативное планирование использования и охраны земель, разработка и реализация землеустроительных проектов по установлению и упорядочению на основе должного социально-экономического обоснования оптимальных границ землевладений, устранению недостатков землепользования и др. Одновременно снижается объективность и полнота информации о наличии, распределении и качестве земли, что приводит к искажению оценок состояния и динамики использования земельного фонда страны. Земельные ресурсы субъектов РФ, муниципальных образований, предприятий и других правообладателей представляют собой единые объекты управления, и оптимальное устройство их территорий должно осуществляться взаимоувязанно в рамках системных мер, осуществляемых в процессе землеустройства. Другого инструмента мировой практикой пока не выработано.
Объектом сферы управления земельными ресурсами является весь земельный фонд страны, по которому осуществляется учет земель и субъектов земельных правоотношений. Анализ использования земельного фонда показывает, что наблюдается громадный разрыв между экономическим потенциалом и фактически его использованием.
Решение данной проблемы видится в стимулировании процесса капитализации земли для вовлечения ее в рыночный оборот , для чего необходимо осуществить эффективное управление земельными ресурсами. В рамках эффективного управления земельными ресурсами в первую очередь должен быть проведен достоверный государственный земельный кадастр. Главной задачей кадастра объектов недвижимости является формирование информационной и правовой основы для управления недвижимостью, в том числе и земельными ресурсами. Это важнейшая, но не единственная его составная часть системы управления. Стремление присоединить к ней другие функции, изъяв их из сферы землеустройства, по сути, приводит к разрушению последней и не способствует повышению эффективности её функционирования, так как разрушаются её комплексность и последовательность. Одним из действенных методов управления земельными ресурсами является государственный контроль за использованием и охраной земель, который в основном проводится для выявления нарушений норм и требований земельного законодательства с применением последующих мер по перспективам их дальнейшего использования [7]. А один из факторов, влияющих на эффективность управления земельными ресурсами, является мониторинг земель. Он представляет собой систему базовых, оперативных и периодических наблюдений за качественным и количественным состоянием земельного фонда, проводимых в целях своевременного выявления происходящих изменений, их оценки, прогноза дальнейшего развития и выработки рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов.
Актуальность формирования и последовательного проведения активной государственной политики сфере совершенствования управления землями сельскохозяйственного назначения обусловлены повышением значимости земель сельскохозяйственного назначения в системе продовольственной безопасности страны и ее экономики. и этом необходимо соблюдать следующие условия:
- обеспечение территориальных условий для развития различных форм хозяйствования на земле, консолидации земель, улучшения использования земель и их охраны;
- создания условий использования земель, сельскохозяйственного назначения способами, обеспечивающими их сохранность и вовлечение в сельскохозяйственное производство;
- исключение случаев использования особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий для других целей, не связанных с сельскохозяйственным производством;
- восстановление мелиоративно неустроенных, нарушенных и деградированных земель и приведения их в состояние, пригодное для использования в сельскохозяйственном производстве, особенно в регионах, обладающих благоприятными природными условиями для производства сельскохозяйственных культур.
Перед Россией и сегодня продолжает стоять сложная задача создания системы землепользования, включая развитие исторически оправдавших себя преимуществ крупного производства перед мелким. Необходимо создать такую форму производства, которая позволила бы создать свободу владения землей и социальную справедливость при использовании земли. В этой связи, учитывая исключительную важность земельной проблемы в жизни нового общества, наведение порядка, в том числе и правового в землепользовании и введение в действие механизмов повышения его эффективности - это первоочередная государственная задача. Для ее решения нужно принять и постоянно осуществлять четкую земельную политику, создать систему государственного управления землепользованием посредством проведения землеустройства. Обоснование и построение модели справедливых земельных и экономических отношений на сегодняшний день, по моему мнению, главный и весомый фактор в системе управления сельскохозяйственным землепользованием.
Землеустройство следует развивать в двух направлениях: а) системное землеустройство, куда наряду с сельскохозяйственным землеустройством войдут межевание границ различных зон и земельных участков (территориальное землеустройство), землеустроительная экология и другие землеустроительные мероприятия; б) сельскохозяйственное землеустройство, т.е. разработка сельскохозяйственных регламентов и внутрихозяйственное землеустройство.
В итоге земельных преобразований за последние 25 лет в России остается нерешенной проблема в развитии сельского хозяйства. Выбор стратегии развития сельскохозяйственного землепользования наталкивается на выбор оптимального типа собственности на землю (индивидуальная, коллективная, или государственная), выбор пропорций крупного и мелкого землепользования и выбор между товарным рыночным сельскохозяйственным производством.
В ходе современной земельной реформы центральным звеном совершенствования землеустройства является повышение качества и обновление методов землеустроительного проектирования. Оно все более приобретает агроэкологическую направленность. В области межхозяйственного землеустройства его содержание сводится к следующему:
1) уточняются по показателям агроэкологического качества земель ареалы эффективного размещения различных видов сельскохозяйственных культур, перспективные системы землепользований, формы земельной собственности и хозяйствования;
2) устанавливается, исходя из пригодности и потенциальной продуктивности земель, специализация хозяйств и соотношение отраслей, ожидаемый объём производства сельхозпродукции, экономически оправданный самодостаточный для хозяйствующего субъекта размер землепользования;
3) принимается решение о размещении усадьбы, а в крупных сельхозпредприятиях и других поселений, основных элементов инфраструктуры, внутрихозяйственных подразделений, внешних границ;
4) разрабатываются экологические требования, режимы и ограничения в использовании земель.
Государство практически сложило с себя полномочия по поддержанию и восстановлению почвенного плодородия, землеустройству, недопущению сокращения площади возделываемых земель, соблюдению севооборотов, проведению мелиорации земель. Земля перестает обрабатываться, поля и пастбища зарастают в некоторых местах мелколесьем. Одним из просчетов экономической политики России явилась переоценка роли прав собственности на землю, связанная с процессами приватизации. Развитие у крестьян чувство хозяина земли казалось бы обеспечит продовольственную безопасность страны, главным образом, фермерского производства. Но на практике оказалось, что навязанная сверху приватизация земель, организационные изменения в землепользовании в целом, спровоцировали спад сельскохозяйственного производства, который ощутим до сих пор. Права собственности на землю, особенно в сельской местности, и в современной России не имеют четкого законодательного определения. Современная теория прав собственности на землю в большинстве стран мира основывается на базовом представлении о том, что любой акт относительно конкретного земельного участка как части ограниченной земельной поверхности по сути является обменом определенных правомочностей. Само же право собственности на землю составляет «клубок» этих правомочностей, состав которых и влияет на экономический выбор в процессе использования земли. При этом четко установлены существенные различия между земельным участком и недвижимым имуществом, созданным трудом человека. Мы уже более двадцати лет не можем определиться с таким институтами землепользования как земельная доля, придомовые участки и земли, находящиеся в федеральной собственности. Так как жизнь каждого человека организованна в определенном
пространстве, то конкретный земельный участок всегда несет определенные земельные блага. Поэтому, возможность распоряжаться земельным благом и принятия решений о том, кто и как может получать от него полезность, сама по себе имеет ценность для лиц, которые утверждают эти решения, отсюда прямой путь к коррупции землепользования [5]. Поэтому законодательство должно четко определять, что совокупность правомочностей и формируют спектр отношений между людьми относительно собственности на земельные блага. Современная правовая наука предлагает узкое и широкое толкование этих правомочностей. Узкое толкование включает три вида правомочностей, которые относятся только к собственнику земельного участка: а) право пользоваться земельным участком; б) право получать доход от земельного участка; в) право отчуждать земельный участок. При этом запрещено использование земельного участка во вред другим. Широкое толкование правомочностей включает: право владения; право пользования; право управления; право на доход; право на капитальную стоимость; право на безопасность; право на передачу в наследство; бессрочность правомочности; запрещение вредного использования; возможность отчуждения; право на восстановление правомочности. Следовательно, совокупность прав собственности на землю не является абсолютной и неограниченной, а определяется юридическими и моральными нормами общества. Отсюда вытекают и сложные обратные связи между собственностью на земельный участок и организацией землепользования в целом, а также принципиальная разница между экономическими и правовыми отношениями собственности.
Сегодня уже ясно, что без существенных изменений государственной земельной политики экономика России не может поступательно развиваться. Государство должно на всех уровнях власти пересмотреть свою миссию в земельных преобразованиях. В первую очередь важно ужесточить требования к изъятию земель из сельскохозяйственного оборота, их перевода в другие категории земель. Практически изъятие продуктивных земель должно быть прекращено. Отметим, что сельскохозяйственное землепользование — это особый вид землепользования во всех странах и во все времена, так как здесь речь идет о первостепенных интересах общества, его жизнеобеспечении (продовольствие и экология). С сельскохозяйственным землепользованием напрямую связано состояние питьевой воды и лесной растительности. Во все времена наиболее жесткий режим (по степени регулируемости со стороны государства) был свойственен именно сельскохозяйственным землям, ибо для исправления здесь ошибок требуется длительный срок или это вообще становится невозможным. Создавшееся кризисное положение в землепользовании страны — это проблема национальной безопасности. Следовательно,
должны быть предприняты надлежащие меры по охране земель, оптимизации их использования, восстановление продуктивных земельных ресурсов необходимо вынести на уровень государственных приоритетов социально-экономического развития России, наиболее важных направлений государственной политики в сфере экономики и окружающей природной среды. В земельном вопросе нужно ориентироваться на следующие приоритеты: землю нужно рассматривать как ничем не заменимый природный ресурс; делать главную ставку на создание системы государственного управления земельными ресурсами и на строго контролируемый и регулируемый земельный оборот; наладить взаимоотношение и обеспечить стратегическое партнерство государства и бизнеса в сфере развития землепользования и инвестирования ресурсов в этой сфере. Земельную политику надо строить исходя из обоснованного сочетания общественных, коллективных и личных интересов в использовании земли.
Сегодня важно учитывать и то обстоятельство, что вообще выживание человечества в целом зависит от того, насколько разумно оно распорядится ограниченными ресурсами земли, воды и чистого воздуха.
Список литературы
1. Заварин Б.В., Шпаков А.А. Актуальные вопросы оценки эффективного и рационального использования сельскохозяйственных земель. Вестник факультета землеустройства Санкт-Петербургского государственного аграрного университета. 2017. № 3. С. 19-21.
2. Чижикова Т.А., Юсова Ю.С. Совершенствование сельскохозяйственного землепользования муниципального района// Фундаментальные исследования. 2019. № 6. С. 147-152.
3. Шалов Т.Б., Тлимахова Д.Х. Планирование использования земельных ресурсов сельских поселений. В сборнике: Сельскохозяйственное землепользование и продовольственная безопасность. Материалы IY Международной научно-практической конференции, посвященной памяти Заслуженному деятелю науки РВ, КБР, республики Адыгея, профессору Б.Х. Фиапшеву. 2018. С. 145-146.
4. Махотлова М.Ш., Кабардокова А.В., Темукуева М.К., Гучаева М.М. Современные проблемы и приоритеты аграрной политики России. Московский экономический журнал. 2020. №2. С.33.
5. Гарманов В.В., Грик А.Р., Терлеев В.В., Осипов А.Г. Управление сельскохозяйственным землепользованием: управляемая подсистема. Вестник факультета
землеустройства Санкт-Петербургского государственного аграрного университета. 2019. № 5. С. 5-11.
6. Шишов Д.А., Ильина В.Ю., Иншина Ю.Ю. Экологические аспекты использования и охраны земельных ресурсов как основа жизни и деятельности населения. В сборнике: Неделя науки 2017: материалы научного форума с международным участием. Инженерно-строительный институт. Кафедра водохозяйственного и гидротехнического строительства. Сер. «Неделя науки» 2017. С. 234-237.
7. Карашаева А.С. Пути повышения экономической эффективности землепользования. В сборнике: Фундаментальные научные исследования:теоретические и практические аспекты. Сборник материалов II Международной научно-практической конференции. Западно-Сибирский научный центр. 2016. С. 184-187.
